健全完善準(zhǔn)入管理退出三項(xiàng)機(jī)制促進(jìn)最低生活保障制度良性健康發(fā)展

◎ 李佳篤

健全完善準(zhǔn)入管理退出三項(xiàng)機(jī)制促進(jìn)最低生活保障制度良性健康發(fā)展

◎ 李佳篤

低保制度是維護(hù)困難群眾基本生活權(quán)益的基礎(chǔ)性制度安排，發(fā)揮著兜底的特殊功能。十多年的工作實(shí)踐表明，低保制度在惠民生、解民憂、保穩(wěn)定、促和諧等方面作出了突出貢獻(xiàn)。雖然低保工作總體規(guī)范有序，但與面臨的新形勢、新任務(wù)及與人民群眾的新要求、新期待相比，還存在一定差距和不足。當(dāng)前迫切需要健全完善低保準(zhǔn)入、管理及退出三項(xiàng)機(jī)制，并逐步形成全過程管理的工作體系，努力形成標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、對(duì)象準(zhǔn)確、待遇公正、進(jìn)出有序的低保工作格局，不斷提高低保制度的科學(xué)性和執(zhí)行力。

一、健全完善低保準(zhǔn)入機(jī)制，爭取做到應(yīng)保盡保

低保制度涉及利益的再調(diào)整和再分配，還是低保對(duì)象醫(yī)療、教育、住房等救助項(xiàng)目的基礎(chǔ)，健全完善低保準(zhǔn)入機(jī)制，把好低保對(duì)象準(zhǔn)入關(guān)顯得尤為重要。低保對(duì)象認(rèn)定不準(zhǔn)確是困擾各地管理審批機(jī)關(guān)的問題之一，社會(huì)各界也高度關(guān)注。為此，應(yīng)采取以下措施：

（一）完善低保對(duì)象認(rèn)定條件?，F(xiàn)行的低保制度，僅將戶籍和家庭收入作為申請(qǐng)低保的條件，造成各地在核實(shí)家庭經(jīng)濟(jì)狀況過程中忽視了家庭財(cái)產(chǎn)，特別是住房、機(jī)動(dòng)車、銀行存款、有價(jià)證券等大額財(cái)產(chǎn)，成為低保對(duì)象認(rèn)定不準(zhǔn)的重要原因。民政部門應(yīng)按照2012年7月25日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》（國發(fā)〔2012〕45號(hào)）要求，增加家庭財(cái)產(chǎn)為認(rèn)定低保對(duì)象的基本條件，將戶籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)作為認(rèn)定低保對(duì)象的三個(gè)必備條件；制定并向社會(huì)公布享受低保待遇的具體條件，形成完善的低保對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系；會(huì)同發(fā)改、財(cái)政、公安、司法、住建等部門，制定低保申請(qǐng)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況核算評(píng)估辦法，形成規(guī)范性文件，將家庭收入及家庭財(cái)產(chǎn)的核算、評(píng)估逐一細(xì)化、量化和界定，增強(qiáng)低保政策的實(shí)際操作性，并在實(shí)際工作中認(rèn)真遵守，嚴(yán)格落實(shí)，真正把好低保工作的“第一關(guān)”；摒棄認(rèn)定低保對(duì)象只看戶籍狀況和家庭收入的片面做法，充分考慮機(jī)動(dòng)車、住房、存款等家庭財(cái)產(chǎn)因素，逐步杜絕“開著小車吃低?！?、“富人領(lǐng)低保”等非正?，F(xiàn)象發(fā)生。

