發(fā)展社會組織構建社會管理新格局

宿 玥

(中共大連市委黨校公共管理教研部，遼寧 大連 116013)

構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，是黨的十七大報告中提出的我國社會管理體制改革的重要內(nèi)容和基本方向。這一新型社會管理格局的形成是一個社會管理體制與方式轉型的漫長過程，它要求政府承擔起更大責任的同時，還要積極引導各種社會民間力量參與其中，充分發(fā)揮政府、社會組織和社會公眾各自的優(yōu)勢和作用。政府并非“萬能”，它所服務的領域和范圍不可能覆蓋整個社會，并且隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，呈現(xiàn)出社會利益主體多元化和社會利益需求多樣化的新特點，政府所能提供的服務無論是從數(shù)量還是從質量來說都不可能完全滿足社會各階層的利益需求，而社會組織為表達民意訴求而生，具有民間性、自發(fā)性、靈活性等特點，可以在不同的行業(yè)和區(qū)域，通過靈活多樣的方式，直接或間接地為企業(yè)和社會公眾提供各種服務，所以，社會組織協(xié)同政府參與社會管理是政府轉變職能的必然要求，是社會組織發(fā)展的自身要求，更是創(chuàng)新社會管理主體，構建新型社會管理格局的客觀要求。

一、社會組織參與社會管理是多方的必然要求

(一)社會組織參與社會管理是我國經(jīng)濟社會發(fā)展特殊時期的時代要求。

當前，我國處于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯和社會風險加大期，完善社會管理，維護社會穩(wěn)定是政府管理的重點和難點。經(jīng)過新中國60多年的建設，特別是30多年的改革開放，中國從一窮二白、受人欺凌的國家躍升為世界第二大經(jīng)濟體，成績世界矚目，然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各種社會矛盾也隨之出現(xiàn)，在一些地方，群體性、突發(fā)性事件時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)矛盾激化的態(tài)勢。社會矛盾產(chǎn)生的主要根源是利益分配失衡和利益整合不利，但公民的訴求受阻，社會溝通不暢，社會信任的缺失和矛盾調處機制的不完善是使社會矛盾不斷顯現(xiàn)并被激化升級的重要原因。社會組織作為介于政府組織和市場組織之間的組織形式，為政府和社會、市場和社會、市場和政府之間的溝通架設了橋梁，上情下達、下情上報，保證信息溝通，促進社會團結，有效地預防和減少了社會矛盾的產(chǎn)生;當矛盾顯現(xiàn)時，社會組織作為“安全閥”能夠在第一時間發(fā)出信號，早覺察，早處置，避免局部矛盾釀成全局性沖突;在社會沖突發(fā)生以后，作為“公共利益”集合體的社會組織又是化解矛盾的“潤滑劑”、“稀釋劑”，可以通過理性的、制度化的、溫和的方式解決問題，不僅減少了社會管理的風險，也降低了社會管理的成本，并且這是化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的長久之計。

(二)社會組織參與社會管理是轉變政府職能、提高政府效能的客觀要求。

長期以來政府管理了許多原本不應由政府去管的事務，在經(jīng)濟管理領域的“越位”、“錯位”，社會管理領域的“缺位”，使得政府規(guī)模膨脹，行政效率低下，引發(fā)了社會成員對政府的不滿和積怨。隨著市場經(jīng)濟的建立和完善，通過指令性計劃和行政手段進行經(jīng)濟管理和社會管理的全能型政府必然要進行轉型，其職能要向“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”回歸，特別是進行社會管理和提供公共服務的職能長期被忽視，滿足不了社會成員的需求，已成為社會建設的短板和政府改革的桎梏。改革開放以來，政府機構進行了六次改革，精簡機構、轉變職能始終是歷次改革目標，“轉走一項不應有的職能政府可以精簡10%，倘能轉走兩項不應有的職能，政府可以精簡20%”。［1］轉變政府職能的重點雖然是加強社會管理和提供公共服務，但政府不應親歷親為、完全包攬，要在構建完整的社會政策體系和加大投入的前提下引導社會各方力量共同參與社會管理，即政府“掌舵”、社會“劃槳”。目前，行業(yè)協(xié)會、社會團體、民辦非企業(yè)單位等社會組織已承接許多以前由政府承辦和管理的事務，社會組織參與社會管理不僅使政府“瘦身”，加快了轉變職能、提高效能的步伐，也打破了政府壟斷公共產(chǎn)品的局面，提高了社會管理和公共服務的質量和水平。

