淺析我國(guó)農(nóng)村低保制度面臨的困境及對(duì)策

王寶杰

（四川省長(zhǎng)寧縣民政局，長(zhǎng)寧 644300）

農(nóng)村最低生活保障制度是指國(guó)家及各級(jí)政府對(duì)持有農(nóng)村戶口的家庭人均收入低于本地農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民實(shí)施現(xiàn)金、實(shí)物或者幫助的社會(huì)救助制度，它是目前世界上絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為目標(biāo)的社會(huì)救助制度，被譽(yù)為社會(huì)救助的“最后安全網(wǎng)”，這一制度在保障農(nóng)村困難群眾的基本生活中發(fā)揮著重要的作用。但是由于經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，政策不完善、機(jī)制不健全、地方財(cái)力不足、資格認(rèn)定不合理、管理不到位、工作人員素質(zhì)不高等問(wèn)題，農(nóng)村低保制度在實(shí)施過(guò)程中往往不盡如人意。

1 農(nóng)村低保工作現(xiàn)狀

從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)開始在農(nóng)村實(shí)行定期、定量的制度化救濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的困難補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，這是我國(guó)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障制度的初步改革，也為隨后制度的農(nóng)村最低生活保障制度提供了啟發(fā)。30多年過(guò)去了，我國(guó)農(nóng)村低保制度在不斷發(fā)展完善，并取得了很大的成績(jī)，保障范圍日益擴(kuò)展、資金投入日益加大、管理水平日益提高，使數(shù)以萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民從這項(xiàng)制度中受益，解決了大多數(shù)困難群眾的基本生活問(wèn)題。以長(zhǎng)寧縣為例，長(zhǎng)寧縣農(nóng)村人口共計(jì)30.5萬(wàn)人，截止2011年12月，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達(dá)15018人，戶數(shù)達(dá)9335戶，全年累計(jì)保障16.5647萬(wàn)人次，累計(jì)發(fā)放1083.95萬(wàn)元。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村低保制度取得了較大的成果，但仍然不能掩蓋其中一些弊端的存在，農(nóng)村低保制度的執(zhí)行仍面臨許多困境，只有解決好這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，才能使這項(xiàng)制度得到更好的實(shí)施，使更多困難群眾得到真正的實(shí)惠。

2 我國(guó)農(nóng)村低保面臨的困境

2.1 低保對(duì)象核實(shí)工作難度大

《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中指出，“農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民”。所以我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村低保申請(qǐng)依據(jù)主要是以家庭人均年收入核算，然而貧困家庭財(cái)產(chǎn)的核定存在很多困難。首先，財(cái)產(chǎn)和收入核定缺乏剛性依據(jù)。農(nóng)民就業(yè)形式的多樣化，家庭收入的多元化造成了農(nóng)村家庭收入的隱蔽性和不穩(wěn)定性，加上少數(shù)群眾為了獲得低保資格，隱報(bào)、瞞報(bào)實(shí)際家庭收入，致使工作人員很難準(zhǔn)確核實(shí)申請(qǐng)家庭的實(shí)際收入情況。其次，核定程序公正性有待提高。當(dāng)前，農(nóng)村低保制度實(shí)施的基本程序是個(gè)人申請(qǐng)、村民委員會(huì)評(píng)議，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，最后由縣級(jí)民政部門審批，然而，在基層個(gè)別農(nóng)村地區(qū)，沒(méi)有組織村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議，而是由村干部依靠經(jīng)驗(yàn)或者對(duì)低保申請(qǐng)者主觀上的判斷來(lái)評(píng)定待審批的低保對(duì)象并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，由于農(nóng)村低保戶數(shù)量較大，加之居住不集中，所以縣級(jí)民政部門普遍采取抽查的方式進(jìn)入農(nóng)村實(shí)地核查申請(qǐng)者的家庭情況，對(duì)沒(méi)有被核查到的申請(qǐng)者只能依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審核材料審批，所以這種程序上的公正性不高也會(huì)直接影響到對(duì)農(nóng)村貧困家庭的財(cái)產(chǎn)核定，從而導(dǎo)致低保對(duì)象的確定出現(xiàn)偏差。第三，核定方法不夠科學(xué)。大多數(shù)地區(qū)在低保申請(qǐng)家庭收入核算時(shí)采取單向核算的方法，家庭支出并不在計(jì)算范圍之內(nèi)，它并沒(méi)有兼顧到由于意外造成的諸如因病、因殘、因?qū)W等原因致貧的家庭，致使這一部分相對(duì)貧困者被拒之于低保門外，因此，既要考慮家庭收入，又要計(jì)算特殊家庭支出已經(jīng)成為當(dāng)前基層低保工作者的一種呼聲。

