鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革:困境與破局

賈 晉

(西南財經(jīng)大學(xué)，四川 成都 610074)

農(nóng)村稅費體制改革后，作為改革配套措施的重點，中央要求到2012年完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的任務(wù)。幾年來，按照國家的頂層設(shè)計和基層的地方探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在機構(gòu)精簡方面取得了很大的成效，但在構(gòu)建適應(yīng)“三農(nóng)”新形勢的服務(wù)型政府體系方面卻仍停滯不前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革陷入制度困境，亟待破局。

一、被動“瘦身”:壓力型精簡改革

農(nóng)村稅費體制改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生了巨大的壓力，據(jù)統(tǒng)計，全國稅費體制改革減免的1250億稅費負(fù)擔(dān)中，屬于鄉(xiāng)村兩級“三提五統(tǒng)”及其他搭車收費的資金達到850億元，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕意味著鄉(xiāng)村兩級收入的減少。稅費體制改革切斷了多年沿襲的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度外資金渠道，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，中西部地區(qū)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財政”都無力維持，更無力償還改革以來形成的大量歷史債務(wù)(據(jù)統(tǒng)計，2006年平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元)。壓力催生改革，為防止稅費改革陷入“黃宗羲定律”，防止因鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、人員膨脹產(chǎn)生新的農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)，同時轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能以適應(yīng)新形勢下的農(nóng)村工作，中央啟動新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，按照政策設(shè)計，改革的底線是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員5年內(nèi)只減不增，并圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)換開展一系列的改革?？梢姡永m(xù)多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的思路，“瘦身”依然是本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的政策重點。

從實踐情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、人員精簡主要包括兩個部分，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，這方面變動比較小，各地的改革措施也大同小異。主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職，內(nèi)設(shè)機構(gòu)的整合。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政系統(tǒng)工作人員大都屬于公務(wù)員編制，因此改革最多是減少了黨政領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)，而財政供養(yǎng)的人數(shù)和享受相關(guān)待遇的人數(shù)并沒有減少，最多是按照當(dāng)?shù)卣摺皟?nèi)退”(一般可獲取一次性補償，同時可能上浮級別或工資)。而且合并、整合后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在實際開展工作中也是“一盤棋”、“哪里需要哪里搬”?？梢哉f，“瘦身”就是個形式問題。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，這是改革的重點，各地的改革措施差異比較大。自撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位就在垂直管理與屬地管理兩種體制下經(jīng)歷多次搖擺，從全國情況來看，一般具有收費和罰款等“可盈利”職能的所，如工商、煙草、司法、土地等所都已經(jīng)實行垂直管理，而提供公共服務(wù)等“要花錢”性質(zhì)的站，如農(nóng)技、畜牧、土肥等所在一些地方還實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。在本輪改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革總體來講有兩種改革思路:一是體制內(nèi)的合并、綜合設(shè)站。在縣域內(nèi)設(shè)置跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合性服務(wù)站所，比如農(nóng)技推廣站、畜牧獸醫(yī)站、水利站等等，這些站所實施縣級部門的垂直管理。二是體制外的市場化改革。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體改制成企業(yè)、人員買斷推出財政供養(yǎng)序列，原來由這些單位提供的公共服務(wù)采取“政府購買，市場招標(biāo)”的方式提出。從機構(gòu)、人員精簡的角度來看，第一種改革思路實際上是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)“瘦身”的同時，縣級部門出現(xiàn)“增肥”，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員轉(zhuǎn)移到縣級部門中，從整個縣級財政角度來看，財政供養(yǎng)人數(shù)沒有發(fā)生多大的變化。而第二種改革思路是真正的“瘦身”，根據(jù)湖北咸安改革的實踐來看，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)大概精簡了35人左右，減少財政開支50—70萬元。但是，這種改革需要的前提是鄉(xiāng)村存在多元化的公共服務(wù)供給主體，且公共服務(wù)市場存在跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)多主體間的競爭。如果除改制后的企業(yè)外，沒有其他市場化公共服務(wù)主體的競爭且公共服務(wù)招標(biāo)僅限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的話，改革的“瘦身”效果多少還有些“換湯不換藥”，只是財政支出的另一種表述方式而已，這值得我們注意。

