關于綜合治理獸藥使用問題的分析與思考

向朝陽，馮華兵，林湛椰，李漢堡

(中華人民共和國農業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125)

關于綜合治理獸藥使用問題的分析與思考

向朝陽，馮華兵，林湛椰，李漢堡

(中華人民共和國農業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125)

獸藥的規(guī)范使用事關人民群眾“舌尖上的安全”。通過調研發(fā)現(xiàn)，當前我國畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)獸藥使用具有“一減一增、一多一缺”的特點，而造成獸藥不規(guī)范使用的主要原因是市場調節(jié)激勵機制還未形成、政府部門管理服務能力還有待提高。在借鑒了各地規(guī)范獸藥使用上的探索與實踐后，建議按照精細管理、風險分級、量化監(jiān)督的原則，在夯實現(xiàn)有監(jiān)督執(zhí)法、專項整治等各項監(jiān)管工作的基礎上，疏堵結合，實施“獸藥規(guī)范使用五大工程”，循序漸進地推動獸藥使用問題的綜合治理。

獸藥規(guī)范使用; 綜合治理；對策；建議

為深入貫徹落實黨中央、國務院關于食品安全工作的決策部署，有效破解制約動物源性食品安全的獸藥殘留問題，著力推動養(yǎng)殖業(yè)供給側結構性改革，筆者開展了“綜合治理獸藥使用問題”專題調研，詳細解剖了養(yǎng)殖環(huán)節(jié)獸藥使用這只“麻雀”，發(fā)現(xiàn)獸藥使用現(xiàn)狀具有“一減一增、一多一缺”的特點，認為“市場調節(jié)不夠與政府監(jiān)管不夠”是造成不規(guī)范用藥的主要原因，并據(jù)此提出了實施“規(guī)范獸藥使用五大工程”的對策建議。

1 當前我國獸藥使用現(xiàn)狀與特點

當前，我國畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)獸藥使用現(xiàn)狀和管理特點，呈現(xiàn)出“一減一增、一多一缺”的基本態(tài)勢,即：養(yǎng)殖環(huán)節(jié)獸藥濫用、亂用現(xiàn)象明顯減少，不同規(guī)模養(yǎng)殖主體表現(xiàn)出不同的用藥特點，用藥不規(guī)范的情況在增多；出臺實施的獸藥安全使用規(guī)定和要求很多，但缺少系統(tǒng)全面的質量管理規(guī)范，難以形成“管”“產(chǎn)”合力。

1.1 畜禽養(yǎng)殖“濫用藥”現(xiàn)象在減少 長期以來，人們對動物源性食品安全“談藥色變”，媒體報道或監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)養(yǎng)殖者存在違規(guī)用藥問題時，往往缺乏深入的情況分析，不論輕重，一律冠以“濫用”、“亂用”之名，公眾又往往難以去判斷和甄別，久而久之容易給國內養(yǎng)殖業(yè)加掛“濫用藥”的標簽，嚴重影響國內動物產(chǎn)品的市場競爭力。從調研情況看，受訪的養(yǎng)殖者代表、基層監(jiān)管部門紛紛表示，在政府部門強化監(jiān)管和全社會對食品安全的高度關注之下，目前畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)獸藥使用“濫用”、“亂用”問題在減少，但使用記錄不全面、休藥期執(zhí)行不嚴格等用藥不合理、不規(guī)范現(xiàn)象還比較普遍。從風險評估看，相關技術單位實施了2015年國家農產(chǎn)品質量安全風險評估項目，通過調查300家畜禽養(yǎng)殖場，未發(fā)現(xiàn)存在“抗菌藥物濫用”問題。從監(jiān)測情況看，近些年農業(yè)系統(tǒng)各部門實施養(yǎng)殖、屠宰環(huán)節(jié)畜禽質量安全監(jiān)測計劃，獸藥殘留合格率均保持在99%以上；2015年國家食品藥品監(jiān)管部門實施市場、餐飲環(huán)節(jié)畜禽產(chǎn)品質量安全監(jiān)測，獸藥殘留合格率保持在97%以上。綜上所述，我國畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)“濫用藥”現(xiàn)象明顯減少，畜禽產(chǎn)品質量總體來說是安全的。