(三)社會組織參與社會管理是社會組織自身發(fā)展的必然要求。

改革開放30年來，“社會組織”的內(nèi)涵和外延都有所變化，但“社會組織”的非贏利性、非政府性、自治性等特征卻越發(fā)明晰。社會組織發(fā)端于民間，是公民為了實現(xiàn)公共利益和進行自我管理自發(fā)和自主的結社形式，所以，它從產(chǎn)生之日起，就擔負著資源動員、公共服務、社會治理、政策倡導等功能，它的生存土壤是“社會”，參與社會管理是社會組織的使命、目標、存在的意義，更是其成長壯大的途徑。近二十年來，我國社會組織發(fā)展迅猛，數(shù)量達44萬左右，同時，它的質量和社會影響力也顯著提高，就我國社會組織的現(xiàn)狀來說，加快社會組織的發(fā)展不僅需要社會組織加強自身建設、提高生存能力，更需要政府通過完善制度環(huán)境、購買公共服務等手段的大力幫扶，社會組織只有在參與社會管理的過程中才能得到來自公共部門的資源，才能獲得生存發(fā)展、壯大完善的物質基礎，所以，社會組織參與社會管理是社會組織的天然屬性，也是其實現(xiàn)自身發(fā)展的前提。

二、社會組織參與社會管理的現(xiàn)狀及主要問題

(一)社會組織參與社會管理的現(xiàn)狀。

目前，社會組織從諸多方面參與到社會管理中，發(fā)揮著重要作用。

1.提供公共服務，彌補政府不足。社會組織與政府之間具有共同的理念和價值觀，二者在為社會提供高水平、高質量的公共服務這一目標取向上是一致的，社會組織能夠與政府優(yōu)勢互補，在公共服務領域中發(fā)揮各自不同的獨特作用，特別是活躍于企業(yè)和政府都缺位的“真空”領域的社會組織，為解決“政府失靈”和“市場失靈”問題開拓了路徑。

2.規(guī)范市場行為，營造健康環(huán)境。為了整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，僅靠政府的行政手段是不夠的，在社會公共服務活動中，“社會組織以服務為宗旨，積極組織市場開拓，發(fā)布市場信息，開展培訓、交流、咨詢等活動，協(xié)助政府部門開展行業(yè)調查、決策咨詢以及產(chǎn)業(yè)政策制訂等活動?！保?］西方發(fā)達國家及我國經(jīng)濟發(fā)展實踐和經(jīng)驗表明，社會組織通過制訂行規(guī)降低社會管理成本并培養(yǎng)企業(yè)自律，通過行業(yè)準入、資格論證等手段促使行業(yè)規(guī)范，通過解決糾紛、維護各方利益等行為營造健康有序的市場競爭環(huán)境。

3.反應多方訴求，架設溝通橋梁。社會組織代表社會各個階層的利益，特別是為弱勢群體、邊緣群體服務的社會組織成為底層群體的利益表達渠道和政治參與平臺。各種群體的利益要求通過社會組織進行利益表達、影響政府決策，同時，社會成員通過社會組織能夠及時獲得公共政策的相關信息，從而增加對公共政策的認可、理解、信任和支持，有效降低對抗、抵制、抵觸情緒，以便于政策的執(zhí)行。

4.協(xié)調利益關系，化解社會矛盾。研究表明，“社會組織在社會管理中通過溝通、協(xié)調、調節(jié)、評判等手段，處理政府、市場、個人的關系，協(xié)調各利益主體的關系。”［3］社會組織把社會上散亂孤立的個人組織起來，整合每個成員微弱無力的利益訴求，通過合理合法的溫和途徑表達出來，避免了個人非理性的沖動行為，減少了社會矛盾瞬間激化的可能，即使出現(xiàn)了問題，政府可以和社會組織進行溝通談判，從而迅速控制事態(tài)的惡化和升級。