客觀的講，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、人員精簡過程中存在一些“數(shù)字游戲”的問題，但由于守住“5年內(nèi)人員只出不進”這個底線，隨著人員退休和工勤、自聘人員的解聘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)財政供養(yǎng)絕對數(shù)是大大降低了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的“瘦身”還是達到目的，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有工作人員數(shù)都低于實際編制數(shù)，工作人手不夠成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常抱怨的一件事情。

二、期待“健身”:無奈的行為選擇

以“減人減支”為指向的“瘦身”改革只是本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的底線，中央的政策意圖顯然不僅于此，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供基層政治體制保障，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“健身”式改革，是更高層次，也是最為本質(zhì)的要求。

一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能履行方面的越位、失位和錯位廣受各界的詬病。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄區(qū)微觀主體的經(jīng)濟行為進行大量的干預(yù);另一方面，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又存在“不作為”或無法作為的現(xiàn)象。特別是農(nóng)村稅費體制改革后，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點工作——“收糧收款”的汲取行為失去法律基礎(chǔ)后，行為方向的選擇成為改革的焦點，這也一度引發(fā)了各界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從的思考。從我國目前鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟、社會發(fā)展水平來看，鄉(xiāng)村社會管理和公共服務(wù)的需求很大，而我國歷史上長久以來形成的以血緣為紐帶的宗族治理和以地緣為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)紳治理在建國后幾十年的國家權(quán)力控制下基本瓦解，農(nóng)民的自組織程度較低，在這種制度環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的撤銷無疑會形成鄉(xiāng)村社會的治理真空，輕則影響經(jīng)濟發(fā)展，重則威脅政權(quán)穩(wěn)定。特別是，當(dāng)前我國進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的一體化發(fā)展階段，大量的強農(nóng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮作用，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“健身”實現(xiàn)行為優(yōu)化不僅是改革的要求，也是現(xiàn)實的需要。

但實際上，在現(xiàn)有政治體制格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)換卻存在著明顯滯后于政策設(shè)計的初衷。由于縣鄉(xiāng)之間存在的壓力型體制，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的個人升遷都由縣級政府所掌控，這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際工作中必然圍繞縣級政府的各項中心工作來開展，許多任務(wù)都是超出本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革所劃定職能范圍之外的任務(wù)。比如上級政府為幫助企業(yè)招收農(nóng)民工，就將招工任務(wù)分指標(biāo)下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，諸如此類的任務(wù)還很多?？h級各職能部門也會將各自部門的工作布置下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有些也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能改革的大方向相偏離。再加上上級各部門、各名目的檢查、驗收，也消耗了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量的人力、物力資源，使得許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疲于應(yīng)付，苦不堪言。雖然改革明確要求減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“一票否決”的硬約束，但在政治晉升的“潛規(guī)則”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換仍然落后于政策設(shè)計的“健身”目標(biāo)，出現(xiàn)了行為“鎖定”現(xiàn)象。

不僅如此，隨著國家對鄉(xiāng)村社會的反哺政策力度的加大以及外部工商業(yè)資本的進入，鄉(xiāng)村資源的潛在開發(fā)價值不斷顯現(xiàn)，由此造成圍繞經(jīng)濟利益的鄉(xiāng)村社會沖突和矛盾日益增加，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部以及外部資本與鄉(xiāng)村之間的利益紛爭越發(fā)頻繁，這些矛盾和沖突都首先反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。作為一級不完備的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)節(jié)沖突的行政和財政權(quán)力十分有限，許多利益糾葛都超越了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的層面，再加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分干部本身就身處利益矛盾之中，這也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理和解決問題加大了難度。于是“不出事邏輯”、“擺平就是水平”等無奈之下的機會主義行為就產(chǎn)生了。在許多地區(qū)解決土地征用、流轉(zhuǎn)和組織成員之間的矛盾時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都會利用當(dāng)?shù)貛в幸欢ㄉ鐣萘陀绊懙娜宋飦斫鉀Q問題，雖然暫時解決或壓制了矛盾，卻給鄉(xiāng)村社會長遠的有序治理產(chǎn)生了負(fù)面影響。