1.2 畜禽養(yǎng)殖規(guī)范用藥問題在增多 隨著我國畜禽養(yǎng)殖結構的發(fā)展變化，因養(yǎng)殖規(guī)模、飼養(yǎng)管理水平等不同，獸藥使用能力和水平也大不一樣，表現(xiàn)出不同的用藥特點，存在不同的用藥問題。

1.2.1 規(guī)?；B(yǎng)殖龍頭企業(yè)，具有較強的規(guī)范用藥意識，用藥管理水平較高 調研發(fā)現(xiàn)，龍頭企業(yè)、大型規(guī)模養(yǎng)殖場等主體深知食品安全事件對企業(yè)發(fā)展的影響，對于安全用藥和用藥管理制定了嚴格要求[1]。不僅配備了執(zhí)業(yè)獸醫(yī)或相關獸醫(yī)技術人員，部分企業(yè)還設置了專業(yè)的獸醫(yī)診斷實驗室和藥房，平時由本場聘請的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)或有相關獸藥技術人員治療疾病或輔助用藥。在獸藥采購方面，引入供應商質量評估制度；在獸藥保管發(fā)放方面，建立發(fā)放審查制度；在獸藥使用方面，正在推進獸醫(yī)處方制度。但仍然普遍存在獸藥采購把關不嚴格、獸藥保存不規(guī)范、用藥記錄不完整，部分重點信息如動物用藥年(日)齡和休藥期缺失等問題。

1.2.2 中小型規(guī)模養(yǎng)殖場，具有一定的規(guī)范用藥意識，用藥管理水平較低 調研了解到，相當大比例的中小規(guī)模養(yǎng)殖場被納入轄區(qū)規(guī)模養(yǎng)殖場管理范疇，有的還具備動物防疫條件合格證，但總體用藥水平較低，缺乏獸醫(yī)專業(yè)技術人員，憑經(jīng)驗、按獸藥生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)營門店指導用藥情況較為常見。在獸藥采購方面，沒有質量評估意識和能力，未建立獸藥保管發(fā)放管理制度；在獸藥使用方面，很難實施獸醫(yī)處方制度。同時，受成本控制等因素影響，這些養(yǎng)殖主體基本沒有用藥記錄，存在產(chǎn)蛋期、泌乳期用藥后，不按休藥期規(guī)定作棄蛋、棄乳處理等現(xiàn)象。

1.2.3 農村散養(yǎng)戶，不具備規(guī)范用藥意識，不注重安全用藥問題 調研中，監(jiān)管部門反映最為強烈的就是散養(yǎng)戶用藥風險問題，這部分養(yǎng)殖主體雖單體養(yǎng)殖量少，但其覆蓋面廣、數(shù)量多、質量隱患大等現(xiàn)實問題突出。而這部分群體，基本屬于自主用藥，安全用藥意識淡薄，藥不對癥、超劑量用藥等問題依然嚴重。

調查發(fā)現(xiàn)，三類不同養(yǎng)殖主體用藥均為自主用藥，區(qū)別在于用藥意識和用藥水平。對于社會服務的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)或鄉(xiāng)村獸醫(yī)，不僅受執(zhí)業(yè)人數(shù)少、執(zhí)業(yè)范圍廣、執(zhí)業(yè)成本高等影響，更因為養(yǎng)殖生產(chǎn)效益與規(guī)范用藥成本之間的權衡和選擇權仍由養(yǎng)殖場自身決定。因此，目前社會化獸醫(yī)服務對養(yǎng)殖主體的獸藥使用影響非常有限，不斷提升養(yǎng)殖主體自身規(guī)范用藥意識和安全用藥水平，依然是解決目前影響動物源性食品安全的最重要措施。

