淺談預(yù)防未成年人流浪的制度建設(shè)

◎ 王振宏

淺談預(yù)防未成年人流浪的制度建設(shè)

◎ 王振宏

未成年人外出流浪是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會的一種現(xiàn)象，其社會危害性很大。未成年人流落社會是與監(jiān)護(hù)缺失、教育不當(dāng)、家庭貧困和解組等因素有著密切關(guān)系，雖然流浪未成年人是行為的主體，但不是責(zé)任的主體，造成外出流浪的潛在原因不是未成年人自身，而是政府、家庭和社會對未成年人救助保護(hù)工作能力的缺陷。那么，如何預(yù)防這種現(xiàn)象繼續(xù)蔓延？筆者認(rèn)為：

（一）健全未成年人監(jiān)護(hù)制度，監(jiān)督履行監(jiān)護(hù)義務(wù)。通過對未成年人流浪原因的分析可見，多數(shù)未成年人出走并非是沒有法定監(jiān)護(hù)人，而是由于法定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)缺失所致。對這一監(jiān)護(hù)失職行為，卻無“人”無“法”去干預(yù)，體現(xiàn)了法律在這方面的缺失，為此，完善未成年人監(jiān)護(hù)制度，對防止未成年人流浪十分重要。一是要建立以社區(qū)（村、居委會）為中心的集體監(jiān)護(hù)制度。任何未成年人都是生活在社區(qū)（村、居委會）內(nèi)，以社區(qū)為源頭建立集中監(jiān)護(hù)制度，一方面對長期居住或短暫停留的未成年人的狀況進(jìn)行監(jiān)護(hù)，另一方面對本地區(qū)困難未成年人狀況的監(jiān)護(hù)，如孤兒、問題家庭未成年人、殘疾未成年人、流浪未成年人等特殊未成年人的監(jiān)護(hù)，做好早期干預(yù)工作。二是要設(shè)立專門監(jiān)護(hù)權(quán)利機(jī)關(guān)，監(jiān)督監(jiān)護(hù)責(zé)任人。明確監(jiān)護(hù)人的資格和責(zé)任，制訂未成年人監(jiān)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)護(hù)權(quán)利機(jī)關(guān)要對監(jiān)護(hù)人因客觀原因難以履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或存在嚴(yán)重失職的行為采取制裁措施，做出更換監(jiān)護(hù)人的決定。三是建立委托監(jiān)護(hù)人的定期匯報制度，便于掌握監(jiān)護(hù)情況。在父母外出務(wù)工等情況下，將孩子委托他人看管，易出現(xiàn)監(jiān)護(hù)不到位的現(xiàn)象。建立委托監(jiān)護(hù)人定期匯報被監(jiān)護(hù)人的身體健康、學(xué)習(xí)教育等為內(nèi)容的匯報制度，便于監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)及時掌握未成年人活動情況，發(fā)現(xiàn)不良苗頭早期予以干預(yù)。

（二）堅持未成年人優(yōu)先的原則，完善未成年人社會保障機(jī)制。政府要通過一系列救助保障措施解決貧困家庭未成年人的生活、學(xué)習(xí)等問題，確保未成年人的基本生活和受教育權(quán)益，是預(yù)防未成年人外出流浪的重要環(huán)節(jié)。首先，各級政府特別是未成年人流出地政府要在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村健全特困、低保、醫(yī)療、教育、住房等專項救助中，突出對未成年人給予特殊的關(guān)愛和照顧，并采取有效措施，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，切實幫助解決貧困地區(qū)和貧困家庭的未成年人生活和教育問題。其次，加強(qiáng)未成年人救助保護(hù)體系建設(shè)，建立和完善貧困家庭未成年人健康發(fā)展的社會保障制度。第三，引導(dǎo)社會力量參與早期干預(yù)工作。通過各類合作項目、臨時參與救助、慈善捐助等形式，吸收社會各方資源，資助家庭困難未成年人的正常生活和學(xué)習(xí)。

（三）建立預(yù)防未成年人外出流浪機(jī)制，執(zhí)行未成年人保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。