（二）進(jìn)一步規(guī)范低保申請(qǐng)審核審批程序。目前，在規(guī)范程序方面，各地都有不少有益的探索。萊蕪市的做法是：堅(jiān)持“一必須、二明確、三落實(shí)、四不批”工作機(jī)制?！耙槐仨殹笔潜仨殢淖钚枰戎睦щy群眾著手；“二明確”是明確政策、明確低保對(duì)象；“三落實(shí)”是落實(shí)入戶調(diào)查、落實(shí)民主評(píng)議、落實(shí)三榜公示和社會(huì)化發(fā)放；“四不批”是夫妻雙方常年在外情況不明的不批；工作程序沒到位的不批；群眾反映強(qiáng)烈的不批；拆戶和分戶保的不批，從工作情況看，效果還是比較好的。但從全國、全省的范圍看，因程序不規(guī)范或因制度規(guī)定的程序缺陷造成錯(cuò)保的不在少數(shù)，應(yīng)進(jìn)一步按照國務(wù)院最新文件精神加以規(guī)范和改進(jìn)。工作中應(yīng)注意把握六個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是申請(qǐng)程序上，申請(qǐng)低保應(yīng)直接向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道提出，并書面聲明家庭和財(cái)產(chǎn)狀況，或者村（居）委會(huì)可以代為提出申請(qǐng)，但無權(quán)作出不受理或是否符合條件的決定。書面聲明家庭收入和財(cái)產(chǎn)、村（居）委會(huì)可代居民申請(qǐng)是對(duì)現(xiàn)行低保制度的改進(jìn)和完善；二是審核程序上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)家庭逐一開展入戶調(diào)查，由調(diào)查人員和申請(qǐng)人共同簽字；三是評(píng)議程序上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）負(fù)責(zé)組織村（居）民委員會(huì)，對(duì)申請(qǐng)人家庭收入、財(cái)產(chǎn)狀況以及入戶調(diào)查結(jié)果進(jìn)行評(píng)議；四是審批程序上，縣（區(qū)）級(jí)民政部門要全面審查上報(bào)的各類材料，并按照不低于30%的比例入戶抽查；五是公示程序上，明確在社區(qū)設(shè)置統(tǒng)一的固定公開欄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公示入戶調(diào)查、民主評(píng)議和審核結(jié)果，縣（區(qū)）級(jí)民政部門長期公示低保家庭成員、收入和保障金額等情況，評(píng)議主體由村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）、縣（區(qū)）變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）、縣（區(qū)）；六是發(fā)放程序上，堅(jiān)持全面推行低保金社會(huì)化發(fā)放，按照財(cái)政國庫管理制度將低保金直接支付到低保家庭賬戶，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）將低保金銀行折發(fā)放到每一個(gè)低保戶手中，確保低保金及時(shí)、足額發(fā)放到位，避免截留、挪用低保金現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）建立救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制。由于傳統(tǒng)的入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證等核查手段存在不足，隱瞞財(cái)產(chǎn)收入、開具不實(shí)證明等騙取低保的事時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了低保制度的公平公正。即使民政部門核查低保申請(qǐng)人家庭收入和財(cái)產(chǎn)，也面臨著部門間信息無法共享、無法有效核查的難題。特別是銀行存款、債券等金融資產(chǎn)，房產(chǎn)、車輛、稅務(wù)、公積金等信息，分散在不同的部門，只有建立居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門間家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息共享，才能相對(duì)準(zhǔn)確地核查低保申請(qǐng)人的家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況。在這方面，上海已經(jīng)在全國開了先河，并取得顯著成效。近年來，民政部指導(dǎo)一些地方開展試點(diǎn)，通過綜合比對(duì)戶籍、機(jī)動(dòng)車、就業(yè)、保險(xiǎn)、住房、存款、納稅、個(gè)體工商戶等方面的信息，低保等社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定的準(zhǔn)確率大幅提高。建立救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，是低保工作的新舉措，是準(zhǔn)確認(rèn)定低保對(duì)象的治本之策。民政部門應(yīng)在強(qiáng)化入戶調(diào)查、鄰里訪問等調(diào)查手段基礎(chǔ)上，加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，健全完善工作機(jī)構(gòu)和信息核對(duì)平臺(tái)，公安、房管、工商、稅務(wù)等部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和低保對(duì)象認(rèn)定工作需要，及時(shí)向民政部門提供機(jī)動(dòng)車、住房、個(gè)體工商戶、納稅等方面的信息，確保低保對(duì)象準(zhǔn)確、高效、公正認(rèn)定。綜合各地的經(jīng)驗(yàn)，工作中應(yīng)注意把握三點(diǎn)：一是傳統(tǒng)的調(diào)查手段不但不能丟，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化。二是積極爭取政府主要領(lǐng)導(dǎo)及部門的重視和支持，否則建立核對(duì)機(jī)制就是紙上談兵。三是注重實(shí)效，充分利用部門的信息資源開展居民家庭收入和財(cái)產(chǎn)信息比對(duì)，防止騙保現(xiàn)象發(fā)生。另外，應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)困難群眾的調(diào)查摸底工作，將符合低保條件的困難群眾全部納入保障范圍，既要做到應(yīng)保盡保，又要確保公平、公正。