可見，在縣鄉(xiāng)間壓力型行政體制和鄉(xiāng)村社會民主意識增長的雙重壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“健身”式改革多少顯得有些無奈，不僅落后于政策預(yù)期，還產(chǎn)生了行為異化的新現(xiàn)象。

三、制度困境:深層次的問題

自上世紀(jì)九十年代開始，全國性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革已經(jīng)開展了三輪，圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的政策研究和學(xué)術(shù)探討已是汗牛充棟，其中不乏真知灼見。但時至今日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革依然舉步維艱，可見，僅僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為改革的目標(biāo)來推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革這種“頭痛醫(yī)頭”式的改革方案已經(jīng)在本輪改革中顯示出極低的邊際收益，急需探討深層次原因。從實踐調(diào)研情況來看，有以下兩個方面的制度困境:

一是國家從鄉(xiāng)村的資源汲取行為仍沒有完全扭轉(zhuǎn)。新中國成立以來，為保證工業(yè)化戰(zhàn)略的實施，國家通過明稅(即農(nóng)村稅費)和暗稅(即價格剪刀差)從鄉(xiāng)村社會汲取了大量資金，加之長期以來實施的農(nóng)地低價征用和廉價勞動力使用，鄉(xiāng)村社會為中國經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大的貢獻。作為國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的代理人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在這種國家資源汲取行為中扮演了流通渠道和協(xié)調(diào)矛盾的多重角色，也正因為此，鄉(xiāng)村社會各界，特別是農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一直多有詬病。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是“替人受過”，替整個汲取型體制承擔(dān)了責(zé)任。20世紀(jì)以來，國家通過“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”戰(zhàn)略取代了從國家從鄉(xiāng)村的汲取型戰(zhàn)略。隨著農(nóng)村稅費的減免和多項農(nóng)業(yè)補貼政策的實施，表層的汲取行為得到有力的扭轉(zhuǎn)，受到鄉(xiāng)村社會的好評，同時也緩解了鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的緊張關(guān)系。

但是，深層次的資源汲取行為仍然沒有得到扭轉(zhuǎn)，首先是土地資源的汲取。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進必然需要新增建設(shè)用地，在現(xiàn)有征地制度沒有得到根本改革的情況下，鄉(xiāng)村社會和農(nóng)戶最為重要的土地資源依然存在廉價征收，無法分享土地增值收益的局面。其次是新的價格剪刀差。我國的基本國情決定了保障糧食安全是農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)，糧食安全屬于國家戰(zhàn)略而不是農(nóng)戶利益訴求，因此糧食就具有了公共產(chǎn)品的性質(zhì)，而相比世界上其他國家的糧食種植高補貼，我國農(nóng)戶種植糧食較低的比較收益是不爭的事實。在這種情況下，要農(nóng)戶承擔(dān)公共產(chǎn)品的外溢成本而沒有合理的利益補償，加之農(nóng)資價格的上漲，這何嘗不是價格剪刀差的一種新形式。正由于國家從鄉(xiāng)村社會深層次汲取資源的行為仍然沒有扭轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還需要在這種汲取行為中扮演角色，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能必然會偏離服務(wù)型政府的職能定位，而且這種角色導(dǎo)致的制度困境不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以改變，縣級政府也無能為力。