1.3 規(guī)范獸藥使用存在制度短板 針對獸藥使用問題，農業(yè)部制定出臺了禁用獸藥清單、獸藥休藥期規(guī)定、獸用處方藥管理辦法等多項規(guī)定和制度，成為我國獸藥使用環(huán)節(jié)管理的總體遵循[2]。但是，這些規(guī)定和制度多為具體事項的要求和單一的管理規(guī)定，未能形成系統(tǒng)的質量管理制度，不能有效規(guī)范獸藥使用者的具體行為，也不能成為獸藥監(jiān)管者的執(zhí)法抓手。調研中，獸藥使用主體代表普遍反映，規(guī)范用藥不知從何做起，總覺得規(guī)矩很多，但落實到對人員、條件、制度進行要求，卻又找不到明確可操作的指南；基層監(jiān)管人員也談到，相對于獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營，養(yǎng)殖環(huán)節(jié)最難管，遵照執(zhí)行的規(guī)定多，實際監(jiān)管落地的少，提整改具體要求，卻也不知遵照什么制度或者規(guī)范。

目前，我國圍繞獸藥產(chǎn)品質量，建立了獸藥研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營等環(huán)節(jié)的質量管理規(guī)范，構建了獸藥產(chǎn)品質量管理體系。而獸藥使用作為動物產(chǎn)品質量的最后一道關，關乎整個獸藥監(jiān)管和動物源性食品安全全局[3]，獸藥研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)不能存在“瘸腿”和“短腿”現(xiàn)象，從制度設計層面看，應當補齊獸藥使用質量管理規(guī)范這塊制度短板。

2 影響獸藥規(guī)范使用的具體成因

綜合分析，造成畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)獸藥不規(guī)范使用的主要原因，是市場調節(jié)激勵機制還未形成、政府部門管理服務能力還有待提高。

2.1 畜禽產(chǎn)品優(yōu)質優(yōu)價機制還未形成，導致養(yǎng)殖主體規(guī)范用藥的內生動力不強 調研中，絕大多數(shù)養(yǎng)殖主體表示，養(yǎng)殖業(yè)“劣幣驅逐良幣”現(xiàn)象依然突出，規(guī)范用藥需要聘用執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，需要買好藥、管好藥、用好藥，無形之中將增加大量的養(yǎng)殖成本和管理成本，而生產(chǎn)的動物及動物產(chǎn)品卻沒有在市場上獲得價格優(yōu)勢，使得很多養(yǎng)殖企業(yè)對于規(guī)范用藥的內生動力不足。調查中發(fā)現(xiàn)，大部分養(yǎng)殖主體購買獸藥還是單純考慮價格因素，很少有對采購的獸藥質量進行評價；用藥制度和規(guī)定執(zhí)行多不規(guī)范，法律意識、追溯意識、質量意識相對淡薄[4]。

2.2 政府監(jiān)管部門對獸藥規(guī)范使用的監(jiān)管和服務不夠有力，導致養(yǎng)殖主體規(guī)范用藥的外部壓力不足

2.2.1 從監(jiān)管制度設計上看，處罰威懾力不足 《獸藥管理條例》[2]第六十一條規(guī)定僅對“違法單位”要求實施經(jīng)濟處罰，而養(yǎng)殖主體多為個體工商戶，并非單位主體，處罰條款不能適用，打擊違法用藥行為力度不夠。《獸藥管理條例》[2]第四十條規(guī)定“有休藥期規(guī)定的獸藥用于食用動物時，飼養(yǎng)者應當向購買者或者屠宰者提供準確、真實的用藥記錄；購買者或者屠宰者應當確保動物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內不被用于食品消費?！睂︷B(yǎng)殖者提出了約束性要求，但無后續(xù)的處罰規(guī)定，缺乏有效監(jiān)督手段，很難督促養(yǎng)殖主體執(zhí)行。