二、健全完善低保管理機(jī)制，努力做到管就管好

低保工作管理不到位可以歸結(jié)為低保工作能力不強(qiáng)、動(dòng)態(tài)管理手段落后、落實(shí)不力及缺乏社會(huì)力量參與等三方面原因。加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象的管理應(yīng)主要從提高低保工作能力、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理及鼓勵(lì)社會(huì)力量參與三方面入手。

（一）提高低保工作能力。任何一項(xiàng)社會(huì)政策的實(shí)施都需要相應(yīng)的行政成本，低保制度也不例外。多年來，我國在推行低保制度過程中，很少關(guān)注行政成本問題，能力建設(shè)不足是當(dāng)前低保工作面臨的重要挑戰(zhàn)。完善低保制度，就不能不正視基層低保能力建設(shè)問題。國務(wù)院國發(fā)［2012］45號(hào)文件規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）將直接承擔(dān)低保受理及評(píng)議等業(yè)務(wù)，力量不足的問題和矛盾將更加突出。加強(qiáng)低保能力建設(shè)特別是基層低保能力建設(shè)成為亟需解決的問題。一是加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)。在省、市成立“社會(huì)救助體系建設(shè)聯(lián)系會(huì)議制度，研究解決救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)等信息共享問題，督導(dǎo)推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)。在縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）設(shè)立低保專門機(jī)構(gòu)，并按照與保障對(duì)象一定比例，采取調(diào)劑、聘用等多種途徑配備工作人員，保證每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）有4名以上低保專職工作人員，確保事有人管，責(zé)有人負(fù)，保證滿足入戶調(diào)查、民主評(píng)議、公開公示、抽查復(fù)核、政策宣傳等基本工作需要。二是加強(qiáng)工作經(jīng)費(fèi)、辦公條件等方面的保障。低保工作經(jīng)費(fèi)按照低保人員多少和工作量大小列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算按時(shí)撥付，省級(jí)財(cái)政應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)助；保證辦公場所、車輛等條件能適應(yīng)和滿足低保繁重的工作需要。三是加強(qiáng)低保工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。基層工作人員流動(dòng)快，低保業(yè)務(wù)知識(shí)也在不斷更新，有必要采用互動(dòng)式、案例式等方法對(duì)低保政策、業(yè)務(wù)流程、社工知識(shí)、社會(huì)心理等知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高低保管理服務(wù)水平。四是加快推進(jìn)信息化建設(shè)，開發(fā)推廣全國或全省統(tǒng)一的最低生活保障信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)低保工作網(wǎng)絡(luò)化、信息化管理，提高工作效率。

（二）動(dòng)態(tài)管理制度需進(jìn)一步強(qiáng)化。

從全國、全省的范圍看，動(dòng)態(tài)管理不及時(shí)、不到位現(xiàn)象普遍存在。動(dòng)態(tài)管理制度是對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行管理的重要手段，必須進(jìn)一步強(qiáng)化。首先，全面建立低保家庭人口、收入和財(cái)產(chǎn)狀況定期報(bào)告制度。低保對(duì)象按月向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）報(bào)告家庭經(jīng)濟(jì)狀況變化情況。其次，管理審批機(jī)關(guān)根據(jù)低保對(duì)象家庭人口結(jié)構(gòu)、收入來源及經(jīng)濟(jì)狀況變化情況進(jìn)行分類管理，定期開展核查。對(duì)于無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)（撫養(yǎng)、扶養(yǎng)）人的“三無人員”，每年核查一次；對(duì)短期內(nèi)收入變化不大的家庭，半年核查一次；對(duì)收入來源不固定、家庭成員有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)條件的低保家庭，城市按月、農(nóng)村按季核查。第三，改變“重入保審核審批把關(guān)”，“輕在保動(dòng)態(tài)管理”的做法，將傳統(tǒng)的入戶調(diào)查、鄰里訪問等調(diào)查手段與居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)辦法結(jié)合起來，準(zhǔn)確核對(duì)低保對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況變化情況，確實(shí)將動(dòng)態(tài)管理制度落到實(shí)處，避免流于形式。