二是整個政治體制改革落后于經(jīng)濟體制改革的大環(huán)境。政治體制改革是系統(tǒng)性改革，在頂層和整體的政治體制改革沒有得到改革和突破的情況下，期待基層和局部的改革實踐無疑是不現(xiàn)實的。改革初，撤銷人民公社恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時曾經(jīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革進行過清晰的設(shè)計，即黨政分開、政企分設(shè)、簡政放權(quán)等。但這些改革思路在中國整個政治體制上依然沒有得到推行，無論是中央政府還是省、市、縣級政府，都存在著政治體制改革落后于經(jīng)濟體制改革的局面，相比較而言，近年來通過發(fā)展村民自治，鄉(xiāng)村社會的民主機制反對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)政治體制改革產(chǎn)生了一定的倒逼，但是在整個政治體制格局沒有改革的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革顯然無法取得有效的進展。也就是說，整個政府體制沒有有效的轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，減少對微觀經(jīng)濟主體的行政干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然無法“獨善其身”。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，近年來，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在服務(wù)型政府建設(shè)中進行了許多有益的探索。如廣東云安縣將所轄63個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為“優(yōu)先發(fā)展區(qū)”、“重點發(fā)展區(qū)”、“開發(fā)與保護并重示范區(qū)”三類功能區(qū)，按照功能區(qū)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，并配套建立了“不以GDP大小論英雄，只以功能發(fā)揮好壞論成敗”的政績考核機制，使基層干部從招商引資的“業(yè)務(wù)員”向為農(nóng)服務(wù)的公務(wù)員回歸。許多地方通過建立“一站式”服務(wù)、“辦事代理制”、服務(wù)熱線等便民服務(wù)措施，將面向農(nóng)民群眾的審批、服務(wù)、咨詢事項集中統(tǒng)一到服務(wù)大廳辦理。有的地區(qū)還鼓勵縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入基層，現(xiàn)場為農(nóng)民服務(wù)，變“坐堂辦公”為“上門服務(wù)”。上述改革措施的推行，都在一定程度上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和服務(wù)職能進行了強化。但都沒有觸及現(xiàn)行政治體制運行的根本邏輯，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的任免、政績考核依然由上級黨委、政府掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的實際決策權(quán)集中于黨委書記，內(nèi)部監(jiān)督制約和社會民主監(jiān)督機制薄弱，鄉(xiāng)村社會資源的配置權(quán)仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所掌控等等。這些深層次的改革問題都已經(jīng)超越了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的任務(wù)，屬于整個政治體制改革的問題，顯然無法由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革這種基層改革探索來完成。

四、改革破局:縣鄉(xiāng)體制聯(lián)動改革與參與式民主治理

基于前文的論述，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革實際上已經(jīng)陷入制度困境之中，在國家對鄉(xiāng)村的汲取性體制以及整個政府體制改革沒有取得進展的條件下，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革及其職能轉(zhuǎn)換已經(jīng)沒有重要的實際意義了。但多年的改革實踐使我們更加清醒的從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題中認(rèn)識到基層政府，乃至整個政府體制存在的問題。溫家寶總理在今年兩會的記者招待會上多次提及政治體制改革，可見中央高層對政治體制改革的重視。同三十年前緣起于農(nóng)村的家庭承包經(jīng)營掀起了經(jīng)濟體制改革的航程一樣，我們同樣寄希望于三十年后通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革為政治體制改革提供積極的探索。

因此，從這個意義上來講，縱然面臨著制度困境的約束，我們?nèi)匀幌Ｍㄟ^轉(zhuǎn)換改革思路，突破制度困境，為整個政府體制改革帶來積極的樣本意義，從而為中國三十年的改革歷程注入新的活力。在此，提出幾點改革思路:

1.基于縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的整體視角設(shè)計改革方案?；鶎诱w制的改革的目的是形成有序良好的鄉(xiāng)村治理環(huán)境，而一直以來我們都沒有將基層政府改革和民主發(fā)展有機地結(jié)合起來推進。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)在已經(jīng)不是一級完備的政府機構(gòu)，基層政府體制的改革的關(guān)鍵是縣級政府，因此，應(yīng)當(dāng)聯(lián)動設(shè)計縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)體制和村組民主自治組織的整體改革方案，重點是科學(xué)構(gòu)建基層政權(quán)組織與民主自治組織間的關(guān)系。

