云安改革巡禮（三）
——廣東省云安縣組建民事民治理事會的實踐與探索

中共云安縣委 云安縣人民政府

云安改革巡禮（三）
——廣東省云安縣組建民事民治理事會的實踐與探索

中共云安縣委 云安縣人民政府

2011年以來，廣東省云安縣圍繞從中央到地方各級加強社會建設和創(chuàng)新社會管理的決策部署，按照云浮市建設廣東省農(nóng)村改革發(fā)展試驗區(qū)的總體要求，立足山區(qū)實際，在以“主體功能擴展”理念構建政府主導的“服務為先、向下給力”社會服務體系基礎上，以“民事民辦、民事民治”為原則，在組、村、鎮(zhèn)三級分別組建村民理事會、社區(qū)理事會和鄉(xiāng)民理事會，探索群眾主體的“組為基礎、三級聯(lián)動”的社會管理方式，構建“政府以自上而下的服務形式強化社會管理，群眾以自下而上的理事形式參與社會管理”的互動式社會管理網(wǎng)絡，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接與良性互動。

一、改革背景

黨的十七屆三中全會以來，云安縣作為全省農(nóng)村綜合改革示范縣，在創(chuàng)新社會管理方式上進行了諸多有益的探索和嘗試，并取得了初步成效。然而，從改革實踐來看，農(nóng)村改革發(fā)展仍然存在著“管理真空”、“自治瓶頸”、“主體缺位”等問題，比如，政府對于農(nóng)村管治存在“管不到、管不好、管不了”的問題，村“兩委”在村民自治中發(fā)生“事難議、議難決、決難行”的現(xiàn)象，群眾在新農(nóng)村建設中出現(xiàn)“干什么、怎么干、誰來干”的困惑。鑒此，在農(nóng)村基層探索培育民事民辦、民事民治的社會組織，在加強和創(chuàng)新社會管理中起到“補位、聚力、抓手”作用，提高社會建設、社會服務和社會管理水平，就顯得尤其重要和迫切。

1. 組建民事民治理事會，是解決基層組織能力和責任“倒掛”問題的固本需要。農(nóng)村基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨賴以生存和發(fā)展的基礎，也是黨執(zhí)政的基礎。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放深化，農(nóng)村外出務工人員越來越多，特別是青壯年、經(jīng)濟能人大量外出務工，農(nóng)村基層組織出現(xiàn)“年齡老化、思想僵化、能力弱化”的趨勢，導致村“兩委”干部能力欠缺、素質不高。同時，村“兩委”在農(nóng)村管治中可利用的人力資源和財力資源也嚴重不足，特別是山區(qū)縣的村“兩委”，僅靠5-6名村“兩委”成員來推動村民自治，僅靠每年3萬元左右的村級集體收入來支撐農(nóng)村發(fā)展，顯然力不從心?；鶎咏M織能力與責任“倒掛”現(xiàn)象，已難以適應日趨復雜的農(nóng)村管理形勢和日益繁重的新農(nóng)村建設任務。要在新形勢下固本強基，夯實執(zhí)政基礎，就必須以組織給力的辦法激發(fā)“內生活力”，以社會給力的辦法激發(fā)“外生動力”。在組織給力方面，我縣以體制機制改革為突破，在優(yōu)功能、優(yōu)保障、優(yōu)資源、優(yōu)手段等方面進行了有益的探索實踐，有效激發(fā)了村“兩委”的內生活力。但是，如何有效激發(fā)基層組織的“外生動力”，就必須通過培育民事民治的社會組織，讓外出鄉(xiāng)賢致富反饋家鄉(xiāng)有平臺，退休干部發(fā)揮余熱有渠道，復退軍人、外來人員參與社會管理有依托。只有這樣，才能有效整合社會精英特別是有能力、有威望、有公德的社會賢能的人力、智力、財力資源，以社會協(xié)同的辦法創(chuàng)新社會管理，強化基層組織建設。在這一背景下，創(chuàng)新組建三級理事會成為固本之需。

