城鎮(zhèn)化背景下的基層黨建創(chuàng)新——以江蘇省吳江市為例

繆開金，于洪生

（中國浦東干部學院，上海 201204）

城鎮(zhèn)化建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，不僅是對城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)的深刻變革，同時帶來了農(nóng)村的組織結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)民的思想觀念、生活方式、利益訴求的深刻變化。面對城鎮(zhèn)化帶來的新變化，如何重構(gòu)黨在基層的組織體系、工作機制，進一步夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，增強黨的基層組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，是當前急需研究的重要課題。

一、城鎮(zhèn)化對基層黨組織的影響

在城市化進程中，隨著社區(qū)及黨員的規(guī)模、類型不斷擴大，群眾的主體意識不斷增強，這些都對基層黨組織產(chǎn)生了重要的影響。

第一，城鎮(zhèn)化對過去以行政村為單位的基層黨組織設置方式提出了挑戰(zhàn)。長期以來，黨的農(nóng)村基層組織是按行政村設立的。黨章規(guī)定：“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織?！卑葱姓逶O置的黨的農(nóng)村基層組織體系嚴整、職責明確，具有政權(quán)的性質(zhì)。在計劃經(jīng)濟和權(quán)力一元化的時代，黨的基層組織體系使黨能夠深入到相對固定化的農(nóng)村社會的每個角落，極有成效地發(fā)揮了對最廣大人民群眾的動員、組織、教育等功能，也使黨的各項政策能夠最大限度地貫徹執(zhí)行。

按行政村設置的黨的基層組織在城鎮(zhèn)化過程中表現(xiàn)出了嚴重的不適應性，面臨著諸多嚴峻的挑戰(zhàn)。首先，市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的社會極大地沖擊了農(nóng)村基層黨組織賴以依靠的單位制度。農(nóng)村土地被大面積征用，失去土地的農(nóng)民在各種性質(zhì)的經(jīng)濟組織中自謀職業(yè)；大量無行政主管卻承載著包括原村級集體經(jīng)濟組織在內(nèi)的各種經(jīng)濟組織、中介服務等社會組織新經(jīng)濟組織等涌入城鎮(zhèn)，它們和其他黨的基層組織缺乏橫向聯(lián)系。其次，社會經(jīng)濟權(quán)力的多元化對基層黨組織的政權(quán)性質(zhì)構(gòu)成嚴重的沖擊。在企業(yè)和相當一部分事業(yè)單位中，行政組織的自主權(quán)得到提高，基層黨組織對職工的利益分配、個人生活等方面的影響日益淡化。在農(nóng)村基層社區(qū)，由居民直選產(chǎn)生的基層自治組織雖然仍接受基層黨組織的領(lǐng)導，但是與居委會之間的矛盾時有發(fā)生。基層黨組織在居 （村）委會、物管企業(yè)、業(yè)主委員會三者協(xié)調(diào)中也顯得乏善可陳,有的居民委員會形同虛設。城鎮(zhèn)化導致原來的農(nóng)村基層黨組織出現(xiàn)組織渙散、思想混亂、凝聚力和“戰(zhàn)斗力”嚴重下降的局面，

第二，城鎮(zhèn)化增加了基層社區(qū)黨組織對于社區(qū)中各種類型的黨員管理難度。與城區(qū)相對成熟的社區(qū)相比，城鎮(zhèn)化形成的社區(qū)由于其構(gòu)成人口的復雜性，黨員之間的異質(zhì)性，遠較傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)多元。農(nóng)村黨員與城市黨員觀念、意識等差異性較大,造成教育管理手段難于統(tǒng)一。大量農(nóng)村黨員涌入城市，由于價值觀念、風俗習慣等影響，在黨員活動中帶來了許多沖突。比如農(nóng)村社區(qū)黨組織對區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位,尤其是上級部門派出機構(gòu)的黨員和黨組織關(guān)系不在本轄區(qū)的流動黨員、高檔住宅區(qū)的黨員管理普遍存在畏難思想。二是部分黨員人戶分離,流動黨員、隱性黨員大量出現(xiàn),造成管理上的空白點。三是由于行政體制上的條塊分割和長期以系統(tǒng)為主的黨建手段,使社區(qū)黨組織面對社區(qū)中各種類型的黨員缺乏教育管理力度,活動方式停留在走訪、會議、聯(lián)誼等傳統(tǒng)形式上,致使黨組織活動單一化、形式化和娛樂化,缺乏凝聚力和影響力。黨員管理的難度直接影響了基層黨組織正常的組織生活，從而影響了基層黨組織作用有效性的發(fā)揮。

