文/王東進(jìn)
應(yīng)當(dāng)重視全民醫(yī)?;A(chǔ)性作用的研究
文/王東進(jìn)
充分發(fā)揮全民醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用,實(shí)質(zhì)上是充分發(fā)揮醫(yī)保的一系列運(yùn)行機(jī)制效應(yīng),只有在全民醫(yī)保體系初步形成的基礎(chǔ)上,抓緊把全民醫(yī)保必須的一整套科學(xué)、合理、可行、高效的運(yùn)行機(jī)制建立健全起來(lái),全民醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用才可能得以充分發(fā)揮。當(dāng)前應(yīng)通過(guò)建立健全相關(guān)的體制機(jī)制,發(fā)揮好全民醫(yī)保的支撐、平衡、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、制約、監(jiān)控等作用,而這些作用都是十分重要和關(guān)鍵的,是具有基礎(chǔ)性的。
要按照醫(yī)改“規(guī)劃方案”的要求,遵循管辦分開的原則,明確界定職責(zé),進(jìn)一步落實(shí)醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán),堅(jiān)持走職業(yè)化、專業(yè)化、法人化的道路。只有這樣,才能增強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力、團(tuán)購(gòu)能力、談判能力、協(xié)調(diào)能力、管理能力和監(jiān)控能力等,才能充分發(fā)揮醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用。
我們正處在一個(gè)不斷改革、不斷創(chuàng)新的時(shí)代。與改革、創(chuàng)新相生相伴的各種新思想、新理念、新名詞、新概念層出不窮,常常令人目不暇接、眼花繚亂。近一段時(shí)間以來(lái),醫(yī)保方面的新名詞就不少,諸如“加快健全全民醫(yī)保體系”、“提高醫(yī)保質(zhì)量”、“充分發(fā)揮全民醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用”,以及“建立重特大疾病保障機(jī)制”、“委托商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦各類醫(yī)療保障管理業(yè)務(wù)”、“利用基本醫(yī)?;鹳?gòu)買商業(yè)大病保險(xiǎn)”,等等。如果不對(duì)這些提法、概念進(jìn)行一番深研細(xì)究,厘清其內(nèi)涵,扼住其外延,廓清其迷茫,還原其本源,而隨聲附和、盲目跟進(jìn),必然會(huì)因概念不清造成工作的混亂。
當(dāng)前,很有必要對(duì)“全民醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用”進(jìn)行深入研究,把這個(gè)命題的內(nèi)涵、背景、體制環(huán)境和政策條件等研究深、研究透、把握準(zhǔn),正確地發(fā)揮其“基礎(chǔ)性作用”。本文就筆者對(duì)“全民醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用”的一些粗淺思考與各位方家、同仁討論。
(一)
《“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實(shí)施方案》(國(guó)發(fā)[2012]11號(hào),以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃方案”)提出了一個(gè)全新的命題:“充分發(fā)揮全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用”。這既是對(duì)全民醫(yī)保在醫(yī)藥衛(wèi)生體制中的地位、功能、作用的定位,又是對(duì)全民醫(yī)保制度建設(shè)提出了新的更高的責(zé)任和要求。對(duì)這個(gè)富有時(shí)代和體制特征的全新命題,值得每一位從事醫(yī)保研究的理論工作者和負(fù)責(zé)醫(yī)保的實(shí)際工作者深研細(xì)究,深刻領(lǐng)會(huì)這個(gè)命題的內(nèi)涵與深意,從理論和實(shí)踐的結(jié)合上真正弄清楚什么樣的作用是“基礎(chǔ)性作用”?提出充分發(fā)揮全民醫(yī)?;A(chǔ)性作用的背景和依據(jù)是什么?怎樣才能充分發(fā)揮全民醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用?等等,自覺(jué)為充分發(fā)揮全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用獻(xiàn)計(jì)出力,創(chuàng)造條件,作出貢獻(xiàn)。
(二)
什么是“基礎(chǔ)性作用”?