2. 組建民事民治理事會，是解決新農(nóng)村建設主體與主導“脫節(jié)”問題的改革需要。近年來，隨著農(nóng)村改革發(fā)展特別是社會主義新農(nóng)村建設的深入推進，我縣在增加農(nóng)民收入、均等公共服務、倡導農(nóng)村新風、強化環(huán)境整治、提升農(nóng)民素質等方面取得初步成效。然而，政府大包大攬施政方式的延伸，導致農(nóng)村群眾主動參與社會主義新農(nóng)村建設的積極性沒有充分調動起來，群眾主體作用沒有充分體現(xiàn)出來，新農(nóng)村建設存在政府主導與群眾主體“脫節(jié)”現(xiàn)象，這也成為我縣深化農(nóng)村綜合改革的最大瓶頸。因此，培育適應社會主義新農(nóng)村建設的社會組織，把“共謀、共建、共管、共享”理念貫穿于新農(nóng)村建設始終已成為必然趨勢。而探索組建民事民治理事會，就是為了進一步暢通民意表達和群眾參與渠道，發(fā)揮群眾主體作用。這既有利于凝聚社會的人力、財力、智力資源，更有利于解決新農(nóng)村建設主體缺位問題，成為凝聚強大社會合力、共建共享幸福云安的創(chuàng)新實踐。

3. 組建民事民治理事會，是解決歷史傳統(tǒng)與時代要求“兼容”問題的執(zhí)政需要?！盎蕶嘀褂诳h郡”，“以文化人、以德治國”，既是中國歷朝歷代的儒家治國方略，又是中華民族齊家、治國、平天下的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。特別是對于基層鄉(xiāng)村自治，縣郡之下一直沒設行政機關，主要靠鄉(xiāng)紳、里甲自治，這種“熟人社會、德文教化”的鄉(xiāng)村管治模式，使大多數(shù)社會矛盾在民間得到化解，在基層社會管理中一直發(fā)揮著重要作用。然而，歷史傳統(tǒng)與時代要求在新的歷史時期卻沒有“兼容”，一些在農(nóng)村管治中一直“管用”的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化沒有得到傳承和發(fā)展，甚至被舍棄。如何汲取歷史凝結的文化成果，與時俱進地承接優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，升華為加強和創(chuàng)新社會管理的強大動力，成為擺在我們面前的一項攻堅課題。黨的十七大提出要實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動；2011年中央又提出構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”社會管理格局的總體要求，并出臺了《關于加強和創(chuàng)新社會管理的決定》；黨的十七屆六中全會還明確要弘揚中華民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，把中華民族傳統(tǒng)文化涉透到農(nóng)村社會管理，充分利用現(xiàn)有的文化資源推進社會管理。2011年，中共中央政治局委員、省委書記汪洋同志先后兩次到云安調研，要求云安深化農(nóng)村綜合改革，特別要在發(fā)揮群眾主體作用方面為全省創(chuàng)造更多新鮮經(jīng)驗。在這一新形勢下，以“民事民辦、民事民治”原則組建民事民治理事會，探索政府行政管理與基層群眾自治有效銜接與良性互動的有效途徑，營造多元共治的社會管理格局，既符合中央決策和省委要求，也是繼承和借鑒優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，在新形勢下加強社會管理的創(chuàng)新之舉。這樣，才能更加有效地傳承和發(fā)揮“以文化人、以德治國”的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，更有效地積聚社會合力強化村“兩委”建設，提高村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督能力，進一步促進農(nóng)村社會大局和諧穩(wěn)定。

二、主要做法

按照中央關于構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”社會管理格局的總體要求，明晰三級理事會的定位是社會管理創(chuàng)新中的“社會協(xié)同”，積聚社會力量協(xié)同黨委、政府強化社會管理，是補臺不是拆臺、是補充不是替代，是補位不是主體，并通過堅持“四定”原則，明確組織性質、人員組成、工作職責和履職導向，凝聚固本強基、共建共享的社會合力，營造多元共治的社會管理格局。

