我國(guó)公共危機(jī)管理中公民參與問(wèn)題分析

張東艷

(洛陽(yáng)師范學(xué)院，河南 洛陽(yáng) 471000)

公眾參與危機(jī)管理一方面可以緩解危機(jī)在公眾中產(chǎn)生的副作用，祛除恐懼，起到穩(wěn)定社會(huì)的作用;另一方面也可以發(fā)揮集體的聰明才智，降低政府救治危機(jī)的成本。但是，因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政管理模式及公民自身觀念等問(wèn)題的存在，致使我國(guó)公民參與危機(jī)管理的空間十分有限。

一、相關(guān)概念介紹

(一)公共危機(jī)

公共危機(jī)是嚴(yán)重威脅與危害社會(huì)公共利益，并引發(fā)社會(huì)混亂和公眾恐慌，需要以政府為主體的公共部門介入，運(yùn)用公共權(quán)力、公共政策和公共資源緊急應(yīng)對(duì)和處理的危險(xiǎn)境況和非常事態(tài)［1］。

(二)公共危機(jī)管理

所謂公共危機(jī)管理，就是指以政府為核心的公共管理系統(tǒng)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件而進(jìn)行的一系列有計(jì)劃有組織的管理過(guò)程，主要任務(wù)是如何有效地預(yù)防和處置各種危機(jī)事件，最大限度地減少危機(jī)事件的負(fù)面影響［2］。

(三)公民參與

公民參與理論的先驅(qū)安斯坦認(rèn)為，“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中，無(wú)法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來(lái)能有計(jì)劃地被列入考慮［3］。”據(jù)此，本文將公民參與定義為公民通過(guò)一定的參與渠道，參與或影響政府公共政策或公共事務(wù)的行動(dòng)過(guò)程。

二、我國(guó)公共危機(jī)管理中公民參與存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)公民參與的能力和意識(shí)較過(guò)去有了明顯的提高，但是，民眾中蘊(yùn)含的巨大的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力還沒有得到政府足夠的重視，也存在諸多問(wèn)題，這主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

(一)我國(guó)政府和公民參與危機(jī)管理的意識(shí)和能力不強(qiáng)

對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，理性的公民安全意識(shí)和較強(qiáng)的危機(jī)處理能力是整個(gè)國(guó)家公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)［4］。然而，從過(guò)去的危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，我們不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府和公民參與危機(jī)管理的意識(shí)和能力十分薄弱，缺乏發(fā)達(dá)的危機(jī)應(yīng)對(duì)文化，從而導(dǎo)致在危機(jī)前、中、后會(huì)發(fā)生一些非理性行為。危機(jī)發(fā)生前，各級(jí)干部和廣大群眾認(rèn)識(shí)不足，工作和生活中往往存在麻痹和僥幸心理，導(dǎo)致常規(guī)的公共管理中缺乏危機(jī)管理的準(zhǔn)備，對(duì)于存在的危機(jī)隱患也熟視無(wú)睹，麻木不仁。危機(jī)來(lái)臨時(shí)，由于社會(huì)公眾獲得信息渠道有限，獲得的信息不對(duì)稱，不充分，常常出現(xiàn)恐懼和焦慮的心理，做出一些不合理和不合作的行為，例如，搶購(gòu)風(fēng)潮、反社會(huì)行為、流言與謠言的傳播等等，這必然會(huì)增加政府治理危機(jī)的難度，造成更大的損失。而危機(jī)被控制后，民眾缺乏危機(jī)善后總結(jié)意識(shí)。此外，政府僅僅重視在危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中的公民參與，忽略危機(jī)善后過(guò)程中公民參與積極性的調(diào)動(dòng)。

