公共利益的歷史演變與實(shí)現(xiàn)路徑

趙文

(福建理工學(xué)校 福建 福州 350002)

公共利益是一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，具有主體數(shù)量的不確定性、實(shí)體上的共享性等特征。公共利益作為一種客觀的實(shí)在存在于人們的現(xiàn)實(shí)生活中，但是不同歷史時(shí)期對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益的途徑與程度是各不相同的。自行政學(xué)產(chǎn)生以來(lái)，公共行政經(jīng)過了多次的范式轉(zhuǎn)換，對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)也隨之不斷發(fā)展變化。

一、公共利益的歷史演變:歷史邏輯范式考量

(一)傳統(tǒng)公共行政范式下注重“行政效率”的公共利益觀

以威爾遜、古德諾、韋伯等早期行政學(xué)家所構(gòu)建起來(lái)的公共行政模式，強(qiáng)調(diào)政治與行政相分離，以嚴(yán)格的理性追求為驅(qū)動(dòng)力建立起等級(jí)制的科層式行政結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)中立的文官制度、科學(xué)的管理方法和健全的運(yùn)行機(jī)制是現(xiàn)代政府提高辦事效率的核心要件。這一時(shí)期對(duì)公共利益的追求明顯偏離了政治學(xué)理論的研究路徑，強(qiáng)調(diào)政府通過高效率的執(zhí)行公務(wù)就能實(shí)現(xiàn)公共利益，而無(wú)需考慮政策的價(jià)值取向。所以，傳統(tǒng)公共行政模式下公共利益觀認(rèn)為要不斷提高行政的規(guī)范性、技術(shù)性以提高行政效率，完成政府的各項(xiàng)任務(wù)就能實(shí)現(xiàn)公共利益。

(二)新公共行政范式下注重“社會(huì)公平”的公共利益觀

以弗雷德迪克森為主要代表人物的新公共行政學(xué)運(yùn)動(dòng)標(biāo)志著新公共行政范式的興起。新公共行政反對(duì)“行政中立”價(jià)值準(zhǔn)則，認(rèn)為即使政府辦事效率再高，即使政府機(jī)制與程序再完善，也無(wú)法保證每個(gè)公民都能享受社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治進(jìn)步的成果，新公共行政更加關(guān)注“社會(huì)公平和民主”，重視人性和行政倫理的研究，強(qiáng)調(diào)“行政效率”并不是實(shí)現(xiàn)公共利益的唯一要素，而是要求政府在提高行政效率的同時(shí)也必須承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)“社會(huì)公平”的職能，才能從結(jié)果上維護(hù)公共利益。

(三)新公共管理范式下“顧客導(dǎo)向”的公共利益觀

以“企業(yè)家政府”理論、“公共選擇理論”等為代表的新公共管理范式開展較為全面徹底“清算”官僚制運(yùn)動(dòng)，把“效率”和“經(jīng)濟(jì)”作為公共行政的倫理價(jià)值導(dǎo)向，以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)作為其理論預(yù)設(shè)，在公共行政活動(dòng)中植入與更新私營(yíng)部門管理理念和價(jià)值觀，建構(gòu)起了經(jīng)濟(jì) (economy)、效率 (efficiency)、效能 (effectiveness)的“3E”價(jià)值導(dǎo)向。在這種模式下，公民的公共利益被置于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)思維中考量，雖然“公民”被作為“顧客”當(dāng)作“上帝”，但是“以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主價(jià)值之間存在著沖突”，必然會(huì)忽略公平、正義、公民參與等公共利益的核心要素，失去了行政公共性的本意。

(四)新公共服務(wù)范式下“公民導(dǎo)向”的公共利益觀

新公共服務(wù)理論以維護(hù)公民民主權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，確認(rèn)服務(wù)對(duì)象的“公民”身份而非“顧客”身份;強(qiáng)調(diào)公民的參與民主，確立公民在社會(huì)治理系統(tǒng)中的重要地位;強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任意識(shí)，反對(duì)因追求經(jīng)濟(jì)、效率而忽略公民的身份價(jià)值。在這種模式下，政府的公共利益觀就必須建立在充分尊重公民的政治身份、對(duì)公民的真誠(chéng)的服務(wù)意識(shí)、對(duì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)烈責(zé)任感的基礎(chǔ)之上。也就是說(shuō)，政府追求經(jīng)濟(jì)與效率，并不能完全地實(shí)現(xiàn)公共利益，而必須在尊重“公民身份”的基礎(chǔ)上，以“服務(wù)”公民為導(dǎo)向，以實(shí)踐政府“責(zé)任”為要求，更加關(guān)注“社會(huì)公平與正義”。只有如此，才能正確地認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

二、公共行政現(xiàn)代性追尋中公共利益的實(shí)現(xiàn)路徑

公共利益是政治與行政領(lǐng)域一個(gè)核心的研究范疇，厘清公共利益的內(nèi)涵對(duì)于明確政府職能，改善政府運(yùn)行機(jī)制，維護(hù)公民的基本權(quán)益有重要作用。不同的歷史條件下對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)各有差異，也各有其側(cè)重點(diǎn)。但是從政治進(jìn)步和人類發(fā)展的高層次目標(biāo)的角度看，公共行政現(xiàn)代性追尋中公共利益的內(nèi)涵必須包含三個(gè)層面的內(nèi)容:一是價(jià)值形態(tài)層面，維護(hù)公共利益是指維護(hù)公平正義。從基本的概念上看，公共利益是大多數(shù)人的利益，實(shí)現(xiàn)公共利益就是要保障和維護(hù)大多數(shù)人的基本權(quán)益。二是過程形態(tài)層面，維護(hù)公共利益，實(shí)質(zhì)上要求向公民提供基本的公共服務(wù)，保障公民的精神、物質(zhì)需求。三是實(shí)質(zhì)形態(tài)層面，維護(hù)公共利益是指保障基本公民權(quán)利，確保人作為“公民”的基本價(jià)值。公民不僅僅要享受社會(huì)發(fā)展、政治進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的成果，而且必須作為社會(huì)的主體積極參與其中。因此，要真正實(shí)現(xiàn)公共利益，需要政府在治理理念、治理方向和治理方式等方面進(jìn)行積極改革與探索。