2.2.2 從監(jiān)管力量上看，執(zhí)法能力不夠強 目前，各省(區(qū)、市)普遍反映，獸藥監(jiān)管工作體系隊伍不健全，監(jiān)管工作經(jīng)費和監(jiān)管能力不足，存在技術手段滯后和機構裝備落后等問題，造成基層獸藥監(jiān)管工作開展存在困難，特別是對養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的獸藥質量安全監(jiān)管難以有效開展[1]。以廣東省為例，省級獸藥管理配備專職人員2名。市、縣、鄉(xiāng)三級畜牧獸醫(yī)部門沒有明確的獸藥監(jiān)管機構且缺乏專職人員，僅有1～3名兼職人員。人員嚴重缺乏的情況下，畜牧獸醫(yī)部門卻承擔了該省103家獸藥生產(chǎn)企業(yè)、6000余家獸藥經(jīng)營企業(yè)和年出欄生豬3663.4萬頭、家禽9.7億只、肉牛58.3萬頭、肉羊50.6萬只等畜禽用藥監(jiān)管工作，監(jiān)管難度巨大。

2.2.3 從科技成果應用看，低毒、低殘留獸藥產(chǎn)品推廣力度不大 調研中了解到，很多養(yǎng)殖者、經(jīng)銷者受價格成本限制，使用中獸藥等產(chǎn)品安全性更強，以預防為主的獸藥品種的需求愿望旺盛但實際用量偏少。他們普遍反映，希望能與國家整體推進農藥減量使用、推廣低毒高效有機農藥一樣，將高效、安全、穩(wěn)定的中獸藥產(chǎn)品列為政府推廣產(chǎn)品，給予一定的補貼。

3 各地規(guī)范獸藥使用的探索與實踐

政策創(chuàng)設來源于頂層設計也來自基層創(chuàng)造，針對獸藥不規(guī)范使用的老問題，各省(區(qū)、市)充分發(fā)揮主觀能動性，結合本地實踐，在完成規(guī)定動作的基礎上，勇于改革創(chuàng)新，實施了一系列綜合監(jiān)管措施，取得了良好成效。

3.1 規(guī)范化操作，試點推行獸藥使用質量管理規(guī)范 2012年，寧夏著力加強獸藥使用環(huán)節(jié)的管理，在全國率先開始推行獸藥使用質量管理規(guī)范(獸藥GUP)，探索和建立以規(guī)范化和制度化建設為主線的管理機制，在510家規(guī)模養(yǎng)殖場進行了實踐，覆蓋了所有地市，有效提高了規(guī)范用藥水平，為該區(qū)畜產(chǎn)品質量安全和畜牧業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了保駕護航的作用。2014年，江西組織制定并印發(fā)實施了《江西省獸藥使用質量管理規(guī)范(試行)》，從監(jiān)測結果和監(jiān)管情況看，該省規(guī)模養(yǎng)殖場安全用藥水平穩(wěn)步提升。

3.2 項目化管理，全面打牢獸藥安全監(jiān)管基礎重慶將獸藥使用管理納入畜產(chǎn)品“三品一標”的申報和創(chuàng)建內容，充分發(fā)揮品牌示范引領作用和動態(tài)退出管理機制，促進獸藥安全、規(guī)范使用。貴州、山東積極爭取財政資金，用于支持各地獸藥經(jīng)營企業(yè)達標獸藥GSP要求、養(yǎng)殖企業(yè)建設標準化獸藥房，整體推進獸藥經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)質量保證基礎建設。據(jù)悉，重慶也將開展獸藥安全監(jiān)管示范縣創(chuàng)建活動，探索建立有效監(jiān)管服務模式，推進獸藥安全使用預警，指導養(yǎng)殖者安全用藥。3.3 信息化監(jiān)督，逐步優(yōu)化獸藥使用監(jiān)管手段2016年，廣西重點推進了規(guī)模養(yǎng)殖場獸藥使用環(huán)節(jié)電子軟件管理試點工作，要求規(guī)模養(yǎng)殖場安裝獸藥使用環(huán)節(jié)管理軟件并及時錄入、上傳獸藥采購、使用、休藥期等信息，試圖通過創(chuàng)新信息化監(jiān)管措施，逐步緩解監(jiān)管人員不足、監(jiān)督手段落后等問題。