一般意義上的所謂基礎(chǔ),就是基石、根基。基礎(chǔ)的功能與作用就是支撐、承載整個(gè)建筑物的功能與作用?;A(chǔ)牢,則大廈固;基礎(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖。這是最形象的概括和最具常識(shí)性的道理。由此可見,所謂基礎(chǔ)性作用,就是根基性、承載性和支撐性的作用。換句話說(shuō),也就是不可或缺、不或替代的、基本的和保障性的重要作用。依此寓喻,全民醫(yī)保在整個(gè)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中即應(yīng)發(fā)揮類似這樣的重要作用。
這種基礎(chǔ)性作用并非人為賦予的,更不是行政力推動(dòng)的,而是由醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的特殊規(guī)律、制度安排、體制架構(gòu)、政策體系等綜合要素形成的一系列機(jī)制效應(yīng)的結(jié)果。由此可見,所謂基礎(chǔ)性作用,就是體制、機(jī)制性作用。大家都知道,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,就是以市場(chǎng)為主體,以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制。在這個(gè)體制下,“千規(guī)律,萬(wàn)規(guī)律,價(jià)值規(guī)律是第一規(guī)律;這重要,那重要,公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的價(jià)值法則最重要?!币虼?,搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),就是要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,其中最關(guān)鍵、最重要的就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,建立健全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制又具有中國(guó)特色的醫(yī)藥衛(wèi)生體制,也就要充分發(fā)揮全民醫(yī)保體系的基礎(chǔ)性作用。諸如對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障服務(wù)的支撐作用;對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置和使用的調(diào)節(jié)作用;對(duì)政府與市場(chǎng)、公平與效率、需方與供方、醫(yī)生與患者等多方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)作用;對(duì)醫(yī)療服務(wù)提供方和使用方的激勵(lì)制約作用;對(duì)醫(yī)藥價(jià)格、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理成本、服務(wù)質(zhì)量、醫(yī)?;鸬陌踩c使用效率的監(jiān)控作用,等等。這些作用的發(fā)揮,旨在促進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的逐步深化;醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革深化了,全民醫(yī)療保障體系才能穩(wěn)健運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。
(三)
為什么要發(fā)揮醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用?
提出充分發(fā)揮全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用的背景是什么?這個(gè)命題的提出主要殷鑒于:
其一,醫(yī)療作為一個(gè)特殊行業(yè)存在道德風(fēng)險(xiǎn),這早已是不爭(zhēng)之論。醫(yī)學(xué)作為一個(gè)專門學(xué)科,從一開始就具有人文科學(xué)的屬性。正如先賢哲人所言,與其說(shuō)它是一門嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué),不如說(shuō)它是一門精湛的藝術(shù)。作為治病療傷的醫(yī)療,也不像其他自然科學(xué)那樣,可以通過(guò)實(shí)驗(yàn),或按照某個(gè)公式、方程式,找出一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)答案”,而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案,在客觀條件相同的情況下,無(wú)論是誰(shuí),無(wú)論東方西方都同樣適用的。套用一句專業(yè)術(shù)語(yǔ)叫做“可重復(fù)性”。醫(yī)療則不同,“一病而百治,殊途而同歸”,很難說(shuō)孰對(duì)孰錯(cuò)、孰優(yōu)孰劣。所以我國(guó)自古至今都將醫(yī)學(xué)稱為人學(xué)。人學(xué)者,既是救人之學(xué),也是人為之學(xué)也。醫(yī)者,仁者;醫(yī)術(shù),仁術(shù)。如果是仁心仁術(shù)的醫(yī)者,治病療傷肯定是好的,成本低、效果好。