2.充分利用“省直管縣”體制優(yōu)化基層改革的制度環(huán)境，支持和鼓勵基層改革探索。當(dāng)前“省直管縣”體制已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推廣，這不僅意味著政府層級的精簡改革，優(yōu)化了政府間各項資源的配置，也為改革基層縣鄉(xiāng)政府面臨的壓力型體制創(chuàng)造了有利條件。各地應(yīng)當(dāng)充分利用這一有利契機，推動基層政府體制改革，積極支持和鼓勵基層改革實踐探索，形成具體區(qū)域特色的改革方案，在此基礎(chǔ)上充分總結(jié)利用基層實踐和創(chuàng)造的經(jīng)驗，促使形成整體改革的頂層設(shè)計方案。

3.構(gòu)建參與式民主治理機制，探索“微觀民主”路徑。當(dāng)前農(nóng)村基層的民主體制包括縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會和村民的村民代表大會，但現(xiàn)實情況是人民代表大會制在現(xiàn)實政治過程中的地位和手段尚不足以承擔(dān)鄉(xiāng)村治理功能，而村民代表大會仍然囿于“選舉民主”的代議制邏輯，難以開展日?；?、具體化的參與式民主治理過程。因此，應(yīng)當(dāng)積極培育“村民議事會”、“合作經(jīng)濟組織”等具有“微觀民主”性質(zhì)的村民直接參與的治理平臺。同時，通過引入鄉(xiāng)村社會組織和個人，建立鄉(xiāng)村民主監(jiān)督員機制，引導(dǎo)和培育鄉(xiāng)村社會民主意識，強化社會對基層政府的民主監(jiān)督。

五、新視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革路徑安排

在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動改革和基層參與式民主治理的改革框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是整個基層政府改革和鄉(xiāng)村民主治理的有機組成部分和關(guān)鍵連接點，在新的改革視野下有著重要的意義。誠然，對于整個改革框架由理念定位到形成具體的措施，尚需等待基層的改革勇氣和人民的智慧力量。但如果從新的改革視野來看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，近期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革仍然需要推進，這里就鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革本身(前文提出的聯(lián)動改革和參與治理改革框架另文詳述)提出幾點建議:

(一)厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的邏輯起點

1.改革的目標(biāo)在于適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展需要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的目標(biāo)絕不應(yīng)當(dāng)簡單地理解為財政壓力下政府體系內(nèi)的“甩包袱”行為，我國許多經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，可相應(yīng)的財權(quán)、稅權(quán)、行政權(quán)和社會公共事務(wù)管理權(quán)太小，不能適應(yīng)經(jīng)濟快速發(fā)展之需要。這種情況下，我們不但不能夠撤銷和虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，反而應(yīng)當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共責(zé)任，同時賦予更多的公共權(quán)力。正如溫總理所強調(diào)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)該履行的職能、該提供的服務(wù)，不僅不能削弱，還要逐漸加強。1”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展需求出發(fā)，如果經(jīng)濟發(fā)展需要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，我們應(yīng)當(dāng)大膽地增強，而不能本末倒置地僅僅將減輕財政負(fù)擔(dān)作為改革的唯一目標(biāo)。

2.改革的關(guān)鍵在于明確的責(zé)任配置

歷史證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范一方面是由于顯性責(zé)任定位模糊，從而導(dǎo)致責(zé)任擴大化所造成的，但過多過重的隱性責(zé)任也是其深層次的幕后“推手”。歷次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革雖然都將明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位作為重要的政策措施，但都存在著定位模糊的現(xiàn)象，“眉毛胡子一把抓”式的顯性責(zé)任定位并沒有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實質(zhì)。同時，對于隱性責(zé)任也并沒有通過制度方式加以約束，從而為增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)留下了“公共空間”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革成敗得關(guān)鍵在于明確的責(zé)任配置，一方面需要通過法律和法規(guī)清晰、具體地表述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的顯性責(zé)任，另一方面要嚴(yán)禁上級政府利用“一票否決”等方式強加各種隱性責(zé)任。