5.型塑公民文化，培養(yǎng)參與意識。在“小政府”的引導下，“大社會”應該在社會管理上有大作為，對于解決公共問題應該由包括政府在內(nèi)的“多中心”共同參與和完成，而生機勃勃的社會組織正在教會社會成員如何成為合格的公民并履行應盡的義務。社會組織參與社會管理的實踐，培養(yǎng)著社會成員的人格獨立性，孕育著社會的公開開放性，更鍛煉著社會的自治能力，這些都型塑著市民文化的廣度和深度。

(二)目前社會組織參與社會管理的主要制約因素。

雖然近年來我國社會組織得到了長足發(fā)展，但總體來說，社會組織對社會管理的參與范圍較窄、參與度不高，參與的能力較弱，作用沒有得到最大發(fā)揮，究其原因，來自與政府和社會組織自身兩方面。

從政府來說，首先，受幾千年的封建統(tǒng)治和官僚思想的余毒影響，政府仍習慣于“獨霸”社會管理權力，部分干部對社會組織的認識存在偏差，不放心、不愿意把社會管理的權力下放給社會組織;其次，政府職能不清、權力過大，留給社會組織的生存空間極為有限。眾所周之，我國社會組織最大的特點就是官民二重性，目前，大部分合法的社會組織通過自上而下的路徑產(chǎn)生發(fā)展，即政府或其相關機構主動組建社會組織并主導社會組織的發(fā)展，這類社會組織首先是為政府服務，在政府的“羽翼”下成長，對政府極其依賴，具有較強的懦弱性，回避關鍵性問題，熱衷“無價值”事務，而通過“自下而上”路徑成長起來的相對獨立的社會組織在發(fā)展過程中遇到很多困難，甚至無法獲得合法身份，所以，“在當前高控性的自上而下的權力結構中，權力秩序是非常脆弱的，對自由的容納力低，限制了政府放開社會管制”［4］，社會組織的生存空間和發(fā)展空間十分有限。

從社會組織自身來說，首先，大部分社會組織對政府依賴性較強，組織成員仍習慣于“大政府”和“單位人”的思維模式，“等、靠、要”思想仍占主流，缺少自治、參與、競爭意識;其次，大部分社會組織參與社會管理的能力有限，由于“發(fā)育時間短，受體制、資源和環(huán)境的約束多，來自政府的支持少，社會組織自律機制和生態(tài)系統(tǒng)也不健全，因而能力建設普遍不足，社會組織應有的各項功能都不發(fā)達”［5］，部分社會組織還不具備參與社會管理的能力，整體的參與水平也較低。

三、破解社會組織發(fā)展困境，建立社會管理新格局的對策建議。

建立社會管理的新格局，不僅政府要提高自身的管理水平和能力，更需要政府推動社會組織的發(fā)展，促進其成長、成熟，并為其進行社會參與提供制度保障，就目前而言，政府和社會組織自身要從以下幾方面著手破解社會組織發(fā)展難、參與社會管理難的困境。

(一)轉變政府“管理”理念，達成社會“治理”共識。

社會管理，政府不能也不應“單打獨斗”，社會管理主體要從單純重視政府作用向社會共同“治理”轉變。首先，政府應對自身正確定位，不要“越位”、“缺位”和“錯位”，避免行政化過強和角色不清，要認同社會組織的角色、尊重并保證社會組織參與社會管理的權利，還政于民。其次，社會組織自身要正確定位，社會組織不是“二政府”，也不是與政府無關、甚至對立的草根組織，社會組織是公民意識覺醒的產(chǎn)物，并且隨著公民社會的發(fā)展，社會組織是公民實現(xiàn)權利、表達訴求的重要平臺，沒有公民的積極參與和支持，社會組織將成為“無源之水”，參與社會管理更無從談起。所以，破除觀念障礙，是促進社會組織發(fā)展的重要前提。