第三，城鎮(zhèn)化過程中居民的主體意識增強和公共意識的削弱，對黨的基層組織的動員能力提出了挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化不僅僅是經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型及文化模式的轉(zhuǎn)換，同時也是人們心理上的轉(zhuǎn)型，并伴隨著出現(xiàn)社會認同上的巨大變化。由于城鎮(zhèn)化的居民多數(shù)由習慣于獨門獨院的農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來，培育對城鎮(zhèn)社區(qū)的認同感還需要一個漫長的過程。舊的小農(nóng)意識還沒有完全消除，新的公共理念、公共意識等還沒有培養(yǎng)起來。在城鎮(zhèn)中，居民的流動尤其是空間的流動性，也包括社會的流動性，使得居民相互陌生，鄰里關(guān)系的作用愈來愈小了。致力于集體活動或幫助他人的意愿因此降低了。[1]（P49）有的本著與世無爭、多一事不如少一事的想法，對與切身利益不直接相關(guān)的事情置若罔聞。但是隨著城鎮(zhèn)化的推進，居民的主體意識明顯增強，對于城鎮(zhèn)化進程中的自身定位有了新的認識，更強烈地要求擁有并實現(xiàn)自己的權(quán)利。自我保護意識加強，人們需要通過政治參與向政府表達自身的利益要求和利益愿望，并積極參與政府對社會利益的分配。城鎮(zhèn)化中社會各階層的利益矛盾以及它們?nèi)找嬖鲩L的利益意識使黨和政府的利益整合和社會整合任務十分艱巨。

第四，城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的利益糾紛考驗基層黨組織的利益整合能力。城鎮(zhèn)化形成的農(nóng)村社區(qū)的特征決定它存在著不同于農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的各種問題。一是土地征占的補償問題。城鎮(zhèn)化提高了農(nóng)民的收入水平，改善了生活條件。農(nóng)村社區(qū)集體土地被征為國有土地，數(shù)量眾多的農(nóng)民失去土地，打破了農(nóng)民傳統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)。二是就業(yè)和社會保障等問題。城鎮(zhèn)化就是農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的過程。大批農(nóng)業(yè)勞動者從土地中解放出來，他們需要解決就業(yè)安置問題。三是一些城鎮(zhèn)化地區(qū)由于各種歷史和現(xiàn)實原因，村委會、居委會并存，原有行政村居住和管理模式被打破，但沒有撤村建居，村民性質(zhì)沒有改變，這帶來了選舉、財務、黨建等管理服務的新問題，同時行政村的功能逐漸向社區(qū)轉(zhuǎn)移，村委會的設置和人員安排也出現(xiàn)了新的矛盾。這些問題，核心就是需要基層黨組織平衡、協(xié)調(diào)各方面利益，是利益整合的問題。

第五，現(xiàn)代的城市社會管理對黨的基層干部提出了更高的要求。目前，絕大多數(shù)基層農(nóng)村黨員的年齡結(jié)構(gòu)偏高。二是文化水平偏低，本身缺乏對現(xiàn)代經(jīng)濟和城市社會管理必要的知識和技能。三是服務意識淡化。由于從事社區(qū)管理工作人員的工資收入相對較低，且不容易出“政績”，很多干部不愿意做社區(qū)工作、群眾工作。部分農(nóng)村社區(qū)黨員干部對宣傳黨的“三農(nóng)”政策、提高農(nóng)民素質(zhì)、推進農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護農(nóng)村穩(wěn)定的組織等方面，領(lǐng)導和服務不到位。一些黨員干部對群眾的困苦不聞不問,對集體的公益事業(yè)漠不關(guān)心,有的只顧自己致富,缺少帶領(lǐng)群眾致富的意識和熱情。由此造成從事社會管理工作的人員大多數(shù)是退居二線的老干部和剛參加工作的大學生，工作隊伍相對薄弱。