3.4 多元化宣教，切實提高養(yǎng)殖者安全用藥意識各級獸藥行政管理部門通過召開會議、舉辦培訓班、科技下鄉(xiāng)、專項檢查以及發(fā)放宣傳資料等多種形式，借助廣播、電視、網(wǎng)絡等媒體，開展獸藥法律法規(guī)和科普知識的宣傳、培訓工作，增強獸藥行業(yè)從業(yè)者守法觀念和責任意識，提高養(yǎng)殖者安全用藥水平和維權意識。

4 獸藥使用問題綜合治理的對策建議

綜合治理獸藥使用問題，應按照精細管理、風險分級、量化監(jiān)督的原則，在夯實現(xiàn)有監(jiān)督執(zhí)法、專項整治等各項監(jiān)管工作的基礎上，疏堵結合，實施“獸藥規(guī)范使用五大工程”，循序漸進地推動獸藥使用問題的綜合治理[5]。

4.1 實施法規(guī)制度修訂工程，完善獸藥規(guī)范使用制度設計 堅持問題導向和目標導向，修訂《獸藥管理條例》，重點研究網(wǎng)絡銷售獸藥的監(jiān)管問題，明確由誰來監(jiān)管、如何監(jiān)管、怎樣處罰等細化規(guī)定，切實保障養(yǎng)殖用藥來源安全；重點研究獸藥使用環(huán)節(jié)處罰問題，明確養(yǎng)殖主體具體職責義務和對應的處罰等細化條款，增強法規(guī)的可操作性，切實發(fā)揮好“重典治亂”的作用。修訂《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》，充實養(yǎng)殖環(huán)節(jié)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)人員，夯實用藥技術力量，提高用藥水平。修訂《獸藥標簽和說明書管理辦法》，嚴格管控獸藥專用標識，嚴防以“非藥品”混淆問題，強調獸藥標簽和說明書的專一性和特殊性；細化適應癥、用法用量等編寫規(guī)定，提高獸藥標簽說明書可操作性。

4.2 實施獸藥使用管理關口前移工程，完善規(guī)?；B(yǎng)殖場(小區(qū))建設標準 以國家推進畜牧產(chǎn)業(yè)轉型升級為契機。一手抓硬件建設，在配置養(yǎng)殖生產(chǎn)設施、設備的同時，要將動物防疫、獸藥使用管理相關配套設施、設備作為重點予以建設，并配備專業(yè)獸醫(yī)技術人員；一手抓軟件建設，在規(guī)范養(yǎng)殖檔案填報的同時，重點規(guī)范、真實記錄免疫、疫病診斷質量和獸藥使用情況。落地獸藥使用管理關口前移，除正向給予養(yǎng)殖業(yè)具體要求外，更要借力養(yǎng)殖業(yè)財政項目和有關產(chǎn)品認證項目，倒逼養(yǎng)殖主體打牢獸藥規(guī)范使用基礎。4.3 實施獸藥使用對象分類管理工程，完善質量安全風險分級監(jiān)管措施 短時期內，我國養(yǎng)殖環(huán)節(jié)獸藥使用對象還將繼續(xù)保持“大、中、小”三種類型并存格局，對養(yǎng)殖環(huán)節(jié)多主體的監(jiān)管局面，不能“眉毛胡子一把抓”，應區(qū)別對待，根據(jù)各類主體的不同風險等級，細化監(jiān)督量化指標，實行差別化監(jiān)管。對散養(yǎng)戶，采取“限制”措施，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度不鼓勵、不支持，從監(jiān)管角度嚴執(zhí)法、督退出，全面減少該類主體數(shù)量，逐步提高規(guī)?；B(yǎng)殖比例。對中小型規(guī)模養(yǎng)殖場，采取“規(guī)范”措施，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度引導做大、規(guī)范做強，從監(jiān)管角度常監(jiān)督、多指導，切實提高該類主體規(guī)范用藥水平和質量安全保障能力。對規(guī)?；B(yǎng)殖龍頭企業(yè)，采取“促進”措施，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度優(yōu)化結構、引領行業(yè)，從監(jiān)管角度多服務、促自律，促進該類主體提質增效。4.4 實施規(guī)模養(yǎng)殖場獸藥使用質量管理規(guī)范推廣工程，系統(tǒng)落實獸藥安全使用規(guī)定 部分地區(qū)實踐表明，實施獸藥使用質量管理規(guī)范是系統(tǒng)提升養(yǎng)殖環(huán)節(jié)獸藥安全使用、規(guī)范使用的重要手段。應在多方調研和借鑒吸收的基礎上，研究出臺《獸藥使用質量管理規(guī)范》，全面梳理并明確當前我國獸藥安全使用各項管理規(guī)定，從養(yǎng)殖主體責任、安全用藥管理職責、建章立制等方面作出明確規(guī)定，理順養(yǎng)殖主體獸藥采購、儲存、使用操作規(guī)程，為養(yǎng)殖者安全、合理、規(guī)范用藥提供較為全面的行動指南。