(二)組織基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致公民參與無(wú)序化

優(yōu)秀的群團(tuán)和民間組織能夠與國(guó)家力量之間形成協(xié)調(diào)互動(dòng)的良性關(guān)系，因此，公民只有通過(guò)組織參與的方式參與公共危機(jī)管理，才能實(shí)現(xiàn)公民力量的最大化［5］。相反，公民以個(gè)體參與的方式參與危機(jī)管理，常常會(huì)帶來(lái)新的混亂和無(wú)序。例如，汶川地震后，各地的志愿者們?cè)诘谝粫r(shí)間奔赴災(zāi)區(qū)參與救助，雖然初衷是好的，但是，由于有些公眾的無(wú)序參與，反而給災(zāi)區(qū)帶來(lái)了諸如住房、食物、醫(yī)療與飲水困難。當(dāng)前，我國(guó)公民的組織化程度較低，各類民間組織發(fā)展不充分，缺乏應(yīng)有的靈活性和創(chuàng)新性，不能真正起到整合社會(huì)資源的作用。由于組織化資源的缺失，使得分散的個(gè)體行為不能凝聚成強(qiáng)大的救助力量。在目前的體制之下，由于我國(guó)相關(guān)部門對(duì)非政府組織采取嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，公益性非政府組織籌資渠道有限，加之我國(guó)公眾長(zhǎng)期依賴政府管制，致使我國(guó)的慈善公益性組織十分匱乏，公眾自發(fā)成立的慈善公益組織的成長(zhǎng)發(fā)育空間十分狹小。

(三)公民參與危機(jī)管理的各項(xiàng)制度及機(jī)制有待完善

首先，法律制度的不完善導(dǎo)致公民參與的隨意性。我國(guó)公民有序參與公共危機(jī)管理尚未納入到法制化的軌道，還沒有在法律方面明確地規(guī)定公民參與公共部門危機(jī)管理的責(zé)任與義務(wù)。因此，公民參與危機(jī)管理的實(shí)踐不被政府部門所重視，安排隨意化。其次，缺乏完善的信息溝通機(jī)制導(dǎo)致社會(huì)公眾獲取公共危機(jī)管理信息的渠道不暢。由于公民處于等級(jí)體系的最底端，所獲的信息量很少。因此，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府與公民之間缺乏互動(dòng)，公民參與處于無(wú)序、散漫的狀態(tài)。再次，缺乏完善的激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致公民參與的意愿低下。在我國(guó)，公民大多認(rèn)為危機(jī)管理不關(guān)己事，加之目前我國(guó)相關(guān)激勵(lì)機(jī)制還不完善，這就造成公眾在公共危機(jī)面前反應(yīng)滯后，參與的主動(dòng)性無(wú)法發(fā)揮出來(lái)。最后，缺乏完善的行政問(wèn)責(zé)制導(dǎo)致官員對(duì)公民參與的抵制。行政問(wèn)責(zé)制會(huì)促使政府官員盡全力治理危機(jī)，但也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面作用:即一些政府官員擔(dān)心公開信息會(huì)引火上身，造成引咎辭職的后果，從而隱瞞真實(shí)信息，正是這種恐懼心理使政府官員拒絕甚至抵制在公共危機(jī)管理中引入公民參與。

三、促進(jìn)公民參與公共危機(jī)管理的對(duì)策建議

(一)培育公民的危機(jī)意識(shí)，塑造發(fā)達(dá)的公民應(yīng)急文化

1.強(qiáng)化公民的責(zé)任意識(shí)

一是要喚起社會(huì)公眾的責(zé)任意識(shí)，使公眾認(rèn)識(shí)到參與政府危機(jī)管理是基于對(duì)自身權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的充分考慮。徹底摒棄危機(jī)管理是政府的事與自己無(wú)關(guān)的想法，形成良好社會(huì)氛圍;二是要大力宣傳和普及危機(jī)應(yīng)對(duì)的相關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)公眾行為由盲目趨向理性，減少非理性行為的產(chǎn)生。只有這樣才能使公眾處變不驚，不至于造成因缺乏應(yīng)急知識(shí)而不敢參與的局面，從而使公眾自信、自主地參與危機(jī)管理。