總而言之，在城鎮(zhèn)化的背景下，靠原有的工作模式很難適應形勢的發(fā)展，導致黨組織在整合資源、協(xié)調(diào)利益方面顯得力不從心。這些都需要基層黨組織發(fā)揮黨建工作中的政治工作、群眾工作、社會工作的優(yōu)勢，強化價值引領(lǐng)、突出利益協(xié)調(diào)、努力凝聚人心。

二、城鎮(zhèn)化背景下的吳江市基層黨建工作創(chuàng)新

江蘇省吳江市是我們小城鎮(zhèn)研究的起始地。近年來，隨著市委市政府“樂居吳江”戰(zhàn)略目標的推進，吳江按照“人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”的原則，大幅提升工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平，基本形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展格局。城市化率由1979年的10.6%上升到2011年的63.02%。根據(jù)2011年全國第六次人口普查統(tǒng)計結(jié)果，吳江市常住人口達127.75萬，其中，中心城區(qū)（松陵鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、汾湖、盛澤）建成區(qū)面積超100平方公里，常住人口83.2萬，占全市常住人口的65.26%，人口集中集聚態(tài)勢明顯，極大提高了公共資源和設施的利用效率。面對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢，吳江市大力破除傳統(tǒng)“城鄉(xiāng)分治”理念和思維定勢的影響，有效突破城鄉(xiāng)區(qū)域、單位界限及擺脫了身份性質(zhì)等思維窠臼，牢固確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建工作理念，完善工作體系，創(chuàng)新工作方法，推動新形勢下基層黨建工作科學、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

1.創(chuàng)新基層組織設置體系。黨的組織形式與工作方法，是依據(jù)黨所處的內(nèi)外環(huán)境和黨的政治任務來決定的。如果環(huán)境變更，工作條件改變，政治任務變化，黨的組織形式與工作方法也必須有所改變。吳江市圍繞農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中趨勢，突破傳統(tǒng)的區(qū)域和城鄉(xiāng)界限，改變基層黨組織行政化的單一設置模式和封閉化的自我運行機制，建立更加靈活、務實、管用的基層黨組織設置模式。一是適應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，根據(jù)地域相鄰、資源互補的特點，以村村聯(lián)建、村企聯(lián)建、村居聯(lián)建、村與社區(qū)等形式建立基層黨組織。二是適應產(chǎn)業(yè)區(qū)域化、規(guī)?；l(fā)展趨勢，在產(chǎn)業(yè)鏈條、龍頭企業(yè)、生產(chǎn)基地、專業(yè)協(xié)會等處建立黨組織，根據(jù)實際采取“同業(yè)組建”、“支部+協(xié)會”、“協(xié)會支部+龍頭企業(yè)”等方式。三是適應黨員就業(yè)多元化特點，在“兩新”組織、集貿(mào)市場、社區(qū)樓宇、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等處建立黨組織，根據(jù)流動黨員分布狀況合理設置流動黨組織。四是積極推行強強聯(lián)建、強弱合建，發(fā)揮先進黨組織在經(jīng)費保障、人才集聚、規(guī)范化建設等方面的優(yōu)勢，探索局企共建、局村共建、局社共建、村企共建等黨組織建設模式。

