區(qū)劃調(diào)整后巢湖水污染治理的機遇與挑戰(zhàn)*——基于排污權(quán)交易的巢湖水質(zhì)管理研究

聶 雋 陳紅楓

（中國科技大學公共事務學院，合肥 230026）

1.巢湖流域水污染狀況

1.1 巢湖概況

中國五大淡水湖之一的巢湖位于中國安徽省中部, 居長江與淮河之間，是在構(gòu)造盆地基礎上發(fā)育起來的典型斷陷構(gòu)造湖泊，流域面積9256 km2，四周為丘陵山地，流域內(nèi)水系發(fā)達，共有33條河流匯入，裕溪河為其唯一出口。巢湖湖泊水域面積約760 km2，岸線總長約180.66km，平均水深3m，最深處5 m,湖面海拔為8 m，因形似鳥巢，故名“巢湖”[1]。

1.2 流域水污染現(xiàn)狀

上世紀80年代以來，隨著巢湖湖區(qū)周圍人口、經(jīng)濟的不斷增長，巢湖水污染日趨嚴重，污染負荷超過水體承載能力，巢湖水系出現(xiàn)了一系列的環(huán)境問題，以致成為國家重點治理的"三河三湖"之一。巢湖湖體水污染日趨嚴重，突出表現(xiàn)在環(huán)湖河流水質(zhì)污染和湖體富營養(yǎng)化上。環(huán)保部門對2010年度巢湖環(huán)湖河流28個監(jiān)測斷面的統(tǒng)計結(jié)果顯示，17.9%的斷面水質(zhì)為IV類，35.7%的斷面水質(zhì)為V類。十一五期間巢湖湖區(qū)12個常規(guī)檢測斷面水質(zhì)為IV類、V類的占50%，巢湖湖區(qū)西半湖呈重度富營養(yǎng)化[2]。

巢湖湖區(qū)主要污染指標為氨氮、石油類和總磷。出、入湖河道口主要污染指標為化學需氧量、氨氮、石油類和總磷。南淝河、店埠河的控制斷面主要污染指標為COD、氨氮、石油類和總磷。資料顯示，巢湖每年接納總磷1050.27噸，總氮18367.8噸，其中相當部分將滯留于湖內(nèi)。2009年，董鋪水庫、大房郢水庫水質(zhì)類別提高為Ⅲ類，水質(zhì)達標；巢湖市水源地主要監(jiān)測斷面巢湖壩口、巢湖船廠斷面水質(zhì)類別仍為Ⅳ類，水質(zhì)未達標。近幾年，巢湖湖區(qū)的水質(zhì)雖逐步好轉(zhuǎn)，但是巢湖流域“十一五”項目完成率不高，2009年僅為 58.9%。2010年，安徽省廢水排放總量為18.47億噸，其中生活污水排放量為11.37億噸。廢水中COD排放總量為41.11萬噸，COD的排放基數(shù)大，雖然與2009年相比減少了3.1%，但是水環(huán)境形勢依然嚴峻。

2.巢湖水質(zhì)污染成因及特點分析

2.1 巢湖水質(zhì)污染成因

巢湖水質(zhì)污染的原因表現(xiàn)出內(nèi)因與外因相結(jié)合的多元復雜結(jié)構(gòu)。從內(nèi)因上看，巢湖長期接納湖區(qū)流域河流輸送來的大量污染物，日積月累凝聚于湖底，形成湖中的內(nèi)污染源；湖區(qū)光熱資源豐富，湖水淺，陽光穿透性好，水體溫度上升快，有利于水藻“瘋長”、“水華”發(fā)生；巢湖建閘導致湖水封閉，加劇了營養(yǎng)物質(zhì)在湖內(nèi)滯留和水生生態(tài)環(huán)境的惡化。從外因上講，巢湖的外污染源包括點源和非點源，點源主要來源于工業(yè)和市政污水的排放，非點源主要來源于城市，農(nóng)業(yè)和森林的徑流。

2.2 巢湖水質(zhì)污染特點

巢湖水質(zhì)污染，與其它湖泊相比既有共性的一面，也有自身特點。首先是流入湖泊的氮、磷、營養(yǎng)鹽與耗氧有機物為主要污染成分；其次巢湖污染的30%來自工業(yè)廢水和生活污水，70%來自面源污染，面源污染大于點源污染，原因在于工業(yè)廢水和生活污水的治理工作已得到廣泛的重視，農(nóng)業(yè)面源污染卻未得到應有的關注。