2.提高公民參與危機(jī)管理的能力

首先要在全社會(huì)領(lǐng)域普及應(yīng)急知識(shí)，可將應(yīng)急知識(shí)列入學(xué)校教育的專題課程;其次要組織危機(jī)事件的模擬演練，使公民身臨危機(jī)情境，鍛煉公民處變不驚的心理承受能力，逐步提高公民應(yīng)對(duì)危機(jī)的操作能力，促使公民參與逐步走向理性。此外，也應(yīng)該加強(qiáng)危機(jī)管理相關(guān)理論的深入研究和專業(yè)人才的培養(yǎng)，為政府危機(jī)管理提供理論指導(dǎo)和行業(yè)專家。

(二)積極培育和發(fā)展非政府組織，提高公民參與公共危機(jī)管理的組織化程度

第一，完善立法，放寬非政府組織準(zhǔn)入限制并加強(qiáng)對(duì)非政府組織活動(dòng)的規(guī)范。根據(jù)現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，成立社團(tuán)組織除了要具備一定的資金，還必須找到一個(gè)政府部門作為其主管單位。由于這些限制，使許多非政府組織或者由于沒有足夠的注冊(cè)資金，或者由于無(wú)法找到主管單位而無(wú)法獲得合法的身份。因此，政府要完善立法來(lái)創(chuàng)造寬松的制度空間促進(jìn)非政府組織成長(zhǎng)，從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)向重視“過(guò)程”監(jiān)督，協(xié)助非政府組織有效參與公共危機(jī)管理。

第二，拓寬非政府組織的籌資渠道，解決公益性非政府組織的資金短缺問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)很多非政府組織由于經(jīng)費(fèi)不足無(wú)法開展正常活動(dòng)，甚至處于“休眠狀態(tài)”。經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的解決需要從兩方面入手:一要廣開財(cái)源，努力爭(zhēng)取各種形式的資助，政府加大扶持力度，通過(guò)財(cái)政資助或減免公益性捐贈(zèng)的稅收保障其活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)。二要自力更生，在開展公益性活動(dòng)的同時(shí)，廣泛開展與自身業(yè)務(wù)相符且不以營(yíng)利為目的的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，努力做到自食其力。

第三，建立政府與非政府組織的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，這要求政府采取措施逐步消除某些組織的過(guò)分政治化、行政化、等級(jí)化和依附性傾向，促使其功能回歸，實(shí)現(xiàn)其相對(duì)獨(dú)立性;其次，政府和非政府組織之間應(yīng)建立由計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)支持的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息通道和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，保證在危機(jī)發(fā)生時(shí)信息能迅速傳播，集中各方力量提高危機(jī)應(yīng)對(duì)的效率［6］。

(三)完善公民參與危機(jī)管理的的相關(guān)制度及機(jī)制

1.建立完善的法律制度，確保公共危機(jī)管理中公民參與的法制化

在危機(jī)管理的實(shí)際操作過(guò)程中，缺乏統(tǒng)一性的危機(jī)管理法律規(guī)范一直是危機(jī)管理實(shí)踐的薄弱一環(huán)。因此，政府應(yīng)加緊制定全國(guó)性的危機(jī)管理基本法，主要規(guī)定危機(jī)管理的基本法律原則和法律精神;還要完善現(xiàn)有的危機(jī)管理法律。這要求政府仔細(xì)審查過(guò)去的涉及危機(jī)管理的法律，修改那些與危機(jī)管理實(shí)踐不相適應(yīng)的部分，使之與危機(jī)管理基本法相協(xié)調(diào);最后，政府要以危機(jī)管理基本法為依據(jù)，逐步建立系統(tǒng)的危機(jī)管理法律體系。這要求政府根據(jù)危機(jī)發(fā)生的不同種類，按照先急后緩、先易后難、成熟一個(gè)制定一個(gè)的原則，逐步制定各種危機(jī)管理的專門法律。