2．創(chuàng)新干部人才管理體系。打破城鄉(xiāng)、行業(yè)、地域、身份和所有制界限，推進城鄉(xiāng)干部人才資源的合理流動，建立城鄉(xiāng)互動的干部人才工作體系。一是建立城鄉(xiāng)干部人才雙向選拔培養(yǎng)機制。采取直選形式選好配強村級領(lǐng)導班子，吸引和鼓勵鎮(zhèn)機關(guān)干部和外出務工、經(jīng)商辦企業(yè)的優(yōu)秀人才、復原退伍軍人等回村擔任村干部，落實“一村一名大學生”計劃，落實培養(yǎng)措施，加大從優(yōu)秀村干部中定向招錄公務員、事業(yè)單位工作人員的力度。樹立“在基層一線培養(yǎng)選拔干部”導向，機關(guān)提拔干部原則先要到基層一線。二是探索建立雙向掛職交流機制。有計劃、有批次組織市鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位優(yōu)秀年輕干部到村、社區(qū)鍛煉，選拔優(yōu)秀村干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到市級機關(guān)掛職。對掛職干部實行目標管理和激勵考核，加大掛職干部的提拔力度。三是實行雙向教育管理。建立全市黨員整體培訓規(guī)劃，實行城鄉(xiāng)黨員聯(lián)合培訓。整合城鄉(xiāng)教育資源，積極開展科技下鄉(xiāng)、送法下鄉(xiāng)、文藝下鄉(xiāng)等活動，組織黨員干部到農(nóng)村接受現(xiàn)場教學。積極推進農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠程教育，實行城鄉(xiāng)黨員教育資源和信息資源共建共享。

3．創(chuàng)新黨員動態(tài)管理體系。突破以行政區(qū)劃為主的城鄉(xiāng)黨員二元管理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)黨員在日常管理、教育培訓、服務群眾等方面的互動與融合。一是建立城鄉(xiāng)共同培養(yǎng)發(fā)展黨員的模式。組織城鄉(xiāng)黨組織相互提供平臺培養(yǎng)對方入黨積極分子，相互協(xié)助建立入黨積極分子信息庫，并采取異地培養(yǎng)、委托培養(yǎng)、跟蹤培養(yǎng)、駐地黨組織協(xié)助培養(yǎng)等靈活多樣的方式，增強培養(yǎng)效果。二是加強對流動黨員教育管理。落實流動黨員流入地屬地管理、流出地延伸管理、流入地與流出地雙向共管的職責，建立健全城鄉(xiāng)互通、相互聯(lián)網(wǎng)的黨員信息管理系統(tǒng)。三是建立城鄉(xiāng)一體黨員培訓機制。依托遠程教育、科技素質(zhì)培訓等載體，采取崗位培訓、學歷培訓、赴外培訓等多種途徑，積極構(gòu)建多層次、多渠道、多形式的黨員教育培訓格局，實行城鄉(xiāng)黨員教育資源和信息資源共建共享。四是建立城鄉(xiāng)聯(lián)動的黨員服務機制。以黨員服務中心和黨員服務站、流動黨員服務站為平臺，為黨員提供學習培訓、職業(yè)介紹、技術(shù)培訓等服務，實現(xiàn)黨員服務區(qū)域化、社會化。

4．創(chuàng)新黨組織活動體系。一是探索城鄉(xiāng)區(qū)域聯(lián)動的黨員活動模式。在村、企業(yè)、社區(qū)、機關(guān)、非公企業(yè)黨組織中，地域相近、產(chǎn)業(yè)相連、行業(yè)相通、結(jié)對共建的黨組織間定期聯(lián)合開展黨員活動。二是拓寬黨組織共建內(nèi)容。整合黨組織活動資源，完善黨內(nèi)活動載體和平臺，共建活動不斷向法律服務、文化服務、創(chuàng)業(yè)與就業(yè)服務、醫(yī)療服務、教育科技服務等方面延伸擴展。三是構(gòu)建城鄉(xiāng)共享的黨內(nèi)激勵關(guān)懷幫扶體系。建立黨員幫扶制度，采取“黨費補助一點、財政劃撥一點、黨員捐助一點”的辦法，探索設立全市黨員互助資金，用于幫扶城鄉(xiāng)困難黨員。完善領(lǐng)導干部聯(lián)系點、結(jié)對幫扶、定期走訪、談心交流等制度，加快實現(xiàn)黨內(nèi)激勵關(guān)懷幫扶常態(tài)化、長效化。