2.3 原行政區(qū)劃加劇了巢湖水質(zhì)污染的外部不經(jīng)濟性

眾所周知，污染是一種外部性極大的行為，其傳播擴散沒有地界約束。當污染來臨時，由于地區(qū)間沒有相互的隸屬關系而造成共防共治的困難，就會給環(huán)境治理帶來人為的障礙。

在行政區(qū)劃上，過去巢湖分屬巢湖市與合肥市，水域橫跨兩市，加之治污牽涉到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等多個部門，以致造成“九龍治水”的局面，在一定程度上造成了巢湖治理問題上時常出現(xiàn)推諉、扯皮等現(xiàn)象，很多好的措施在“被協(xié)調(diào)后”最終不得不折中實施。水質(zhì)污染的外部不經(jīng)濟性由于行政區(qū)劃問題而被瞬間放大。

3.行政區(qū)劃調(diào)整對巢湖流域水質(zhì)管理的影響

3.1 巢湖行政區(qū)劃調(diào)整概況

2011年8月22日，安徽省政府召開新聞發(fā)布會，正式宣布安徽省撤銷原地級巢湖市并對部分行政區(qū)劃進行調(diào)整。區(qū)劃調(diào)整后，原巢湖市部分區(qū)域并入，合肥市面積從6000多平方公里增加到1萬多平方公里。

3.2 行政區(qū)劃調(diào)整給巢湖水質(zhì)管理帶來的機遇

從重點流域水環(huán)境監(jiān)管的角度看，行政區(qū)劃變更后，巢湖由原來的兩個“婆婆”變成了一個“婆婆”，這有利于水環(huán)境的行政監(jiān)管與資源配置，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合開發(fā)利用皖江兩岸資源，有利于提高資源的集約和節(jié)約利用水平，這本身就很“低碳”。

就巢湖的水環(huán)境治理而言，行政區(qū)劃的調(diào)整有利于統(tǒng)一巢湖流域環(huán)保政策，促進巢湖流域的生態(tài)保護和水系管理，在一定程度上防止或解決了由于合肥、巢湖兩地環(huán)保部門執(zhí)法不一可能造成的某些地方污染成本向其他地方轉(zhuǎn)嫁的問題，實現(xiàn)了對巢湖的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管護。

3.3 行政區(qū)劃調(diào)整給巢湖水質(zhì)管理帶來的挑戰(zhàn)

巢湖流域污染問題是經(jīng)年積累起來的，徹底解決巢湖水環(huán)境問題也非一朝一夕所能達到的。行政區(qū)劃的調(diào)整在給巢湖治污帶來機遇的同時，也給巢湖水環(huán)境的綜合治理提出了挑戰(zhàn)。如果合肥市政府不能審時度勢，轉(zhuǎn)變方式接受挑戰(zhàn)，不僅不能彰顯區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)勢，反而會貽誤時機，造成水質(zhì)污染治理的更大困局。

4.巢湖流域推行排污權(quán)交易機制的必要性及可行性分析

4.1 排污權(quán)交易制度簡介

排污權(quán)，又稱排放權(quán)，是指排放者在環(huán)境保護監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不會損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。

何謂排污權(quán)交易呢？它是指在一定的區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達到減少排污量保護環(huán)境的目的。

可見，排污權(quán)交易是一種以達到降低污染物的排放量為目的，利用經(jīng)濟上的激勵來控制污染的環(huán)境保護經(jīng)濟手段。

4.2 巢湖流域推行排污權(quán)交易機制的必要性分析

巢湖水質(zhì)的嚴重污染已經(jīng)成為巢湖流域經(jīng)濟、社會發(fā)展的瓶頸，它使得該地區(qū)不能形成良好的人居環(huán)境，也不能形成健康、安全的投資環(huán)境，嚴重影響和制約了流域內(nèi)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。鑒于巢湖嚴峻的環(huán)保形勢，安徽省歷年在制定環(huán)境保護計劃和安徽省碧水藍天工程計劃時都把巢湖的水質(zhì)管理作為重點內(nèi)容。采取何種有效的環(huán)境保護手段減少污染物的排放，保護巢湖流域水質(zhì)環(huán)境成為當務之急。

4.3 巢湖流域推行排污權(quán)交易機制的可行性分析

行政區(qū)劃調(diào)整后，相對于淮河而言，巢湖不僅為我省單獨擁有，并且現(xiàn)已為省城合肥市所轄。合肥市市場體制發(fā)育良好、法制與公共管理健全、環(huán)境監(jiān)測等基礎能力建設較為完備，基本具備了推行排污權(quán)交易機制所需的條件。