但就多數(shù)情況而言,這只能是人們的一種理想狀態(tài)。又如先哲所言,趨利避害是人的本性,由此而產(chǎn)生的逐利沖動(dòng),便不可避免。特別是醫(yī)患雙方信息不對(duì)稱(甚至很不對(duì)稱),得的是什么病,應(yīng)當(dāng)如何施治為好,患者知之甚少,甚至一無(wú)所知,完全聽從醫(yī)家處置?!盁o(wú)論什么社會(huì)地位的人,在醫(yī)生面前都處在弱勢(shì)地位。”加之在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下,社會(huì)上各種因素的誘惑與影響,道德風(fēng)險(xiǎn)就可能發(fā)生:小病大治、開大處方、過(guò)度檢查等問(wèn)題也就接踵而至。而這種不計(jì)成本的過(guò)度治療,多數(shù)情況下也容易被患者所接受(患者也有追求選名醫(yī)、用好藥和高端醫(yī)療技術(shù)的沖動(dòng)與需求),由是醫(yī)患雙方就容易形成某種“利益共同體”,共同浪費(fèi)有限的醫(yī)療資源。如果沒(méi)有外力“介入治療”,這種風(fēng)險(xiǎn)是很難靠醫(yī)療者自身“治愈”的。
其二,實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,也是人類智慧的結(jié)晶。醫(yī)療保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立和發(fā)展,不僅可以運(yùn)用“大數(shù)法則”,統(tǒng)一籌集社會(huì)醫(yī)?;穑狻靶「怕适录?,即集眾人之力化解少數(shù)人因嚴(yán)重疾病造成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),使廣大成員都解除后顧之憂。為了改變因信息不對(duì)稱等因素造成患者的弱勢(shì)地位,又引入了“第三方付費(fèi)制度”。醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過(guò)一系列制度安排和政策機(jī)制,協(xié)調(diào)、平衡醫(yī)患雙方的利益關(guān)系:既保證患者得到性價(jià)比較高的合理有效治療,又讓醫(yī)療服務(wù)提供方有利可圖——醫(yī)者得到合理的收益,醫(yī)療機(jī)構(gòu)得到健康持續(xù)的發(fā)展。
其三,發(fā)揮全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用,是從國(guó)際通行做法和成功經(jīng)驗(yàn)中獲得的有益啟示。國(guó)際上醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的歷史和現(xiàn)實(shí)告訴我們,由于醫(yī)療服務(wù)提供方“得天獨(dú)厚”的優(yōu)勢(shì)和業(yè)已形成的利益格局,很難產(chǎn)生主動(dòng)自我加壓、降低成本、提高效率的改革意愿和動(dòng)力,必須要有外力推動(dòng)。這個(gè)外力除了政府的行政推動(dòng),便是醫(yī)療保險(xiǎn)的“撬動(dòng)”。醫(yī)療保險(xiǎn)的一系列機(jī)制對(duì)醫(yī)療服務(wù)提供方形成一種“倒逼機(jī)制”,促使其進(jìn)行一系列改革,以降低醫(yī)療成本,提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量,從而獲得良好的生存條件和發(fā)展空間。
其四,三年來(lái)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革取得的階段性成果,特別是基本醫(yī)療保險(xiǎn)迅速發(fā)展,全民基本醫(yī)保體系初步形成,使充分發(fā)揮全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用成為可能。自2009年4月深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革以來(lái),覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的框架初步形成,按官方口徑,“三項(xiàng)基本醫(yī)?!钡膮⒈H藬?shù)達(dá)到13億人,參保率已達(dá)到95%,籌資和保障水平顯著提高。2011年,由醫(yī)保基金支付的醫(yī)療費(fèi)用已達(dá)6140多億元,參保人員的醫(yī)療總費(fèi)用占醫(yī)療機(jī)構(gòu)全部業(yè)務(wù)收入的60%~70%,有些地方甚至超過(guò)90%,這就使醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)成為醫(yī)療服務(wù)最大的集團(tuán)購(gòu)買者。有了這種實(shí)力和優(yōu)勢(shì),才具有“話語(yǔ)權(quán)”,才使基本醫(yī)保發(fā)揮基礎(chǔ)性作用成為可能,這一點(diǎn)十分重要。也就是說(shuō),全民醫(yī)保體系的初步形成,使發(fā)揮基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用具有了必要條件(當(dāng)然,還不是充分條件)。
(四)