5．創(chuàng)新黨組織工作體系。一是探索建立黨建資源統(tǒng)籌配置機制。按照以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)、互促共進的思路，統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)黨建資源，促進城鄉(xiāng)黨建實現(xiàn)合理有序流動。二是建立完善基層黨建工作橫向交流機制。建立完善不同類型黨組織“黨建工作聯(lián)系（席）會議制度”，定期組織開展工作例會和經(jīng)驗交流活動，共同分析黨建工作形勢，提出開展黨組織共建的辦法和措施。三是建立城鄉(xiāng)全覆蓋的黨員聯(lián)系服務群眾工作體系。深入開展“黨員干部進萬家”活動，城鎮(zhèn)機關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導干部定期下訪相關(guān)的基層單位和群眾，堅持和完善黨員聯(lián)戶制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體黨員聯(lián)系服務群眾工作體系。

6．創(chuàng)新黨建責任體系。一是建立與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相適應的領(lǐng)導體制。健全黨委（黨組）抓黨建工作責任制，建立市委統(tǒng)一領(lǐng)導、組織部門牽頭指導、各鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）黨（工）委具體協(xié)調(diào)、基層黨組織廣泛參與的工作機制。二是建立與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相適應的考核評價機制。堅持黨建工作與經(jīng)濟工作同謀劃、同落實、同檢查、同考核，建立健全定期報告、目標管理、工作督查等制度，把基層黨建工作成效作為考核領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部實績的重要內(nèi)容，把參與、支持城鄉(xiāng)區(qū)域化黨建工作情況作為衡量單位、部門黨建工作的重要標準。三是建立與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相適應的基層黨建工作保障機制。落實黨建工作責任制，保障城鄉(xiāng)基層黨組織工作經(jīng)費，把基層黨建工作經(jīng)費納入本級財政預算，確保滿足基層黨組織工作和活動的基本需要。

三、啟示

一要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建思想為指導。堅持“圍繞經(jīng)濟抓黨建、抓好黨建促發(fā)展”的工作思路，把服務和促進科學發(fā)展作為黨建工作首要任務。堅持用科學發(fā)展觀來研究和確定基層黨建工作思路，把構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建格局放在推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進城鄉(xiāng)社會和諧的大局中謀劃，按照以人為本、同向加強城鄉(xiāng)黨員主體地位的核心理念指導城鄉(xiāng)黨建工作，按照統(tǒng)籌兼顧、推動城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求改進城鄉(xiāng)基層黨建工作，努力把黨的組織和政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。

二要牢牢把握城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展趨勢。牢牢把握住工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中這些基本趨向謀劃和部署基層黨建工作，緊緊圍繞城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設施建設、公共服務、勞動就業(yè)一體化等任務確定黨建工作基本內(nèi)容，密切結(jié)合建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、構(gòu)建城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設互促共進機制等改革重點進行體制機制創(chuàng)新，及時針對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中涌現(xiàn)的新情況新問題認真加以探索研究，使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局框架體系和基本內(nèi)容越見清晰，工作方向越見明確。

三要著眼于推動農(nóng)村、企業(yè)、城市社區(qū)等各個領(lǐng)域黨建工作的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。必須確立農(nóng)村、城市、企業(yè)等各個領(lǐng)域黨建工作全面協(xié)調(diào)發(fā)展的整體觀，增強城鄉(xiāng)開放意識，轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元分割的思維模式，將各領(lǐng)域黨建工作置于同等重要位置，統(tǒng)一謀劃、系統(tǒng)考慮和整體推進。以統(tǒng)籌兼顧為黨的建設的根本方法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素、黨建資源和社會力量，不斷提高基層黨建工作的質(zhì)量、效率和活力。積極探索新途徑，努力拓展新領(lǐng)域，特別是把黨的工作和黨的基層組織覆蓋到新涌現(xiàn)的經(jīng)濟社會組織，全面引領(lǐng)和指導社會各領(lǐng)域的發(fā)展方向。

[1][德]托馬斯·海貝勒，君特·舒耕德.從群眾到公民——中國的政治參與[M].張文紅，譯.北京：中央編譯出版社，2009.