以人為本 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)杭州市開創(chuàng)農村居家養(yǎng)老服務新格局

◎ 余 岱 陳國民 陳 娜 鮑柏煥

以人為本 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)杭州市開創(chuàng)農村居家養(yǎng)老服務新格局

◎ 余 岱 陳國民 陳 娜 鮑柏煥

截至2011年底，杭州市有60歲以上的老年人口122.19萬人，占總人口的17.53%，其中農村老人50.68萬人，約占老年總人口的41.5%。相關調查顯示，全市農村老人的空巢率達30%以上，尤其是邊遠山區(qū)空巢率更高；農村老人失能率達10.2%，明顯高于城市老人。面對農村地區(qū)人口老齡化、空巢化、失能化的嚴峻形勢，近年來，杭州市不斷創(chuàng)新服務理念、創(chuàng)新工作思路、創(chuàng)新發(fā)展舉措，全力推進以“居家養(yǎng)老為基礎，社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為骨干”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老服務體系建設，在城市居家養(yǎng)老服務基本覆蓋的同時，加快完善農村基本養(yǎng)老公共服務，促進農村地區(qū)的社會穩(wěn)定與和諧。

一、完善政策，落實職能，農村居家養(yǎng)老組織體系基本健全

杭州市市委、市政府高度關注農村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，相繼出臺《關于推進居家養(yǎng)老服務工作的若干意見》（杭政函［2008］239號）、《關于加快推進養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的意見》（市委［2010］24號）、《關于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農村居家養(yǎng)老服務工作的實施意見》（市委辦［2011］12號），對農村居家養(yǎng)老工作提出了明確的要求。2011年9月召開全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)農村居家養(yǎng)老服務工作會議后，各區(qū)、縣（市）紛紛把養(yǎng)老工作提到重要的議事日程，出臺政策大力扶持農村居家養(yǎng)老工作。

杭州市建立縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）三級農村居家養(yǎng)老服務組織體系。在縣（市、區(qū)）民政部門內設的專門從事和管理養(yǎng)老服務工作的科室，或成立養(yǎng)老服務指導中心，落實人員編制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設置成立居家養(yǎng)老服務中心，負責轄區(qū)內居家養(yǎng)老服務的日常管理和服務。在各行政村（社區(qū)）成立居家養(yǎng)老服務工作站，負責落實社區(qū)居家養(yǎng)老服務各項組織工作，為本社區(qū)老年人提供信息聯(lián)絡和服務協(xié)調。目前，蕭山、余杭及五縣市已設立養(yǎng)老服務中心144個，覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道)；建成居家養(yǎng)老服務站1015個，覆蓋了50%以上的行政村（社區(qū)）。

二、加大投入，分類指導，農村居家養(yǎng)老服務網絡日益完善

（一）創(chuàng)建“星光老年之家”，提供文娛服務。各縣（市、區(qū)）相繼加大財政投入，充分利用好“福彩公益金”，創(chuàng)建農村“星光老年之家”，為農村老年人提供了基本的健康、休閑、娛樂場所。市財政按示范型、標準型和普通型分別給予8000元、6000元、4000元的建設補助，每年給予2500元的運營補助，并要求各縣市區(qū)進行1∶1配套。全市共建立了3201個農村“星光老年之家”，覆蓋所有行政村及部分自然村。老年人在“星光老年之家”內琴棋書畫、吹拉彈唱，十分愜意。

（二）興辦老年食堂，提供膳食服務。市農村公益金資助老年食堂建設，對新增老年食堂給予2萬元的開辦補助，為解決農村老年人需求最強烈的吃飯問題提供了財政保障。全市共建立農村老年食堂219家，惠及6000余人。如富陽市常安鎮(zhèn)橫槎村老年食堂是全市農村最早創(chuàng)辦的老年食堂，為本村20～30名高齡、獨居、空巢、殘疾的老年人提供午餐和晚餐，一葷兩素每位收費2元，老人行動不便還可送餐上門。建德市乾潭鎮(zhèn)下梓村“老年食堂”、征用了7畝農田，作為蔬菜、糧食基地，確保了服務機構的長期穩(wěn)定運轉。