怎樣才能充分發(fā)揮(而不是一般地發(fā)揮)全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用呢?概括地說(shuō),只有健全的全民醫(yī)保體系才能充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。因此,要在鞏固改革成果的基礎(chǔ)上,加快健全全民醫(yī)保體系。按照?;?、強(qiáng)基層、建機(jī)制的基本原則,轉(zhuǎn)變?nèi)窕踞t(yī)保的發(fā)展方式,由擴(kuò)大范圍轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量為重點(diǎn),以完善體制、創(chuàng)新機(jī)制為主線,以提升管理服務(wù)水平和保障績(jī)效為目標(biāo),為充分發(fā)揮全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用,創(chuàng)造充分條件。
充分發(fā)揮全民醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用,實(shí)質(zhì)上是充分發(fā)揮醫(yī)保的一系列運(yùn)行機(jī)制效應(yīng),只有在全民醫(yī)保體系初步形成的基礎(chǔ)上,抓緊把全民醫(yī)保必須的一整套科學(xué)、合理、可行、高效的運(yùn)行機(jī)制建立健全起來(lái),全民醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用才可能得以充分發(fā)揮。當(dāng)前應(yīng)通過(guò)建立健全相關(guān)的體制機(jī)制,發(fā)揮好全民醫(yī)保的支撐、平衡、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、制約、監(jiān)控等作用,而這些作用都是十分重要和關(guān)鍵的,是具有基礎(chǔ)性的。
一是建立健全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和居民收入水平相適應(yīng)的籌資機(jī)制,發(fā)揮醫(yī)保對(duì)全體國(guó)民基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療保障服務(wù)的支撐作用。醫(yī)療保險(xiǎn)本質(zhì)上是抵御因疾病帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),屬于經(jīng)濟(jì)范疇。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力作支撐,什么保障都無(wú)從談起。醫(yī)保基金是物質(zhì)基礎(chǔ),毫無(wú)疑問(wèn),也是發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)。如果籌資機(jī)制不科學(xué)、不合理、不穩(wěn)定、不持久,無(wú)論是基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),還是基本醫(yī)療保障服務(wù),都將成為“無(wú)本之木,無(wú)源之水”,是難以行之久遠(yuǎn)的。因此,建立健全籌資機(jī)制是健全醫(yī)保體系、充分發(fā)揮醫(yī)?;A(chǔ)性作用的頭等要?jiǎng)?wù),也是現(xiàn)行醫(yī)保(特別是居民醫(yī)保)的“軟肋”,必須下決心把這個(gè)“基礎(chǔ)的基礎(chǔ)”夯實(shí)。
二是加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保,完善基本醫(yī)保管理體制。通過(guò)整合基本醫(yī)保的管理職能和經(jīng)辦資源,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)保制度的融合,發(fā)揮全民醫(yī)保的整合、集約作用,既實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)保的統(tǒng)一性與可及性,又體現(xiàn)制度的公平與效率。倘若這個(gè)醫(yī)保的“基本問(wèn)題”不解決,醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮就不可能充分。
三是建立健全合理的醫(yī)療保險(xiǎn)責(zé)任和費(fèi)用的分擔(dān)機(jī)制,發(fā)揮醫(yī)保對(duì)醫(yī)療服務(wù)提供方和患者就醫(yī)行為的激勵(lì)約束作用。這個(gè)機(jī)制的作用十分重要,十分關(guān)鍵。國(guó)際國(guó)內(nèi)的研究成果和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)都證明,沒(méi)有合理的分擔(dān)機(jī)制,搞所謂的“免費(fèi)醫(yī)療”,既不能解決公平問(wèn)題,更解決不了效率問(wèn)題,只會(huì)造成醫(yī)療需求的無(wú)端“井噴”,造成有限的醫(yī)療衛(wèi)生資源的極大浪費(fèi),造成政府財(cái)政不堪重負(fù)的包袱,還會(huì)給權(quán)力尋租和腐敗的滋生留下空間。