2.2 應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退困難多

首先，“人多粥少”矛盾突出。農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和地方財(cái)政投入的力度密切相關(guān)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增加，各級(jí)財(cái)政都在逐步加大對(duì)農(nóng)村低保工作的投入，增加低保資金預(yù)算和工作經(jīng)費(fèi)，中央財(cái)政每年都投入大量的低保資金，但是我國(guó)農(nóng)村人口多，部分地區(qū)貧困程度深，貧困覆蓋面大，加之地方財(cái)力有限，要實(shí)現(xiàn)所有貧困群眾都達(dá)到應(yīng)保盡保的目標(biāo)困難重重。其次，農(nóng)村低保退出機(jī)制不完善。低保對(duì)象被納入到低保體系之后由于缺乏事后的監(jiān)管和跟蹤調(diào)查，對(duì)收入已經(jīng)高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行清理。部分群眾不理解農(nóng)村最低生活保障制度設(shè)立的目的和功能，因?yàn)橐坏┍患{入低保對(duì)象范圍，便可以享受多項(xiàng)救助和社會(huì)福利，尤其是醫(yī)療救助、子女教育等方面的優(yōu)勢(shì)，而一旦失去此資格，失去的不僅僅是每個(gè)月的低保金，還損失其他附加各種福利待遇，所以收入達(dá)到最低生活保障線的家庭往往不愿意退保，形成福利依賴，甚至因?yàn)閺?qiáng)制退保跟工作人員產(chǎn)生矛盾沖突。

2.3 低保工作人員數(shù)量不足、素質(zhì)偏低

按照《全國(guó)基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》的要求，每2000名城市低保對(duì)象或每5000名農(nóng)村低保對(duì)象至少配備1名專職低保工作人員，然而很多地方普遍存在低保工作專職人員數(shù)量不足的問(wèn)題，以長(zhǎng)寧縣為例，長(zhǎng)寧縣現(xiàn)有城市低保對(duì)象8386人，農(nóng)村低保對(duì)象13655人，而現(xiàn)有低保管理人員共計(jì)兩人，低保工作人員編制偏少的現(xiàn)狀與日益繁重的工作任務(wù)不相適應(yīng)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政人員偏少，年齡偏高，技能不足，使農(nóng)村低保工作陷入困境，矛盾十分突出。另外，農(nóng)村低保工作人員隊(duì)伍的整體素質(zhì)有待提高，新形勢(shì)下民政工作對(duì)民政干部的業(yè)務(wù)水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作方法、應(yīng)變能力提出了新的要求，現(xiàn)有的農(nóng)村低保工作人員大多數(shù)并非低保專職工作人員，他們往往因?yàn)槟挲g、文化水平和知識(shí)結(jié)構(gòu)的限制，難以正確掌握復(fù)雜的低保政策，工作力不從心，這不僅增加了農(nóng)村低保工作順利開展的難度，還造成了群眾對(duì)低保政策的誤解，部分群眾產(chǎn)生不滿情緒。