預(yù)防未成年人流浪，源頭治理、早期干預(yù)是關(guān)鍵。一是要建立對問題家庭未成年人社會干預(yù)制度，幫助困難家庭未成年人生活學(xué)習(xí)，指導(dǎo)問題家庭未成年人父母教育方法，監(jiān)督侵犯未成年人權(quán)益的監(jiān)護(hù)人，幫助營造和諧家庭環(huán)境，從源頭上預(yù)防未成年人外出流浪。二是要維護(hù)未成年人保護(hù)的法律體系，形成全社會保護(hù)未成年人合法權(quán)益的良好氛圍。我國《憲法》確定了未成年人特殊保護(hù)的立法原則，現(xiàn)行的《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《未成年人保護(hù)法》等從不同方面體現(xiàn)了對未成年人的特殊保護(hù)這一原則，已基本形成保護(hù)未成年人的法律體系，但在實際運(yùn)用中因缺乏監(jiān)督機(jī)制，未成年人的合法權(quán)益仍得不到有效保護(hù)。為此，政府建立監(jiān)督機(jī)制，加大普法宣傳，讓全社會來共同關(guān)注、關(guān)心、關(guān)愛未成年人。三是要積極構(gòu)建未成年人流浪社會的防御體系。要建立一套預(yù)防在前，警示經(jīng)常，控制有效的預(yù)防未成年人外出流浪的防制機(jī)制。各級政府要把預(yù)防未成年人外出流浪工作作為綜合治理、精神文明建設(shè)和創(chuàng)建零犯罪社區(qū)的內(nèi)容納入社區(qū)考評，完善預(yù)防工作目標(biāo)責(zé)任制，建立行之有效的“家庭、社區(qū)、學(xué)校、片警”四位一體的防御體系。

（四）堅持以教育為本，改革教育管理體制。未成年人都享有9年義務(wù)教育權(quán)利，但教育城鄉(xiāng)差異問題十分突出，因農(nóng)村資源缺乏，師資力量不足，再加上教學(xué)環(huán)境低劣，教育質(zhì)量低下，責(zé)任心不強(qiáng)等因素，導(dǎo)致未成年人養(yǎng)成不良行為習(xí)慣，沾染不良社會風(fēng)氣，往往最后選擇離家流浪的道路。義務(wù)教育均等化是解決未成年人教育問題的關(guān)鍵。一是要全面完成未成年人九年義務(wù)教育任務(wù)。我國實行九年制義務(wù)教育的性質(zhì)是免費性、強(qiáng)制性和普及性，最終達(dá)到全面普及。很多未成年人本是上學(xué)的年齡，卻沒有在學(xué)校接受義務(wù)教育而外出流浪。如果當(dāng)?shù)卣块T能切實做好適齡未成年人的九年義務(wù)教育工作，則流浪未成年人的數(shù)量就會大大減少。普及義務(wù)教育的難點在農(nóng)村，而關(guān)鍵又在有效控制流生。當(dāng)?shù)卣诩訌?qiáng)宣傳、貫徹政策的同時，層層依法落實和強(qiáng)化控制輟學(xué)的措施，要實行“控流雙線責(zé)任制”，進(jìn)行全程監(jiān)控，強(qiáng)化配套制度，使適齡未成年人小學(xué)、初中的入學(xué)率達(dá)到100%，完成九年義務(wù)教育全面普及的目標(biāo)任務(wù)，從源頭上預(yù)防學(xué)齡未成人外流。二是要進(jìn)一步加大義務(wù)教育均衡化的力度。實施義務(wù)教育均衡化是促進(jìn)學(xué)齡未成年人安心學(xué)習(xí)、流浪未成年人重返學(xué)校的有效途徑，也是符合基本公共服務(wù)均等化的要求。政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，基本實現(xiàn)義務(wù)教育均衡的目標(biāo)。 三是要打破適齡未成年人入學(xué)受區(qū)域的限制，實現(xiàn)義務(wù)教育全國聯(lián)動教學(xué)機(jī)制。農(nóng)民工的子女不能隨從父母就地入學(xué)，只能委托家中老人或親戚看管，造成了大量的留守兒童和流浪未成年人問題的存在。教育部門應(yīng)簡化入學(xué)程序，降低門檻，打破地域限制，接受民工適齡子女入學(xué)，解決他們的子女入學(xué)難問題，避免其外出流浪。為此，推進(jìn)教育體制改革，更新義務(wù)教育的模式，也是減少未成年人流浪，促使流浪未成年人順利回歸主流社會的重要途徑。

(作者單位：江蘇省民政廳）