1. 以“社會協(xié)同、有效補位”原則“定性”，創(chuàng)新固本強基的工作載體。把培育社會組織作為深化農(nóng)村綜合改革的延伸，在鎮(zhèn)級設立“兩代表一委員”工作站和行政村一級組建農(nóng)村社區(qū)服務合作社的基礎上，分別在組、村、鎮(zhèn)三級組建村民理事會、社區(qū)理事會、鄉(xiāng)民理事會，發(fā)揮“功能補位”作用，共同構建固本強基的工作載體。重點以“社會協(xié)同、有效補位”原則“定性”，明晰理事會是社團組織而非政府機構，避免行政化。其中，把村民理事會作為農(nóng)村最基層的自治組織，協(xié)助村民小組強化民事民治；把社區(qū)理事會作為農(nóng)村社區(qū)服務合作社內設的“服務性、公益性、互助性”社會組織，推進農(nóng)村社區(qū)建設；鄉(xiāng)民理事會則作為社團組織，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會建設。同時，明晰理事會與“同鄉(xiāng)會”、“慈善會”、“宗親會”的本質區(qū)別，并重點處理好政府和理事會的關系，由政府“唱主角”，起主導作用，理事會“做配角”，起補位作用；重點處理好理事和群眾的關系，以理事的威望、能力和公德引導群眾、組織群眾和服務群眾，但不以理事想法代替群眾想法，不以理事利益代替群眾利益。

2. 以“橫向到邊、以德為先”原則“定人”，凝聚鄉(xiāng)村管理的社會合力。當前，由于農(nóng)村管理受人員、經(jīng)費等限制，政府和村“兩委”在社會管理過程中的能力極為有限，導致在農(nóng)村管理中出現(xiàn)了“管不到、管不了、管不好”的“管理真空”。鑒此，我縣堅持以“一法兩辦法”為依據(jù)，以固本強基為重點，在黨委、政府的指導和領導下依法組建三級理事會，并以“橫向到邊、以德為先”的原則“定人”，通過對三級理事會“定人”的廣泛性、先進性和代表性，有效發(fā)揮理事會的“三大作用”：一是“定人”的廣泛性在固本強基中發(fā)揮“補位”作用，把村落自治、精英治理和政府激勵有機統(tǒng)一起來，拓寬鄉(xiāng)村管理的人力資源、智力資源、財力資源；二是“定人”的先進性在村民自治中發(fā)揮“聚力”作用，使鄉(xiāng)村管理有了自己的“智囊團”、“財力庫”和“義工隊”；三是“定人”的代表性在共建共享中發(fā)揮“抓手”作用，形成了橫向到邊的群眾參與網(wǎng)絡。其中，村民理事會理事由本村有威望、有能力、有公德、愛黨、愛國、愛家的老黨員、老教師、老模范、老村干，以及村中長老和村民代表、復退軍人、經(jīng)濟能人、外出鄉(xiāng)賢等德高望重人員組成。社區(qū)理事會、鄉(xiāng)民理事會的理事以推薦形式產(chǎn)生，由本級以上“兩代表一委員”中的本轄區(qū)非公職人員、復退軍人、杰出鄉(xiāng)賢、退休村干、外來人員等德高望重人員組成。總而言之，“定人”的廣泛性、先進性和代表性，把可以釋放的社會資源集聚起來，以理事的社會威望和號召能力，為固本強基填補和充實了基層力量。

3. 以“民事民辦、民事民治”原則“定責”，營造共建共享的社會氛圍。把三級理事會作為暢通民意表達和群眾參與的重要渠道，作為發(fā)揮群眾主體作用的重要平臺，并以“民事民辦、民事民治”原則“定責”，明晰核心任務是創(chuàng)新社會管理、促進社會和諧，功能定位是發(fā)揮補位作用，總體職責是“議事、協(xié)調、監(jiān)督、服務”，做到議事不議政、商議不決議，避免職責重疊。其中，村民理事會主要履行關乎群眾切身利益的職責，包括調解鄰里糾紛、興辦農(nóng)村公益、糾正群眾陋習、提出工作建議、履行自治職能。社區(qū)理事會主要履行“引導群眾、了解民意、商議村事、調處民事、服務村民”五項職責。而鄉(xiāng)民理事會則主要履行“表達民意、參與議事、監(jiān)督政務、調處矛盾、興辦公益”五項職責。同時，建立理事履職機制、民主評議機制和獎補激勵機制，保障三級理事會有效履職。