3 加強(qiáng)農(nóng)村低保工作的對(duì)策

3.1 堅(jiān)持“一述二評(píng)三公開”原則

“一述二評(píng)三公開”原則即：個(gè)人陳述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府評(píng)議，村、鎮(zhèn)、縣公示。首先，村民自愿提出申請(qǐng)，村委會(huì)干部根據(jù)申請(qǐng)入戶調(diào)查實(shí)際情況；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開低保聽證會(huì)，申請(qǐng)人向大會(huì)陳述貧困原因及家庭情況，村委會(huì)干部介紹入戶調(diào)查情況，評(píng)議小組采取無(wú)記名投票方式對(duì)申請(qǐng)享受低保家庭戶進(jìn)行評(píng)議票決；最后根據(jù)入戶調(diào)查情況、低保對(duì)象戶自述情況、村民代表評(píng)議情況進(jìn)行集體審查，確定符合享受低保對(duì)象的對(duì)象戶，并在村、鎮(zhèn)、縣對(duì)外公示。在辦理農(nóng)村低保的過(guò)程中，民主評(píng)議是關(guān)鍵。先由村（居、社區(qū)）民委員會(huì)負(fù)責(zé)組成核實(shí)小組，深入民主評(píng)議后申報(bào)低保的農(nóng)戶，實(shí)事求是地測(cè)算出其種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等純收入的量化標(biāo)準(zhǔn)，以維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民基本生活所必需的衣、食、醫(yī)藥費(fèi)用為主，摸清貧困現(xiàn)狀；再由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府組織農(nóng)委、勞動(dòng)、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政等部門的工作人員組成核評(píng)小組，對(duì)申請(qǐng)低保人員家庭的農(nóng)業(yè)、務(wù)工等收入情況進(jìn)行再核評(píng)、界定后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門審核，村（居、社區(qū)）根據(jù)申請(qǐng)對(duì)象情況，堅(jiān)持民主評(píng)議與監(jiān)督同步進(jìn)行，實(shí)行“低保聽證”制度，聽證會(huì)由黨員代表、居民代表、低保對(duì)象代表、人大代表等人員組成，申請(qǐng)對(duì)象應(yīng)親自到場(chǎng)說(shuō)明家庭基本情況、收入情況，由聽證會(huì)采取無(wú)記名投票方式?jīng)Q定申請(qǐng)對(duì)象是否享受低保待遇。對(duì)村民委員會(huì)所做出的初審不予通過(guò)的行為不服的，對(duì)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府所做出的不予審核、審批的具體行政行為不服的，對(duì)民政部門所做出的不予最后審批的具體行政行為不服的，都可以向農(nóng)村低保聽證委員會(huì)申請(qǐng)低保聽證。這一原則切實(shí)加強(qiáng)了農(nóng)村低保對(duì)象的準(zhǔn)確認(rèn)定，保障了廣大人民群眾的參與、知曉、選擇、監(jiān)督的權(quán)利，突破傳統(tǒng)低保對(duì)象認(rèn)定的困境，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村低保評(píng)定的公開、公正、公平。

3.2 分類施保、動(dòng)態(tài)管理

為進(jìn)一步完善農(nóng)村居民最低生活保障制度，更好地保障特殊困難低保對(duì)象的基本生活權(quán)益，可對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象實(shí)施“分類施保、動(dòng)態(tài)管理”。分類施保是指對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象中的特殊困難家庭，在已核定補(bǔ)助數(shù)額的基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困程度的不同制定不同等級(jí)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，困難程度高的適當(dāng)增加補(bǔ)助金額，更好地保障他們的基本生活。“分類施?！钡膶?duì)象，主要是因老、幼、病、殘等意外原因?qū)е氯粘ＯM(fèi)支出過(guò)大、明顯影響基本生活的特殊困難農(nóng)村低保家庭，具體包括家中有重大疾病患者、需要常年用藥治療的，家中有重度殘疾人員、無(wú)自理能力或基本喪失勞動(dòng)能力的，未入住敬老院的農(nóng)村“三無(wú)”人員（無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)或撫養(yǎng)義務(wù)人的人員）。“動(dòng)態(tài)管理”是指堅(jiān)持城鄉(xiāng)低保普查，做到動(dòng)態(tài)管理主動(dòng)化，實(shí)施低保月報(bào)告制度。結(jié)合城鄉(xiāng)低保規(guī)范化建設(shè)，扎實(shí)開展低保普查，認(rèn)真開展低保清理工作，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）嚴(yán)格低保動(dòng)態(tài)管理，堅(jiān)持常態(tài)化、規(guī)范化，根據(jù)家庭收入情況的變化對(duì)其低保金進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)于已經(jīng)達(dá)到地方最低生活標(biāo)準(zhǔn)的家庭及時(shí)清理登記，在退出低保機(jī)制前，給予一段時(shí)間的緩沖，如3個(gè)月，然后及時(shí)清退。以長(zhǎng)寧縣為例，農(nóng)村低保按季申報(bào)，季未最后一月10日以前到村委會(huì)申報(bào)，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)15日以前匯總報(bào)縣民政審批。堅(jiān)持低保普查，與社保聯(lián)動(dòng)，重點(diǎn)清理已達(dá)到退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，家庭人均收入達(dá)到該縣最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（長(zhǎng)寧縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為1000元/人·年）的對(duì)象，堅(jiān)決糾正低保保人不保戶的錯(cuò)誤現(xiàn)象，糾正一人殘疾、重病就應(yīng)享受低保的錯(cuò)誤觀念，堅(jiān)持以戶為單位，以家庭收入為尺度進(jìn)行差額補(bǔ)助的根本原則，取得較好的成績(jī)。同時(shí)，還要建立自然災(zāi)害和突發(fā)性事件救濟(jì)制度，對(duì)遭遇突發(fā)性事件致貧的群眾，以救災(zāi)資金給予臨時(shí)救助和救濟(jì)，幫助其恢復(fù)生產(chǎn)，防止因?yàn)?zāi)致貧。

3.3 增加人員數(shù)量，提升人員素質(zhì)