（三）開辦村托老所，提供集中養(yǎng)老服務。以集體組織興辦日托所、托老所的形式，滿足老年人離家不離村的養(yǎng)老服務需求。截至目前，全市共建立了農村托老所145家。如富陽市積極探索偏遠農村的養(yǎng)老問題，在大源鎮(zhèn)勤功村利用閑置學校建立了托老所，為20余名空巢老人提供全托服務，每月收費為400元左右，切實解決了空巢老人的養(yǎng)老難題。建德市楊村橋鎮(zhèn)長寧村為村里的無房戶、低保戶老年人家庭建起了敬老服務中心，一期建成15間平房，老年人家庭集中居住，互相照應，入住的老人都相當滿意。

（四）新建居家養(yǎng)老服務照料中心，提供綜合照料服務。居家養(yǎng)老服務照料中心具備休息室、餐廳、洗衣房、理發(fā)店、醫(yī)療保健室、閱覽室等多種服務設施，可為老年人提供生活照料、膳食供應、保健康復、休息娛樂等綜合服務。2012年度，由市、縣（市、區(qū)）兩級公益金專項資助了174居家養(yǎng)老服務照料中心建設，為每個項目資助20萬元，進一步完善農村居家養(yǎng)老服務設施。目前各居家養(yǎng)老服務照料中心已基本建成，投入使用。如桐廬縣江南鎮(zhèn)荻浦村托老服務中心緊鄰熱鬧的菜場建立，有老年食堂，浴室、休息室，理發(fā)室以及愛老服務商店，深受當?shù)匕傩諝g迎。余杭南苑街道的高地社區(qū)（撤村建居型社區(qū)）投資250萬，為撤村建居居民建立了一個占地面積2200平方米，包含老年人的日托、老年食堂、娛樂文化設施等綜合服務內容的“老年人幸福家園”，方便了社區(qū)老年人的日常生活。

三、建立標準，加強評估，政府購買居家養(yǎng)老服務受益面不斷擴大

（一）實施居家養(yǎng)老管理與服務標準。在主城區(qū)試行《杭州市居家養(yǎng)老服務標準》的基礎上，積極向蕭山、余杭及五縣市延伸，明確居家養(yǎng)老服務的主體、對象、服務流程、質量監(jiān)督等。市統(tǒng)籌辦、市民政局專門制定了《杭州市農村公益金資助的農村居家養(yǎng)老服務照料中心建設和管理指導意見》，明確了機構的性質、建筑設備配置、服務功能及服務要求。全市統(tǒng)一了居家養(yǎng)老服務標識，提高了老年人對養(yǎng)老設施的知曉度和使用率。

（二）完善服務補貼評估制度。對老年人的生活自理能力、經濟條件、居住環(huán)境等進行綜合評估，確保失能、失智老年優(yōu)先享受政府購買居家養(yǎng)老服務，促進了公共養(yǎng)老服務資源的公平分配與有效使用。蕭山參照主城區(qū)居家養(yǎng)老評估辦法，組織開展了居家養(yǎng)老服務評估工作培訓，其余區(qū)、縣（市）也即將開展此項工作。

（三）擴大政府購買居家養(yǎng)老服務受益面。大力推行政府購買服務，對缺乏生活自理能力且行動不便的老年人指派專業(yè)服務人員和志愿者提供上門服務。老年人還可享受健康體檢、報刊訂閱、呼叫器安裝等多項服務。2012年前三季度，全市農村地區(qū)享受政府政府購買居家養(yǎng)老人數(shù)已達1.68萬人，資金投入達611.52萬元。

四、精心組織，強化培訓，專業(yè)化養(yǎng)老服務隊伍初步建立

（一）居家養(yǎng)老中介組織從無到有。積極引導社會力量、民間資本參與居家養(yǎng)老事業(yè)。如臨安市成功引進1家家政服務公司，成立了民辦非企業(yè)單位“居家樂養(yǎng)老服務中心”，集中對城鎮(zhèn)11個社區(qū)（村）的老年人開展居家養(yǎng)老服務。