4. 以“組織引導、獎補激勵”原則“定向”，明晰民事民治的履職導向。為適應我國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)生重大變化后對社會治理結構進行調整的需要，注重把我們的制度優(yōu)勢與優(yōu)秀傳統(tǒng)文化優(yōu)勢有機結合起來，并以“組織引導、獎補激勵”的原則定向，確保理事會民事民辦、民事民治的履職導向與各級黨委保持一致，避免履職偏向。其中，通過理事會章程明確三級理事會的履職導向，確保在找準定位和履行職責中不偏向；通過開展“十百千萬”評選活動（“十大明星村”、“十大杰出鄉(xiāng)賢”、“百條自強村”、“百名優(yōu)秀理事”、“千戶模范戶”、“萬名好鄉(xiāng)鄰”），以及建立村民理事長“年度評議、以獎代補”、競爭性項目獎補、一事一議財政獎補等激勵政策，激發(fā)三級理事會的內生動力；通過向村民理事會、社區(qū)理事會派駐農(nóng)村社區(qū)服務合作社專職干事作指導員，向鄉(xiāng)民理事會派駐鎮(zhèn)委專職副書記作指導員，內設黨支部，由鎮(zhèn)委專職副書記掛任支部書記，以指導定向使黨和政府的導向橫向到邊。

三、工作成效

組建三級理事會的探索實踐，創(chuàng)新了社會管理方式，強化了基層組織建設，形成了“黨群和諧、社會和諧、發(fā)展和諧”的良好局面。

1. 在轉變施政方式中暢通了民意表達渠道，促進了黨群和諧。通過組建“三級聯(lián)動”的理事會制度，使政府的要求與群眾的意愿在同一個平臺上進行交流互通，為人民群眾反映民意、參政議政提供了制度化、常態(tài)化的渠道，政府與民眾的民意溝通更加順暢、信息傳達更為全面、互動交流更為有效。在黨群干群的雙向互動過程中，三級理事會發(fā)揮了重要的紐帶作用，促進了黨群干群關系的融洽。正如一些村干部和村民所說：“現(xiàn)在是黨的政策下得去，民意上得去，我們也不用兩頭堵了！”“政府想做什么農(nóng)民知道，農(nóng)民想要什么政府知道，村民理事會就像一個通氣孔，大家心里都有底了！”三級理事會成立至今，共收到群眾意見351條，成功解決群眾問題216個，正在處理的有140個。

2. 在創(chuàng)新社會管理中增強了基層施政能力，促進了社會和諧。以村民自治擴展模式組建三級理事會，構建群眾自下而上的“組為基礎，三級聯(lián)動”的社會管理網(wǎng)絡，有效破解了政府行政管理與基層群眾自治的“對接”難題，實現(xiàn)政府行政管理與基層村民自治的有效銜接與良性互動，形成了上下聯(lián)動、互為補充、和諧相處的基層治理格局，三級理事會理事在政府與群眾之間有效發(fā)揮著“緩沖器”、“橡皮圈”的作用，積極協(xié)助黨委、政府依法解決群眾合理訴求，有效化解了一大批矛盾糾紛，促進了社會和諧穩(wěn)定。2011年上半年，全縣犯罪率僅為萬分之3.89，大大低于全國平均水平，矛盾糾紛下降35%。同時，三級理事會的組建還填補了政府在農(nóng)村管理中“管不到、管不了、管不好”的“管理真空”，為強化基層組織建設填補和充實了基層力量。目前，全縣組建鄉(xiāng)民理事會8個、社區(qū)理事會74個、村民理事會860個，納入到三級理事會的社會各階層人數(shù)達1.2246萬人，是原有參與鄉(xiāng)村管治人數(shù)的6.1倍。三級理事會實現(xiàn)全覆蓋后，全縣參與社會管理的人數(shù)估計可達2.3萬人，是原來參與鄉(xiāng)村管治人數(shù)的11.5倍。