首先，低保工作人員配備上要達(dá)標(biāo)，各地低保工作人員的數(shù)量應(yīng)盡量按照《全國(guó)基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》的要求，每2000名城市低保對(duì)象或每5000名農(nóng)村低保對(duì)象至少配備1名專職低保工作人員，每個(gè)社區(qū)至少配備1名低保專職工作人員，每個(gè)村委會(huì)至少配備1名專職低保協(xié)管人員。其次，低保工作人員質(zhì)量上要過(guò)關(guān)。農(nóng)村低保工作人員要十分熟悉基層，工作能力強(qiáng)，具有吃苦耐勞精神，還要有較高的理論素養(yǎng)和過(guò)硬的業(yè)務(wù)能力，所以不斷加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高現(xiàn)有工作人員的綜合素質(zhì)成為必不可少的環(huán)節(jié)。一方面抓好理論學(xué)習(xí)，用黨的理論武裝頭腦，堅(jiān)持愛(ài)國(guó)主義、集體主義教育，使廣大民政干部更加團(tuán)結(jié)拼搏、勤政廉政、愛(ài)崗敬業(yè)。另一方面要采取請(qǐng)進(jìn)來(lái)走出去的辦法學(xué)習(xí)先進(jìn)的工作方式和方法，不斷研究新問(wèn)題，創(chuàng)新工作機(jī)制，努力提升工作水平。定期組織低保工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)，學(xué)習(xí)農(nóng)村低保工作的相關(guān)政策制度，熟悉農(nóng)村低保的運(yùn)行程序，通過(guò)縣上培訓(xùn)骨干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)村社的辦法提高基層低保工作人員素質(zhì)，提高工作質(zhì)量，促進(jìn)工作進(jìn)步。

3.4 提供脫貧輔助措施，既救急又救窮

不少地方的貧困群眾人數(shù)眾多的主要原因是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，很多家庭幾乎沒(méi)有收入來(lái)源，所以在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政對(duì)低保工作的投入的同時(shí)，更應(yīng)該在如何增加低保對(duì)象的家庭收入下工夫，加大適宜再就業(yè)年齡段人群的職業(yè)培訓(xùn)力度，為其提供種類更多、質(zhì)量更高、實(shí)用性更強(qiáng)的職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目，并積極與勞動(dòng)保障部門的再就業(yè)政策銜接起來(lái)，為他們提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，并在稅收、技術(shù)與經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所方面為其提供相應(yīng)的政策扶持，真正做到“既救急又救窮”。

3.5 建立低保責(zé)任追究制，加強(qiáng)管理和監(jiān)督

建立低保責(zé)任追究制度，就要建立事前預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)事中監(jiān)督力度，落實(shí)事后責(zé)任追究，在農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行過(guò)程中，要充分發(fā)揮民政、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門的聯(lián)動(dòng)作用，定期對(duì)低保資金和政策的落實(shí)情況進(jìn)行檢查，每年對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保資金的檢查不少于一次，建立低保資金監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于惡意虛報(bào)、瞞報(bào)騙取低保資金的行為要嚴(yán)懲不貸，情節(jié)惡劣的要堅(jiān)決追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。規(guī)范低保資金社會(huì)化發(fā)放制度，按照“專戶管理、封閉運(yùn)行、社會(huì)發(fā)放、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，嚴(yán)格遵循“民政部門核定對(duì)象和補(bǔ)助金額，財(cái)政部門核撥資金，銀行代發(fā)到人”的程序，自覺(jué)接受社會(huì)、群眾和輿論的監(jiān)督。建立健全農(nóng)村最低生活保障制度是我國(guó)改善廣大農(nóng)民生活、逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的重要一步，只有對(duì)農(nóng)村最低生活保障實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理和監(jiān)督，對(duì)整個(gè)低保工作的全過(guò)程都要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定行事，杜絕“優(yōu)親厚友”等不正?，F(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)提高低保工作的透明度，才能夠發(fā)揮其最底線公平和正義的社會(huì)功效，真正做到保障困難居民的生存權(quán)利。

總之，農(nóng)村低保工作是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，是維護(hù)和保障農(nóng)村困難群眾基本生存的一項(xiàng)根本措施，雖然實(shí)際工作離理想目標(biāo)還有一定距離，農(nóng)村低保工作運(yùn)行還面臨很多困境，但是通過(guò)一系列行之有效的措施都可以得到解決。堅(jiān)持“一述二評(píng)三公開”原則，提高低保工作人員的理論素質(zhì)和道德修養(yǎng)，強(qiáng)化規(guī)范化管理和監(jiān)督機(jī)制，不斷規(guī)范農(nóng)村居民低保管理工作，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)健康有序的發(fā)展。