2.建立健全信息溝通機(jī)制，確保公共危機(jī)管理中的透明性

建立健全溝通機(jī)制，確保政府與公眾信息的及時(shí)有效交流，于成功進(jìn)行危機(jī)管理的重要性不言而喻?，F(xiàn)代公民參與理論認(rèn)為，真誠(chéng)、合理的信息公開是公民參與的前提和基礎(chǔ)。在危機(jī)管理過(guò)程中，政府可以通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、建立公民來(lái)訪機(jī)構(gòu)、保障媒體參與等形式及時(shí)向社會(huì)發(fā)布真實(shí)信息，保障公眾的知情權(quán)。同時(shí)，我們需要注意在發(fā)布危機(jī)信息的過(guò)程中，要本著客觀的態(tài)度，不能過(guò)度渲染危機(jī)形勢(shì)，以免使社會(huì)公眾產(chǎn)生恐懼、緊張和焦慮的心理，從而引起新的混亂，出現(xiàn)一些不合理和不合作的行為。

3.建立公民參與的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)公共危機(jī)管理中公民參與的積極性

要想充分挖掘強(qiáng)大的社會(huì)力量，完善的激勵(lì)機(jī)制必不可少。這就要求政府采取一些傾向性的政策，例如給予在公共危機(jī)管理過(guò)程中對(duì)國(guó)家和人民作出重大貢獻(xiàn)的公民精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。這些獎(jiǎng)勵(lì)能夠有效激發(fā)公民的參與意識(shí)，使公民從被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與。并且，政府在做出激勵(lì)動(dòng)作時(shí)要充分考慮獲獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)際需求，精神激勵(lì)適用于那些自我實(shí)現(xiàn)需求強(qiáng)烈的公民，物質(zhì)激勵(lì)則更適用于那些生存需要強(qiáng)烈的公民。當(dāng)前，一些公民僅僅為了取得物質(zhì)激勵(lì)而參與危機(jī)管理，這并不是政府的本意，政府采取激勵(lì)機(jī)制的本意是希望公民在完善的激勵(lì)機(jī)制下更加主動(dòng)地參與危機(jī)管理，與政府共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。

4.完善行政問(wèn)責(zé)制，提高政府官員引入公民參與的積極性

我國(guó)對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的理解和執(zhí)行趨于狹隘，存在很多問(wèn)題。一些政府官員為避免公開信息可能會(huì)帶來(lái)引咎辭職的結(jié)果，常常采用“捂蓋子”的方法逃避責(zé)任，并拒絕甚至抵制公民參與。為了轉(zhuǎn)變官員的這種觀念，我們應(yīng)該保證當(dāng)政府官員在危機(jī)治理過(guò)程中恪盡職守，及時(shí)、主動(dòng)地向社會(huì)公開信息、主動(dòng)引入公民參與，接受社會(huì)的監(jiān)督后仍無(wú)法有效控制危機(jī)的情況在經(jīng)過(guò)第三方審查后給予寬容和諒解。這種雙向問(wèn)責(zé)制的設(shè)置可以調(diào)動(dòng)政府官員主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的積極性，提高政府官員引入公民參與的主動(dòng)性和積極性，從而增加公共危機(jī)管理中公民參與的廣度與深度。

［1］夏書章.行政管理學(xué)［M］.北京:高等教育出版社，2008:387.

［2］吳江.公共危機(jī)管理能力［M］.北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，2009:136.

［3］王敬穎.我國(guó)政府危機(jī)管理中的公民參與研究［D］.青島:中國(guó)海洋大學(xué)，2009.

［4］戰(zhàn)俊紅.中國(guó)公共安全概論［M］.北京:中國(guó)當(dāng)代出版社，2010:135.

［5］陶傳進(jìn).抗震救災(zāi)中NGO的參與機(jī)制研究［J］.社會(huì)政策通訊，2008，(11).

［6］岳靜.促進(jìn)公民參與公共危機(jī)管理［J］.法制與社會(huì)，2009，(3).