4.5 試點實施綠色低殘留獸藥新產(chǎn)品替代抗菌藥物工程，逐步探索獸用抗菌藥物減量化使用道路 依靠科技進步，鼓勵獸藥生產(chǎn)廠家進行生產(chǎn)技術、生產(chǎn)工藝創(chuàng)新，提高獸藥生產(chǎn)技術水平和產(chǎn)品質量，打造有競爭力的品牌。引導中獸藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極開發(fā)一些既無毒副作用、無殘留，又能促進動物生長取代抗菌藥物的新型添加劑或藥物產(chǎn)品。通過試點試驗的方式，選取有條件、有意愿的地區(qū)或者養(yǎng)殖場，推行獸藥替代使用，用現(xiàn)有中獸藥、緩釋制劑等產(chǎn)品替代部分獸用抗菌藥物，逐步實現(xiàn)獸用抗菌藥物減量化使用。

[1] 向朝陽.中國獸醫(yī)管理體制改革研究[M].中國農業(yè)出版社，2011.

[2] 農業(yè)部獸醫(yī)局. 獸藥管理政策法規(guī)選編[EB/OL].

[3] 張光輝.加強獸藥使用環(huán)節(jié)監(jiān)管保障動物源性食品安全[J].中國食品衛(wèi)生雜志，2010，4：364-367.

[4] 那靜.獸藥監(jiān)管工作中存在的問題及改進措施[J].養(yǎng)殖技術顧問，2011，9：271-272.

[5] 陳芬芬.基層獸藥監(jiān)管工作存在的問題及對策[J].養(yǎng)殖與飼料，2016，8：74-76.

(編輯：李文平)

Analysis and Thinking of Comprehensive Management with Veterinary Drug Usage

XIANG Chao-yang, FENG Hua-bing, LIN Zhan-ye, LI Han-bao

(VeterinaryBureauMinistryofAgriculture,P.R.China,Beijing100125,China)

To standard use of veterinary drug is a matter of “a bite of China”. It is found through surveys that the use of veterinary drug in animal farming in China presents some feature, which is “one less one more, one more one lack” and the main reason causing misuse of veterinary drug is the immature of incentive mechanism in the market and the need for the improvement of governmental supportive services. To absolve the good practice of implementation of veterinary uses in different regions and provinces in China, this paper proposes a principal, which recommends fine management, risk classification, and inspection quantification, to implement a “five projects for standard use of veterinary drug” program combined with enforcing existing laws and specific regulations.

standard use of veterinary drug ；comprehensive control；measure；policy

向朝陽，研究員，從事獸藥管理工作。E-mail: carolhand1980@aliyun.com

2016-12-20

A

1002-1280 (2017) 01-0001-05

S851.66