3.改革的核心在于權(quán)責(zé)配置的均衡

根據(jù)前文分析，歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革沒有達到預(yù)期政策設(shè)計效果的重要原因在于不但沒有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不均衡的制度困境，反而加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力小、責(zé)任大的制度困境。由于“省管縣”體制改革為構(gòu)建權(quán)責(zé)均衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為環(huán)境創(chuàng)造了條件，因此，縣級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際承擔(dān)的責(zé)任，合理的賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的公共權(quán)力。在明確定位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能基礎(chǔ)上，該下放的權(quán)力應(yīng)當(dāng)堅決下放，該充實的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅決充實，反之則反是。從而確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)配置均衡的制度環(huán)境。

(二)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑選擇

我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，東部沿海與中西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況不同，同屬于一個地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)如江蘇的蘇南、蘇中、蘇北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異也很大。因此，改革應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處地域、經(jīng)濟狀況、農(nóng)民組織化程度、宗教信仰、民族習(xí)慣等實際情況，因地制宜，實行分類改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革不能“一刀切”，而應(yīng)當(dāng)針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會發(fā)展?fàn)顩r選擇不同的路徑安排，賦予地方政府在基層體制設(shè)置上一定的靈活性和自主權(quán)。但是，如果劃分標(biāo)準(zhǔn)過細(xì)又不具有可操作性。這里本文提出“分類改革、權(quán)責(zé)均衡、強鎮(zhèn)擴權(quán)、弱鄉(xiāng)縣派”的指導(dǎo)方針。

1.按經(jīng)濟發(fā)展水平分類改革

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)按經(jīng)濟發(fā)展水平將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為“強鎮(zhèn)”和“弱鄉(xiāng)”兩類(這里的強和弱僅指經(jīng)濟發(fā)展水平，如果鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平低，也劃歸“弱鄉(xiāng)”)，分類可以綜合以下兩個標(biāo)準(zhǔn):一是以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劃分為農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn);二是按照財政收支情況劃分為財政上解鄉(xiāng)鎮(zhèn)和財政補貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對于東部地區(qū)和中部地區(qū)，“強鎮(zhèn)”的標(biāo)準(zhǔn)必須同時滿足工業(yè)型和財政上解型兩個指標(biāo)，否則化為“弱鄉(xiāng)”。對于中部地區(qū)和西部地區(qū)，只要滿足工業(yè)型或財政上解型之一，就劃為“強鎮(zhèn)”，兩者都不滿足則歸為“弱鄉(xiāng)”。

2.明確各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任配置

“弱鄉(xiāng)”由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低且主要依靠轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)減少其發(fā)展經(jīng)濟職能，職權(quán)只限于自上而下的政策傳達、宣傳和自下而上的反映農(nóng)民信息、需求，同時，對各社區(qū)提供社區(qū)公共產(chǎn)品的過程(如“一事一議”)進行組織和監(jiān)督。“強鎮(zhèn)”則需要承擔(dān)經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)和社會管理等多方面職能。除維護社會穩(wěn)定和發(fā)展基礎(chǔ)民主之外，“強鎮(zhèn)”的責(zé)任重點主要在以下幾個方面:第一、制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃;第二、加快小城鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);第三、公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)機推廣服務(wù);第四、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息服務(wù);第五、農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移服務(wù);第六、發(fā)展和扶持專業(yè)合作組織;第七、環(huán)境治理和保護;第八、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè);第九、加強對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)和監(jiān)督。

3.強鎮(zhèn)擴權(quán)

對于“強鎮(zhèn)”，在保留鎮(zhèn)建制的同時實施強鎮(zhèn)擴權(quán)，以確保其權(quán)責(zé)均衡。財政權(quán)方面，取消“鄉(xiāng)財縣管”，按照“一級政府一級財政”的原則賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完整的財政自主權(quán)，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付，在鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費和土地出讓金，除規(guī)定上繳中央部分外，地方留成部分向鎮(zhèn)傾斜;行政管理權(quán)方面，擴大鎮(zhèn)的管理權(quán)限，賦予鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理和審批權(quán)限。將原屬縣級政府管理權(quán)限的土地、戶籍、環(huán)保、安監(jiān)、城建、社會保障等方面的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。人事權(quán)方面，縣(市)派駐強鎮(zhèn)的機構(gòu)正職的人事任命需書面征得鎮(zhèn)黨委的同意，并由鎮(zhèn)黨委、政府實行年度評議。同時，強化鎮(zhèn)人大對政府的監(jiān)督作用，監(jiān)督重點是政府的財政收支和重大事務(wù)的決策。