（三）鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量參與。社會(huì)參與是低保制度健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。目前我國實(shí)行的是政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)作的低保管理體制，低保制度由各級(jí)政府“單槍匹馬”奮戰(zhàn)。缺乏社會(huì)力量參與的低保制度在實(shí)踐中存在一系列問題：一是難以整合來自政府、民間和企業(yè)的救助資源。二是難以推動(dòng)社會(huì)組織的介入，以對(duì)低保對(duì)象提供精神支持和心理救助。三是不能滿足低保對(duì)象多方面的社會(huì)服務(wù)需求。因此，應(yīng)當(dāng)制定鼓勵(lì)、引導(dǎo)慈善類公益組織介入低保工作的規(guī)劃和政策，研究政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和辦法，鼓勵(lì)慈善組織為低保對(duì)象提供心理救助，分析產(chǎn)生貧困的根源，思考綜合性的脫貧思路，緩解低保對(duì)象心理上的焦慮、失望和不滿，減少社會(huì)排斥，重塑生活信心，從而擺脫貧困，提高家庭生活質(zhì)量。

三、健全完善低保退出機(jī)制，堅(jiān)持做到應(yīng)退則退

低保制度救助的是生活陷入保障線以下的困難群眾，收入增加不再符合條件的就應(yīng)退出低保。但現(xiàn)實(shí)工作中卻存在少數(shù)隱瞞真實(shí)收入騙取低保待遇及實(shí)現(xiàn)就業(yè)收入不再符合條件卻繼續(xù)享受低保的現(xiàn)象，有違推行制度的初衷，也將危及社會(huì)公平和正義。究其原因，主要有群眾誠信意識(shí)不強(qiáng)、個(gè)人素質(zhì)不高，受低保救助及相關(guān)專項(xiàng)救助既得利益誘惑等因素。這類人員明顯不符合低保條件，亟需退出低保范圍。低保對(duì)象中也存在部分在勞動(dòng)年齡段內(nèi)、有勞動(dòng)能力卻不就業(yè)、常年吃低保的人，既占用國家有限的救助資源，又會(huì)引起群眾不滿。分析原因，除了就業(yè)成本高以外，更重要的是低保對(duì)象因年齡偏大、文化程度低、沒有專長或有專長沒有市場需求而難就業(yè)。健全完善低保退出機(jī)制，應(yīng)采取標(biāo)本兼治的辦法來解決。

（一）剛?cè)岵?jì)，將不符合低保條件的低保對(duì)象清理出保障范圍。“剛”就是采用硬性手段。一是采用核對(duì)的手段進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)低保對(duì)象城市按月、農(nóng)村按季分類進(jìn)行復(fù)核，通過調(diào)取相關(guān)部門的家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息，核對(duì)低保家庭收入和財(cái)產(chǎn)是否超過低保標(biāo)準(zhǔn)。凡是超過低保標(biāo)準(zhǔn)、不符合低保條件的，堅(jiān)決清除出去，絕不留任何情面。二是公布舉報(bào)電話，發(fā)動(dòng)和鼓勵(lì)社會(huì)群眾加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象的監(jiān)督。凡經(jīng)群眾舉報(bào)并經(jīng)查實(shí)的，立即取消低保待遇，維護(hù)低保制度的嚴(yán)肅性?！叭帷本褪羌訌?qiáng)低保性質(zhì)宣傳及誠信意識(shí)教育，使不符合條件的低保對(duì)象自動(dòng)退出低保。低保金不是福利金和養(yǎng)老金，只有符合低保條件的困難群眾才能享受；低保待遇是動(dòng)態(tài)的、暫時(shí)的，一旦救助對(duì)象擺脫了困境，低保救助就隨之而終止。民政部門應(yīng)加強(qiáng)低保性質(zhì)的宣傳和誠信意識(shí)的教育，使低保對(duì)象進(jìn)一步明確政策，提高覺悟，如實(shí)申報(bào)家庭收入和財(cái)產(chǎn)，最終自覺自愿地退出低保。