3. 在推進社會主義新農(nóng)村建設中凝聚了社會合力，促進了發(fā)展和諧。通過組建三級理事會，有效地把政府、社會、群眾的力量粘合起來，有效解決了社會主義新農(nóng)村建設中“有事不議、無事亂議、有議難決”的自治難題，讓一事一議有載體、民事民治有方向、興辦公益有保障、理事履職有動力、民主管理有秩序，形成了“理事組織實施、政府獎補引導、群眾積極參與”的共建共享強大合力，營造了“共謀、共建、共管、共享”的社會氛圍，有效推進了農(nóng)村人居環(huán)境建設。2011年以來，我縣以三級理事會為載體，廣泛宣傳和組織發(fā)動群眾共同參與到競爭性獎補項目和村級公益事業(yè)一事一議財政獎補項目建設，共落實競爭性獎補項目292項，群眾自籌資金2146.18萬元，占項目投資總額的37.9%，已完工68項，所有項目完工后受惠人口可達25.7萬人；落實一事一議項目144項，群眾自籌資金3171.61萬元，占項目投資總額的57.6%，已完工95項，所有項目完工后受惠人口可達9.1萬人。

四、幾點啟示

通過組建三級理事會的實踐，我們在創(chuàng)新社會管理方面得到三點啟示：

一是把組建三級理事會與實施“一把手工程”相結合，讓民事民治導向與黨委、政府導向相一致。按照“黨委倡導、政府導向”原則，堅持把組建三級理事會作為“一把手工程”實施，黨政一把手親自抓，通過落實“定性、定人、定責、定向”，讓三級理事會成為政府與群眾之間既緊密連接又不硬性碰撞的“橡皮圈”，使黨委政府在群眾工作中找準了著力點，進一步密切了黨群干群關系。同時，黨委、政府還要通過“給抓手、給機制、給平臺、給獎勵”的形式，激發(fā)三級理事會理事履職熱情，從而進一步加強黨委、政府對三級理事會的領導和協(xié)調，確?！懊袷旅褶k、民事民治”的履職導向與黨委、政府的決策導向保持一致。

二是把組建三級理事會與深化農(nóng)村綜合改革相結合，讓民事民治組織與體制機制改革相兼容。體制機制創(chuàng)新是提高社會管理水平的根本保障，云安在推進農(nóng)村綜合改革中，以體制機制改革為突破口，有效解決了鎮(zhèn)村“干什么、怎么干、為誰干”的問題。但是在新農(nóng)村建設過程中，“政府大包大攬、群眾被動參與”的現(xiàn)象依然存在，群眾應該“干什么、怎么干、為誰干”的問題還未有效解決，導致新農(nóng)村建設出現(xiàn)“主體缺位”現(xiàn)象。鑒此，應把三級理事會的組建作為深化農(nóng)村綜合改革的延伸，進一步深化基層體制改革，通過村民理事會協(xié)助村民小組強化民事民治，社區(qū)理事會協(xié)助村委會推動農(nóng)村社區(qū)建設，鄉(xiāng)民理事會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動社區(qū)建設，發(fā)揮三級理事“兼容補位”作用，確保民事民治組織與體制機制改革相兼容。

三是把組建三級理事會與創(chuàng)新社會管理方式相結合，讓民事民治理念與共建共享理念相融合。從目前農(nóng)村管理的現(xiàn)狀來看，創(chuàng)新社會管理方式、改革現(xiàn)行農(nóng)村社會管理格局勢在必行。加強和創(chuàng)新社會管理，必須堅決貫徹黨的群眾路線，重視人民群眾的主體地位，培育群眾共建共享的公眾參與意識。三級理事會的組建是創(chuàng)新基層社會管理方式的又一改革實踐，是發(fā)揮群眾主體作用、提高社會管理科學化水平的重大突破。通過三級理事會這一載體，充分調動群眾參與社會管理、社會建設的積極性和主動性，結合美好環(huán)境與和諧社會共同締造行動的實施，凝聚“共謀、共建、共管、共享”的社會合力，促進了“以獎代補”項目、名鎮(zhèn)名制建設以及“十大民生工程”等工作的有效實施，確?！懊袷旅褶k、民事民治”理念與共建共享理念相融合，形成政府和群眾的良性互動和有效銜接。