(一)轉(zhuǎn)變治理思維:從管制社會(huì)到服務(wù)社會(huì)

在以往的公共行政模式中，管制社會(huì)是政府的主要治理思維模式，管好社會(huì)就是實(shí)現(xiàn)政府職能的基本要求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)的公共行政模式基本屬于管制型政府，全能型政府，行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力過分集中，對(duì)社會(huì)資源的汲取力和掌控力超強(qiáng)，對(duì)社會(huì)事物的管理面極廣，大政府、強(qiáng)政府的意識(shí)貫穿在政府機(jī)構(gòu)與公職人員的思想與行為中，政府對(duì)社會(huì)的管理主要是采取行政控制手段進(jìn)行。對(duì)公民而言，政府更多的是扮演“控制”和“約束”的角色，而不是“服務(wù)”的角色。社會(huì)主義政治是民主的政治，是致力于實(shí)現(xiàn)人民根本利益的政治。政府存在的根本理由就是為人民服務(wù)。因此，“服務(wù)”社會(huì)是社會(huì)主義政治文明的基本倫理價(jià)值，是政府職能轉(zhuǎn)變的根本走向。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，一切的權(quán)力從根本上講是屬于全體人民的，政府的權(quán)力實(shí)際上是人民通過選舉、契約、制度等合法形式授予的，因此政府的權(quán)力是必須服務(wù)于人民，而不是管制和約束人民。所以，政府要實(shí)現(xiàn)公共利益，首先必須轉(zhuǎn)變治理的思維模式，將其職能定位由“管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”。明確政府“服務(wù)社會(huì)”的施政理念，是政府治理的邏輯起點(diǎn)，是政府實(shí)現(xiàn)公共利益的第一步。

(二)轉(zhuǎn)變治理方向:從發(fā)展經(jīng)濟(jì)到全面進(jìn)步

公共利益是一個(gè)綜合性的范疇，明確公共利益的具體內(nèi)容是政府正確實(shí)現(xiàn)公共利益的第二步，也就是要明確政府的治理方向，搞清楚政府到底要“做什么”才能從真正意義上促進(jìn)人民的公共利益的不斷增長(zhǎng)。馬克思主義告訴我們，對(duì)于人民而言，生存與發(fā)展是最基本的利益要求，所以在傳統(tǒng)的政府治理模式中，大力發(fā)展和解放生產(chǎn)力，不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，生產(chǎn)出豐富多樣的物質(zhì)產(chǎn)品，解決全體人民的衣食溫飽問題，提高人民的生活水平，就是政府的主要職能。但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人民的各種物質(zhì)、文化的需求日益增多，不光對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了更高的要求，還在社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)、文化發(fā)展、教育衛(wèi)生、政治清明等方面提出了要求，這就意味著政府治理的目標(biāo)不再是單一的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而要在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面承擔(dān)起發(fā)展與建設(shè)的重任，才能真正促進(jìn)公共利益全方位的增長(zhǎng)與發(fā)展。這也是為什么近年來(lái)黨和政府提出要構(gòu)建以政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)“四位一體”的社會(huì)主義和諧社會(huì)的總體發(fā)展格局的根本原因。

(三)創(chuàng)新治理方式:從政府獨(dú)控到合作治理

在“全能政府”時(shí)代，政府包攬一切社會(huì)事務(wù)，從政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展到文化發(fā)展，無(wú)一不體現(xiàn)著政府的控制。公共服務(wù)的供給者、公共利益的實(shí)現(xiàn)者實(shí)際上完全是政府一枝獨(dú)秀。隨著人民利益需求的不斷增加，社會(huì)治理難度的不斷加劇，這種“政府獨(dú)控”的治理方式已經(jīng)明顯失去了存在的合理性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)基礎(chǔ)性資源的配置作用才能煥發(fā)出生命與活力;文化的發(fā)展也必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各種人才的創(chuàng)作積極性與參與性;社會(huì)的穩(wěn)定需要更多組織和人的支持與合作;就是在政治領(lǐng)域里，社會(huì)力量的參政議政與權(quán)利監(jiān)督也越來(lái)越不可少。社會(huì)治理主體不再是政府一家，而是一種以政府為主導(dǎo)者，非政府組織和公民個(gè)人為積極參與者的多元化的治理形態(tài)。在這種形態(tài)中，政府要做的不是打壓和抑制非政府組織和公民個(gè)人對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與，而是要與它們合作，并積極引導(dǎo)它們正確地參與，充分發(fā)揮社會(huì)、政府和個(gè)人的力量。因此，政府實(shí)現(xiàn)公共利益的第三步，就是要?jiǎng)?chuàng)新治理方式，改變政府獨(dú)控的治理模式，與社會(huì)組織、公民個(gè)人一道形成治理合力，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的全面進(jìn)步。

[1]曾保根.價(jià)值取向、理論基礎(chǔ)、制度安排與研究方法[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(3).

[2]Bellon.C.J.and Goer.L.Reconciling Public Entrepreneurship and Democracy[J].Public Administration Review，1991，52(2).