(二)加快轉變政府職能，構建政府與社會組織合作伙伴關系。

無論是在社會管理問題，還是在社會組織發(fā)展問題上，政府都負有更大的責任、發(fā)揮更大的作用。

1.推進行政體制改革，加快轉變政府職能。行政體制改革的關鍵就是轉變政府職能。為了實現(xiàn)“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”的職能，政府不僅要處理好經(jīng)濟發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展、管理和服務、改革體制與創(chuàng)新機制、職能改革與依法行政等關系，更要處理好政府職能與其他社會主體職能之間的關系。雖然政府職能集中于社會管理和公共服務，但政府并非要親歷親為，而是主導和負責，具體來說是調動和引導市場主體、事業(yè)單位、社會組織各自的職能履行到位，其中，如何放權是關鍵，既要給社會組織提供成長空間，又要避免政府角色從有關領域退出后，出現(xiàn)職能缺位。此外，政府要加快事業(yè)單位管理體制改革的步伐，使使社會組織獲得更多的自主管理權。

2.構建政府與社會組織合作伙伴關系，實現(xiàn)二者良性互動。就目前而言，社會組織的發(fā)展迫切需要政府的政策支持和資金支持。首先，構建政府與社會組織的對話合作模式，建立二者的“伙伴”關系，我們可以借鑒西方發(fā)達國家，特別是英國的經(jīng)驗，“通過法律、合作框架協(xié)議、備忘錄等形式建構公共合作行政的框架結構”［6］，從而調動、整合資源。其次，從國情出發(fā)，盡快完成與社會組織相關的法律和制度的增補、調整和修改工作，逐步完善社會組織的法律體系，明確社會組織的合法地位與責任并使社會組織的各項日?；顒佑蟹梢馈Ｔ俅?，改革現(xiàn)有的社會組織“雙重”管理體制，降低“準入”門檻，加強過程監(jiān)管，目前，民政部已對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織放開直接登記，一刀切的社會組織雙重管理體制正被打破，期望時機成熟時，盡快推動管理體制的大變革。最后，政府還要以購買公共服務的契約方式大力扶持社會組織的發(fā)展，為其提供資金支持并進行資源監(jiān)管。隨著公共服務購買的展開，政府采購法律法規(guī)及相應財政制度體系應該把社會組織明確納入公共服務購買的對象，促進廣泛的社會服務市場的形成。同時，政府還要營造公平、公開的政策環(huán)境，使社會組織和其他購買主體，比如企業(yè)、事業(yè)單位等公平競爭公共資源。

3.加強社會組織自身建設，充分發(fā)揮其在社會管理方面的特殊功能。在提供公共物品和公共服務方面，社會組織較之政府和企業(yè)有較大優(yōu)勢，所以，社會組織要富有使命感和責任心，加強自身的組織建設。例如，健全組織機構、建立法人治理結構，規(guī)范組織行為;建立強制性信息披露制度和評估制度，通過構建多元立體的全方位自律和它律機制，提高社會組織的公信力等。只有提高了自身能力，才能承接從政府職能中分離出來的社會管理和公共服務職能，為公民提供低成本、高效率的公共物品和服務，最大化的實現(xiàn)公共利益，從而維護社會穩(wěn)定并促進社會和諧發(fā)展。

［1］中國(海南)改革發(fā)展研究院.政府轉型與建設和諧社會［M］.北京:中國經(jīng)濟出版社，2005:170

［2］李軍鵬.建立與完善社會主義公共行政體制［M］.北京:國家行政學院出版社，2008:190

［3］中國行政管理學會課題組.中國社會中介組織發(fā)展研究［M］.北京:中國經(jīng)濟出版社，2006:10

［4］王名.中國民間組織30年－走向公民社會［M］.北京:科學文化出版社，2008:198

［5］王名.發(fā)展社會組織開創(chuàng)社會管理新局面［J］.經(jīng)濟界.2011.2:23

［6］韓國明、魏麗莉.比較與借鑒:國外政府建構與非營利組織的合作模式［J］.行政與法.2006.5:17