軟件方面，《巢湖流域污染防治“十二五”規(guī)劃》、《巢湖流域水污染防治條例（修訂草案）》、《合肥市重點排污單位管理辦法》、《合肥市水環(huán)境保護條例》均己編制并頒行，目標明確、全面，措施具體、合理，為巢湖流域推行排污權(quán)交易奠定了堅實的制度基礎；硬件方面，經(jīng)過多年努力，巢湖流域各地均已建立環(huán)境監(jiān)測站、網(wǎng)，為流域推行排污權(quán)交易提供了諸如地方環(huán)境本底數(shù)據(jù)、污染情況數(shù)據(jù)、污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)等大量的環(huán)境技術(shù)資料。

2008年合肥、蕪湖、蚌埠被國家發(fā)改委批準為自主創(chuàng)新試驗區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)，在巢湖流域試行水污染物排污權(quán)交易制度，并為全國水環(huán)境保護和管理提供示范性經(jīng)驗將是中央和地方政府都樂于見到和接受的。

5.基于排污權(quán)交易的巢湖水質(zhì)管理體系構(gòu)想

5.1 巢湖流域推行排污權(quán)交易機制的具體操作步驟

第一步，確定排污權(quán)交易品種和達標排污標準。確定合適的排污權(quán)交易范圍是保證排污權(quán)交易成功的前提條件。在交易因子方面，根據(jù)巢湖流域水污染物現(xiàn)狀及污染源污染物排放特點，區(qū)域內(nèi)主要污染物因子為總磷、COD、氨氮，因此可選擇COD、氨氮、總磷三項指標為排污權(quán)交易對象。實踐中可選擇相關企業(yè)污染物較多的一個品種先行先試；在行業(yè)方面，重點關注污染物排放高的紡織印染業(yè)、化學原料及制品業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、黑色金屬冶煉業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等五個行業(yè)。有了排污權(quán)并不意味著不要求企業(yè)達標排放。恰恰相反，仍然要確定一個合理的達標排放標準，不達標的企業(yè)不能擁有排污權(quán)，而應要求其治理達標。

第二步，確定巢湖目前COD、氨氮和總磷的實際排污量和允許排污總量。對國家和地方控制區(qū)域內(nèi)污染源的數(shù)量、布局和污染物的種類、排放量進行調(diào)查、確認和公示，再根據(jù)環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量目標認真確定水域污染物排放的控制總量。通過相關調(diào)查、評估，做好污染物申報登記，為科學合理地確定本地區(qū)水域排污控制總量及合理分配排污權(quán)提供客觀依據(jù)。

第三步，摸排相關企業(yè)，合理分配排污權(quán)。摸清環(huán)湖及其所有大小支流的工業(yè)、企業(yè)的COD、氨氮和總磷排污點、排污含量，以各排污點現(xiàn)有的排污量占總量的百分比為權(quán)重，合理分配。排污許可證的發(fā)放數(shù)量應當與水域排污物控制總量相協(xié)調(diào)。從扶持新生事物、不增加企業(yè)成本以及有償分配易出現(xiàn)政府尋租行為來考慮，在排污權(quán)交易計劃的最初，采取以無償分配為主，有償分配為輔的模式進行分配。鑒于巢湖流域經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，考慮到今后將有大量的新興企業(yè)加入到排污行列而獲得較大的污染物排污權(quán)，因而確定此次排污權(quán)分配方式為將現(xiàn)有排污權(quán)的絕大部分進行分配，只儲備極少部分。無償分配時，對排污權(quán)交易制度建立前已購置了大型治污的設備并達標排放的企業(yè)，在發(fā)放排污權(quán)時應視其減少的排污量多考慮一些，或給予其他形式的補償，以保證公平。此外，由于巢湖西半湖易發(fā)生藍藻，在分配時可本著“西少東多”（可確定一個折算系數(shù)）的原則。

第四步，確定合適的排污權(quán)初始分配價格。制定排污權(quán)初始分配價格時，應充分考慮巢湖流域水環(huán)境資源容量和經(jīng)濟發(fā)展狀況，不能定價過高，否則可能導致企業(yè)無法承受；但也不能對排污權(quán)定價過低，否則可能導致巢湖流域水環(huán)境容量資源過度利用的問題。因此，在巢湖流域?qū)ε盼蹤?quán)初始定價時，既要考慮到水環(huán)境資源的承載力，又要考慮到企業(yè)的承受能力，使排污權(quán)初始分配價格兼顧效率與公平。