（二）多措并舉，幫助有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)就業(yè)。一是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，建立積極的就業(yè)和生活保障機(jī)制。加強(qiáng)低保政策的宣傳，幫助困難群眾樹立市場就業(yè)觀念，不等不靠，通過多種途徑，采取各種形式，主動(dòng)參加就業(yè)，改變生活狀況。對(duì)于在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力的人員，享受最低生活保障只是過渡期，解決問題的關(guān)鍵在于主動(dòng)就業(yè)，依靠自身努力，確?；旧?。二是加強(qiáng)政策扶持，建立完善針對(duì)低保人員的就業(yè)援助政策。加強(qiáng)與人力資源和社會(huì)保障部門的協(xié)調(diào)，逐步完善針對(duì)低保對(duì)象的就業(yè)扶持、鼓勵(lì)和優(yōu)惠政策。職介機(jī)構(gòu)對(duì)低保對(duì)象就業(yè)介紹和培訓(xùn)實(shí)行優(yōu)先優(yōu)惠，社區(qū)公益性崗位優(yōu)先安排低保對(duì)象，進(jìn)一步加大就業(yè)政策支持力度，對(duì)年齡偏大、學(xué)歷偏低、技能單一者，在就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、手續(xù)辦理、稅費(fèi)減免、小額貸款擔(dān)保等方面，提供切實(shí)可行的優(yōu)惠措施。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)用工單位為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)管力度，逐步加大最低工資與低保標(biāo)準(zhǔn)的差距，使低保對(duì)象有再就業(yè)的動(dòng)力。三是建立低保對(duì)象就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第一，建立定期培訓(xùn)制度。首先是政策培訓(xùn)，宣傳政府鼓勵(lì)失業(yè)人員再就業(yè)的優(yōu)惠政策，培養(yǎng)健康的擇業(yè)理念，通過幫助樹立競爭就業(yè)、自主就業(yè)等觀念，拓寬就業(yè)思路；其次是勞動(dòng)技能培訓(xùn)。對(duì)有勞動(dòng)能力的失業(yè)低保對(duì)象，定期進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)、勞動(dòng)技能培訓(xùn)，根據(jù)低保對(duì)象的不同狀況和不同用工崗位的需求，采取多種形式，有針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)，使低保對(duì)象掌握多項(xiàng)服務(wù)技能及工作本領(lǐng)，以適應(yīng)新崗位的需要和提高在新的崗位上的競爭力。第二，建立崗位推薦制度。建立低保對(duì)象信息檔案，加強(qiáng)與勞動(dòng)職介部門的聯(lián)系，及時(shí)掌握用工信息，根據(jù)低保對(duì)象的就業(yè)愿望和自身?xiàng)l件，及時(shí)推薦崗位。第三，建立低保對(duì)象漸退幫扶制度。對(duì)于無正當(dāng)理由拒絕接受就業(yè)培訓(xùn)和推薦就業(yè)上崗的，采取分次核減家庭低保金的辦法，促進(jìn)低保對(duì)象積極就業(yè)和再就業(yè)。低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)就業(yè)后，家庭收入和財(cái)產(chǎn)高于低保標(biāo)準(zhǔn)的，可按原享受金額再領(lǐng)取3-5個(gè)月的漸退幫扶生活保障，之后按實(shí)際情況核算家庭收入和財(cái)產(chǎn)，高于低保標(biāo)準(zhǔn)的退出低保，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，防止低保養(yǎng)懶漢。

（三）完善臨時(shí)救助制度，為就業(yè)退保人員提供緩沖。進(jìn)一步健全完善臨時(shí)救助制度，拿出部分資金重點(diǎn)用于開展臨時(shí)救助，適當(dāng)向就業(yè)退保后仍較困難的家庭傾斜，作為低保制度的補(bǔ)充，從而健全退出機(jī)制。 （作者單位：山東省萊蕪市民政局）