（二）農村基層組織及老年協(xié)會積極參與。充分利用農村基層組織及老年協(xié)會開展為老服務。富陽市確定了村主任為村居家養(yǎng)老服務工作的責任人，按與服務對象人數(shù)不低于1∶30的比例配備專職服務人員。在桐廬、富陽等地，老年協(xié)會班子成員積極參與農村居家養(yǎng)老服務的組織、管理和實施，為推進養(yǎng)老服務的順利開展發(fā)揮了重要作用。

（三）“銀齡互助”活動廣泛開展。積極組織志愿者開展“銀齡互助”活動，推動對高齡、空巢老人的關愛幫扶行動，提供鄰里守望、生活照料、精神關愛、維權調解等多項服務。如桐廬縣鐘山鄉(xiāng)大市村組織了一支以村老年人協(xié)會會長、婦女主任、大學生“村官”、衛(wèi)生服務站工作人員為核心，50余人的志愿者服務隊伍，為146名高齡、空巢、病殘、失能老人結對幫扶，及時幫助老人解決生活困難，防止意外發(fā)生。目前，全市“銀齡互助”隊伍已達700多支，志愿者人數(shù)6000余名，關愛幫扶活動取得了良好的效果。

（四）服務人員培訓工作進一步加強。有針對性地開展了老年食堂、托老所等居家養(yǎng)老從業(yè)人員的專業(yè)培訓，提高了管理水平與服務技能。依托市社會福利協(xié)會，廣泛開展全市農村助老員隊伍免費培訓工作，培訓內容包括職業(yè)道德、生活照料、技術護理、康復護理、心理護理等。全市累計培訓農村助老員1200余名，持證上崗率達60%以上。

五、整合資源、發(fā)揮優(yōu)勢，服務機制不斷創(chuàng)新

（一）充分發(fā)掘整合農村資源，形成居家養(yǎng)老服務合力。各地按照就近原則，充分利用現(xiàn)有村文化站、村民學校、老年人活動室、祠堂等，整合資源，循序漸進，加快建設居家養(yǎng)老服務設施。充分利用社區(qū)衛(wèi)生站建立農村居家養(yǎng)老服務站，或將居家養(yǎng)老服務站與農村社區(qū)、避災中心、星光老年之家等建設項目統(tǒng)籌整合，實現(xiàn)了資源互補互享。

（二）提升、改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，轉型為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院進行提升、改造，事業(yè)單位法人登記，實現(xiàn)50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院轉型為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心，既提供專業(yè)的機構養(yǎng)老服務，又提供多元的居家養(yǎng)老服務。

（三）凝聚慈善力量，推廣“陽光助餐”活動。在農村，每個村莊都有因參軍、升學、招干、創(chuàng)業(yè)而走出去的村外精英，與家鄉(xiāng)有著割舍不斷的聯(lián)系。杭州市積極將慈善組織向村級延伸，動員社會力量捐助村辦老年食堂，為農村公益事業(yè)多做貢獻。

杭州市農村居家養(yǎng)老服務雖然取得了較大的發(fā)展，但從總體情況看仍然面臨著資金投入少、社會化程度不高、工作進展不平衡，地區(qū)差異大等難點問題。下一步，杭州市將圍繞“十二五”期間全市養(yǎng)老服務體系建設的發(fā)展目標，以科學發(fā)展觀為指導，積極適應老年人養(yǎng)老服務需求，在全市構建起“9064”的養(yǎng)老格局。其中，農村居家養(yǎng)老服務工作的發(fā)展目標是：到2015年，實現(xiàn)蕭山、余杭和五縣市各建設農村托老所20個以上，在30%的行政村建有老年食堂，在所有農村社區(qū)（行政村）開展居家養(yǎng)老服務和“銀齡互助”活動，政府購買服務人數(shù)達到農村老年人的6%，讓更多的農村老年人享受基本養(yǎng)老公共服務，實現(xiàn)“老有善養(yǎng)”。

浙江省杭州市民政局)