第五步，確定交易方式和規(guī)則。在二級市場上，交易各方須向環(huán)保部門（巢湖管理局）提出排污權(quán)交易申請，并對交易的必要性和可行性加以說明；環(huán)保部門組織有關單位根據(jù)交易各方的排污量變化要求，確定其可以進行交易的排污量，并對交易前后的壞境效益進行評估；排污權(quán)買賣雙方就交易數(shù)量、交易價格、交易時間等具體內(nèi)容進行協(xié)商，簽訂有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議；轉(zhuǎn)讓協(xié)議經(jīng)環(huán)保部門審核批準后，交易雙方變更排污許可證。由于巢湖一般在夏季易發(fā)生藍藻，在交易時間上也可錯開，易發(fā)期及其前一段時間（如5月一8月）用于監(jiān)測、評估排污交易，盡量安排在易發(fā)期后交易，避免買方交易后立即在夏季排污。

5.2 巢湖流域推行排污權(quán)交易機制的保障和配套政策建議

巢湖流域排污權(quán)交易市場尚處在摸索之中，為促進排污權(quán)交易機制的推行，還需在法制、市場、機構(gòu)等制度建設方面做好相應的準備。

5.2.1 切實解決排污權(quán)交易的法律依據(jù)缺失問題。在巢湖流域進行排污權(quán)交易時，環(huán)保部門應制定相關的規(guī)章制度，明確排污權(quán)從審批到交易的規(guī)程及罰則，確立排污權(quán)交易制度的法律地位，使排污權(quán)交易有章可循，有法可依。

5.2.2 建立和完善排污權(quán)交易的政策調(diào)控體系。行政區(qū)劃調(diào)整后，專門的巢湖管理機構(gòu)——巢湖管理局應運而生。在排污權(quán)交易機制下，巢湖管理局在處理政府與市場的關系、規(guī)范政府行為、合理發(fā)揮政府職能方面的作用可謂重中之重。

5.2.3 實行排污權(quán)交易與排污收費制度的互補。根據(jù)巢湖流域現(xiàn)階段市場經(jīng)濟的水平，單一的環(huán)境經(jīng)濟管理手段對于污染控制、水質(zhì)管理不能發(fā)揮最佳效果，應該結(jié)合流域?qū)嶋H情況，允許多種環(huán)境經(jīng)濟管理手段并存。排污收費制度作用不只限于作為一個業(yè)已存在的可以支持環(huán)保部門的減排制度。從把現(xiàn)有制度發(fā)揮出最大作用的角度來講，排污收費制度可以用來加強排污權(quán)交易制度，共同來減少排放和達到環(huán)保目標[3]。

5.2.4 完善環(huán)境管理信息系統(tǒng)。排污權(quán)交易必須有完善的環(huán)境管理信息系統(tǒng)的支持，因為排污權(quán)交易需要大量有關價格、供需量、供需單位等市場信息，信息收集的程度將直接影響交易成本和交易成功率。應當盡快建立巢湖流域排污權(quán)交易網(wǎng)，收集、公布、處理有關信息。對政府部門而言，要通過專業(yè)信息平臺和大眾傳媒及時準確地發(fā)布與水域排污權(quán)交易有關的一切信息，保證信息公示透明。

6.結(jié)語

當前，巢湖所在的合肥市正處于建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的加速推進階段，節(jié)能減排任務十分艱巨。排污權(quán)交易制度如能在巢湖流域成功試點并加以推廣，必將有效推進巢湖流域水質(zhì)污染綜合治理的進程，對于實現(xiàn)合肥乃至安徽全省的環(huán)境質(zhì)量改善和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展有著十分重要的現(xiàn)實意義。

同時我們應當清醒地看到，巢湖流域生態(tài)環(huán)境問題的實質(zhì)，就是流域內(nèi)人們各種經(jīng)濟、社會活動超出了環(huán)境承載力的限度，因此在推行排污權(quán)交易機制，敦促企業(yè)加強轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，人類的各項經(jīng)濟、社會活動應當限制在流域生態(tài)系統(tǒng)能夠承受的限度之內(nèi)。逐步恢復流域復雜而多樣的生態(tài)系統(tǒng)，激活流域的自身“免疫功能”，以此為途徑加強巢湖流域水質(zhì)污染的綜合治理才是真正能夠解決水質(zhì)管理問題的治本之策。

[1] 王慶.合肥濱湖新區(qū)建設對巢湖的影響[J].農(nóng)技服務.2007.24（4）：93—94.

[2] 安徽省環(huán)保廳.關于淮河、巢湖流域各市水污染防治“十一五”規(guī)劃2010年度實施情況的通報[EB/OL].2011-9-30.http：//www.aepb.gov.cn/pages/Aepb11_ShowNews.aspx?NewsID=62465.

[3] 顧開運.湘江流域水污染物排污權(quán)交易制度的研究與設計[D].中南大學，2009：68.