4.弱鄉(xiāng)縣派

對于“弱鄉(xiāng)”，則取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，建立縣級政府派出機構(gòu)鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所取消財政，實行統(tǒng)收統(tǒng)支的報賬制度。鄉(xiāng)公所不設(shè)黨委，支部書記由所長兼任，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。鄉(xiāng)公所不與上級政府設(shè)立對口機構(gòu)，可相應(yīng)設(shè)置農(nóng)村服務(wù)、水利管理、計劃生育、國土管理等崗位，盡量綜合設(shè)崗。精簡機構(gòu)、分流人員，現(xiàn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的事業(yè)單位或改由縣級政府垂直管理，或者整體改制為中介組織，與財政脫鉤，具體情況視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會需求而定。

(三)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的制度保障

1.構(gòu)建科學(xué)合理的政績考核指標(biāo)體系

首先要降低經(jīng)濟業(yè)績在政績考核機制中所占的比重，改變過于注重經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)的政績考核機制;其次，圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟職能設(shè)計合理的政績考核指標(biāo)，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公益性農(nóng)技推廣、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息服務(wù)、環(huán)境保護等各項經(jīng)濟職能的履行情況列入政績考核指標(biāo)體系，并根據(jù)重要程度分配權(quán)重系數(shù);再次，取消現(xiàn)行的“一票否決”機制或者減少“一票否決”機制涵蓋的內(nèi)容，不再將財政收入、招商引資等指標(biāo)納入其中。

2.構(gòu)建合理的公共財政機制

首先，要加大轉(zhuǎn)移支付力度，建立鄉(xiāng)公所和鎮(zhèn)財政最低財力保障機制。要建立穩(wěn)定、長效的對轉(zhuǎn)移支付資金來源機制，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性轉(zhuǎn)移支付力度，對經(jīng)濟困難和承擔(dān)公益事業(yè)建設(shè)任務(wù)較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予一定的傾斜。這里指的最低財力水平，并不是指維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本運轉(zhuǎn)的財力，而是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行基本職能所需要的財政投入;其次，改變財政投入方式，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”。改變過去按照機構(gòu)和人員撥付經(jīng)費的辦法，上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項職能的資金需求，以項目的方式下?lián)芙?jīng)費。

3.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)

目前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只能夠從事常規(guī)的行政工作，不具備從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、信息服務(wù)、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等經(jīng)濟服務(wù)工作的專業(yè)知識。因此，一方面要采取多種措施加強對干部相關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部掌握相關(guān)的知識技能。另一方面要從應(yīng)屆高校畢業(yè)生中選拔具有相關(guān)專業(yè)知識的人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，以充實基層干部隊伍。

4.以法律、法規(guī)的形式明確界定責(zé)任范圍

以法律、法規(guī)的形式明確界定鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)公所的責(zé)任范圍。明確禁止鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)公所從事法律、法規(guī)規(guī)定之外的經(jīng)濟活動，對于違反規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)依法追究主要負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。

5.加強民主監(jiān)督機制建設(shè)

應(yīng)當(dāng)加強民主監(jiān)督機制建設(shè)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)履行和公共產(chǎn)品供給進行監(jiān)督，以杜絕一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)超越農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，大搞“形象工程”和“面子工程”。

6.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)責(zé)任追求制度

嚴(yán)禁鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)公所產(chǎn)生新債務(wù)，對違反規(guī)定發(fā)生新債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級政府要追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，視其情節(jié)輕重和數(shù)額大小給予相應(yīng)的紀(jì)律處分，并依法追求其經(jīng)濟和行政責(zé)任。要把是否產(chǎn)生新債作為考察干部的重要依據(jù)，對違反規(guī)定發(fā)生新債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人，不得提拔重用，不得異地任職;對形成新債又在規(guī)定期限內(nèi)不能化解的負(fù)責(zé)人，予以免職或責(zé)令辭職。

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