四是全面系統(tǒng)地改革醫(yī)保支付制度。只要體察實(shí)踐和認(rèn)真分析,醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用在一定意義上都是通過(guò)支付制度的改革來(lái)發(fā)揮的。我們常講醫(yī)保支付制度(包括支付原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式和結(jié)算辦法)是總抓手、總閘門、總杠桿,也包含了這層意思。建立健全在總額預(yù)算管理(并非總額預(yù)付)下按病種付費(fèi)、按人頭付費(fèi)等相結(jié)合的復(fù)合型付費(fèi)方式,增強(qiáng)醫(yī)保對(duì)醫(yī)療行為的激勵(lì)約束作用。通過(guò)第三方付費(fèi)機(jī)制的作用,既可協(xié)調(diào)醫(yī)患之間的關(guān)系,又可平衡二者利益;既可以促使醫(yī)療服務(wù)提供方降低成本,提高效率與服務(wù)水平,又可以提高醫(yī)保基金使用效率,引導(dǎo)醫(yī)療資源的合理配置和使用,起到促進(jìn)醫(yī)保和醫(yī)藥衛(wèi)生共同健康持續(xù)發(fā)展的作用。
(五)
發(fā)揮全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用,有兩點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持:
一是醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的改革。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是支付制度改革的主體,是管理服務(wù)的執(zhí)行者,也是發(fā)揮醫(yī)?;A(chǔ)性作用的一線施行者。醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的狀態(tài)如何,在很大程度上決定基礎(chǔ)性作用發(fā)揮的程度。要按照醫(yī)改“規(guī)劃方案”的要求,遵循管辦分開的原則,明確界定職責(zé),進(jìn)一步落實(shí)醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán),堅(jiān)持走職業(yè)化、專業(yè)化、法人化的道路。只有這樣,才能增強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力、團(tuán)購(gòu)能力、談判能力、協(xié)調(diào)能力、管理能力和監(jiān)控能力等,才能充分發(fā)揮醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用。
二是既要高度重視發(fā)揮全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用,又不能不適當(dāng)?shù)乜浯笃渥饔?。要知道,基礎(chǔ)性作用畢竟不是決定性、決勝性的作用,更不是全部作用。過(guò)分夸大,容易引起誤解,以為只要把醫(yī)保的作用發(fā)揮好了,就萬(wàn)事大吉了(反之,如果整個(gè)醫(yī)改沒(méi)搞好,就是醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用沒(méi)有充分發(fā)揮),而把本來(lái)是醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的要害、關(guān)鍵的醫(yī)療衛(wèi)生和藥品流通體制改革,理解成為次要的、無(wú)足輕重的、可快可慢的改革。這樣,全民基本醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用不但發(fā)揮不好,甚至?xí)拐麄€(gè)醫(yī)改陷入困境,積弊未除又添新病。醫(yī)改三年來(lái)的實(shí)踐再一次給我們敲響了警鐘:盡管投入大增、報(bào)銷比例不斷提高,但看病難和貴的問(wèn)題并未根本好轉(zhuǎn),在某些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)甚至愈演愈烈(《2011年中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)提要》數(shù)據(jù)顯示,從2007年至2011年間,全國(guó)次均醫(yī)藥費(fèi)用、藥費(fèi)和檢查治療費(fèi)均出現(xiàn)上漲。2007年次均醫(yī)藥費(fèi)用為125元,這一數(shù)字在2011年達(dá)到180元。從診療人次趨勢(shì)看來(lái),越來(lái)越多的患者集中到大醫(yī)院就診。從2007年至2011年,三級(jí)醫(yī)院和二級(jí)醫(yī)院的診療人次持續(xù)增加,而一級(jí)醫(yī)院的診療人數(shù)則呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì))。因此,對(duì)發(fā)揮醫(yī)保的基礎(chǔ)性作用必須持理性的態(tài)度?;A(chǔ)性作用只有在適宜的體制環(huán)境和政策條件下,才能得以發(fā)揮。如同市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境中才能得以發(fā)揮一樣。因此,對(duì)發(fā)揮醫(yī)保基礎(chǔ)性作用既要重視,又不可過(guò)度夸大,更不可因此而看輕、忽視醫(yī)藥衛(wèi)生體制自身的改革,任何時(shí)候都要堅(jiān)持“三改并舉”、整體推進(jìn)這個(gè)根本方略,只有這樣,中國(guó)醫(yī)改才能走向成功。
(作者單位:中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì))