新形勢下水利工程建設(shè)監(jiān)理工作的思考

李創(chuàng)團(tuán)

（廣西壯族自治區(qū)水利科學(xué)研究院，530023，南寧）

一、新形勢下水利工程建設(shè)監(jiān)理面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

1.監(jiān)管機(jī)制不健全

目前對監(jiān)理單位資質(zhì)、從業(yè)人員資格的管理制度比較完善，監(jiān)管比較到位,但對工程建設(shè)階段監(jiān)理活動的監(jiān)督管理仍然比較薄弱。不僅沒有建立起有效的動態(tài)監(jiān)督管理機(jī)制，縣級以上地方人民政府水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目法人對工程建設(shè)階段監(jiān)理活動的監(jiān)督管理機(jī)制也尚不健全，缺乏有效、有力的動態(tài)監(jiān)管手段，存在監(jiān)理單位超范圍承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)、監(jiān)理分包、總監(jiān)理工程師或者監(jiān)理工程師不到位、不按照監(jiān)理合同承諾投入監(jiān)理力量、監(jiān)理工程師或者監(jiān)理員監(jiān)理活動超越授權(quán)范圍、監(jiān)理人員同時在兩個及以上的工程項(xiàng)目中從事監(jiān)理活動、施工實(shí)施階段的監(jiān)理工作不力導(dǎo)致工程質(zhì)量和安全事故發(fā)生等行為，違反《水利工程建設(shè)項(xiàng)目施工監(jiān)理規(guī)范》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》的問題時有發(fā)生。

2.監(jiān)理活動范圍不適應(yīng)工程建設(shè)發(fā)展需要

目前業(yè)主委托監(jiān)理單位的監(jiān)理活動，絕大多數(shù)僅限于工程建設(shè)施工階段的監(jiān)理工作,對工程項(xiàng)目前期工作開展監(jiān)理的較少。工程建設(shè)前期工作的質(zhì)量、進(jìn)度和投資規(guī)模的控制與工程建設(shè)施工階段同等重要,對于對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重大影響、涉及公共利益的重大民生項(xiàng)目前期工作甚至比工程建設(shè)施工階段的工作更加重要。近年，由于前期工作不到位、工作深度不夠，造成項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃受阻、資金浪費(fèi)等問題越發(fā)突出，也導(dǎo)致施工階段設(shè)計(jì)變更增多，給施工階段的質(zhì)量、進(jìn)度及投資控制、合同管理造成更多困難和壓力。因此，對項(xiàng)目前期工作進(jìn)行監(jiān)督和管理顯得十分重要和迫切，處于第三方獨(dú)立公正地位的社會監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對項(xiàng)目前期規(guī)劃、勘察和設(shè)計(jì)工作的監(jiān)理活動，使監(jiān)理活動的業(yè)務(wù)范圍貫穿到工程建設(shè)項(xiàng)目全過程，真正實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目全過程的監(jiān)督和管理，適應(yīng)工程建設(shè)發(fā)展的需要。

3.監(jiān)理資源及監(jiān)理活動能力總體不足

根據(jù)中國水利工程協(xié)會最新統(tǒng)計(jì)，截至 2010年年底，水利工程建設(shè)監(jiān)理從業(yè)人員總計(jì)50 570人，即使按2009年水利工程施工項(xiàng)目總數(shù)10 715個計(jì)算，1個項(xiàng)目平均也只有4.7個監(jiān)理從業(yè)人員；從監(jiān)理從業(yè)人員結(jié)構(gòu)看，2010年具有總監(jiān)理工程師資格的有7141人，僅占14.1%，1個項(xiàng)目平均0.67個總監(jiān)理工程師，還達(dá)不到1個施工項(xiàng)目1個總監(jiān)理工程師的基本要求；具有監(jiān)理工程師資格的40 199人，占79.5%，監(jiān)理員3 230人，占6.4%。具有總監(jiān)理工程師資格的人員較少，具有多專業(yè)技能、較高組織領(lǐng)導(dǎo)能力、協(xié)調(diào)能力及豐富的工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)等綜合能力的高素質(zhì)總監(jiān)理工程師更少，從業(yè)人員素質(zhì)總體不高，不能滿足當(dāng)前和今后水利工程建設(shè)發(fā)展的需要，監(jiān)理資源及監(jiān)理活動能力總體不足。

4.監(jiān)理單位社會性、獨(dú)立性和公正性未能充分體現(xiàn)

水利工程建設(shè)監(jiān)理中具有真正意義上獨(dú)立的社會監(jiān)理單位很少，有不少監(jiān)理單位依附于以水行政管理部門、科研院所、勘察設(shè)計(jì)院等為母體的企事業(yè)單位中，缺乏市場競爭主體和法人實(shí)體地位。此外，在工程建設(shè)活動中，項(xiàng)目法人對工程的建設(shè)管理與委托的工程建設(shè)監(jiān)理共存，業(yè)主往往高度關(guān)注工程進(jìn)度，在工程進(jìn)度控制方面給監(jiān)理施加過多壓力，而由于監(jiān)理處于業(yè)主委托的從屬位置，在處理工程質(zhì)量和進(jìn)度矛盾關(guān)系方面，以及在投資控制和合同管理上造成較大的處理障礙，從某種程度上削弱了監(jiān)理單位在監(jiān)理活動中的獨(dú)立性和公正性。

5.制約監(jiān)理活動良性發(fā)展的因素依然存在

我國工程建設(shè)監(jiān)理制度的推行雖然走過了20多年，但有序競爭的市場環(huán)境還沒有形成。2010年，中國水利工程協(xié)會組織開展了首批水利建設(shè)市場主體信用評價工作，但采取的是工程施工和監(jiān)理市場主體自愿申請參加的方式，僅有137家水利建設(shè)市場主體自愿申報進(jìn)行信用評級。其中監(jiān)理市場主體只有67家自愿申報進(jìn)行信用評級，信用評級是在市場主體申報材料的基礎(chǔ)上，由全國性行業(yè)自律組織——中國水利工程協(xié)會進(jìn)行初審、復(fù)審和組織評審委員會終審，信用評價缺乏強(qiáng)制性和約束性，信用評價結(jié)果缺乏公信力，實(shí)際的信用監(jiān)管效果還不夠理想，優(yōu)勝劣汰的市場準(zhǔn)入和清出機(jī)制沒有形成，制約監(jiān)理活動良性發(fā)展的因素依然存在。

二、水利工程建設(shè)監(jiān)理工作的思考

1.創(chuàng)新監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)和提高監(jiān)管力度和水平，促進(jìn)監(jiān)理單位管理水平和服務(wù)水平全面提高

各級水行政管理部門必須創(chuàng)新監(jiān)督管理模式，以新機(jī)制、新方法、新舉措加強(qiáng)對監(jiān)理工作的監(jiān)督管理。對監(jiān)理活動的監(jiān)督管理，要全部貫穿到準(zhǔn)入前的資格考試、資質(zhì)審查、準(zhǔn)入后的從業(yè)管理等全部的監(jiān)理活動中。重點(diǎn)加強(qiáng)工程建設(shè)階段監(jiān)理活動的監(jiān)督管理，要從制度上和機(jī)制上形成高效有力的監(jiān)督管理手段。要加強(qiáng)工程建設(shè)階段監(jiān)理活動跟蹤監(jiān)管的政策措施研究，建立工程建設(shè)階段監(jiān)理單位派出的駐地監(jiān)理部人員組成、人員身份核查和現(xiàn)場監(jiān)理活動規(guī)范性及成效性等日常監(jiān)督檢查制度，并建立檢查結(jié)果信息發(fā)布平臺，對監(jiān)理單位和監(jiān)理人員在工程建設(shè)階段監(jiān)理活動的質(zhì)量和信譽(yù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)管和評價，以創(chuàng)新的監(jiān)督管理方式，全面加強(qiáng)監(jiān)理工作的監(jiān)管，規(guī)范監(jiān)理行為，促進(jìn)監(jiān)理單位管理水平和服務(wù)水平的全面提高。

2.完善規(guī)范制度，創(chuàng)新監(jiān)理模式，建立適應(yīng)工程建設(shè)發(fā)展需要的現(xiàn)代監(jiān)理制度

現(xiàn)行的《水利工程建設(shè)項(xiàng)目施工監(jiān)理規(guī)范》（SL 288—2003）僅針對施工階段的監(jiān)理活動，沒有涵蓋到項(xiàng)目前期階段的規(guī)劃及勘察設(shè)計(jì)階段，缺乏全面、系統(tǒng)、完善的水利工程監(jiān)理法規(guī)體系。真正意義上的工程建設(shè)監(jiān)理包括從項(xiàng)目立項(xiàng)到工程建成的全過程，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，水利工程建設(shè)規(guī)模的不斷加大，制定項(xiàng)目前期階段監(jiān)理活動約束性規(guī)范和相關(guān)規(guī)定十分迫切和必要，強(qiáng)制推行項(xiàng)目前期階段監(jiān)理工作的時機(jī)和條件已經(jīng)具備，應(yīng)大力推進(jìn)、全面實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目立項(xiàng)到工程建成的全過程監(jiān)理。此外，監(jiān)理活動是一項(xiàng)高智能綜合性的技術(shù)活動，除了對從業(yè)人員有較高的業(yè)務(wù)能力要求外，需要采取必要的高科技設(shè)備進(jìn)行必要的檢查和檢測，同時，要積極推進(jìn)工程建設(shè)管理和監(jiān)理一體化模式，將業(yè)主管理和監(jiān)理單位的監(jiān)理統(tǒng)一委托監(jiān)理單位進(jìn)行，建立適應(yīng)工程建設(shè)發(fā)展需要的現(xiàn)代監(jiān)理制度。

3.創(chuàng)新管理模式，全面促進(jìn)監(jiān)理人員業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素質(zhì)提高

新形勢下，水利工程建設(shè)監(jiān)理工作對監(jiān)理從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素質(zhì)提出了新的更高要求。政府監(jiān)管部門和監(jiān)理單位有責(zé)任和義務(wù)共同促進(jìn)和提高監(jiān)理從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素質(zhì)，推動建設(shè)監(jiān)理工作能力和水平的全面提升。必須創(chuàng)新管理模式，以提高從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力水平為目的，通過加強(qiáng)對監(jiān)理單位的管理能力指導(dǎo)、提高從業(yè)人員準(zhǔn)入條件、完善從業(yè)人員后期繼續(xù)教育機(jī)制，創(chuàng)新后期繼續(xù)教育方式，以在建工程為基地，以監(jiān)理工作經(jīng)驗(yàn)交流為平臺，著重提高監(jiān)理人員現(xiàn)場解決關(guān)鍵問題、重點(diǎn)問題、難點(diǎn)問題和組織協(xié)調(diào)能力，全面促進(jìn)監(jiān)理人員業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素質(zhì)的提高。

4.建立政府引導(dǎo)、政策扶持的機(jī)制和體制，加快推進(jìn)建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的社會監(jiān)理單位

監(jiān)理單位社會化、咨詢化是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是監(jiān)理單位確立其市場主體地位，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的必由之路。我國推行建設(shè)監(jiān)理制度雖然走過了20多年，但總體上監(jiān)理行業(yè)的市場主體地位還比較脆弱，監(jiān)理工作的社會化、公正性和獨(dú)立性還沒有得到充分的尊重，需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深入分析面臨的問題和挑戰(zhàn)，建立政府引導(dǎo)、政策扶持的機(jī)制和體制，制定引導(dǎo)監(jiān)理單位確立、鞏固和發(fā)展市場主導(dǎo)地位的政策措施，加快推進(jìn)建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的社會監(jiān)理單位的步伐，促進(jìn)監(jiān)理工作的社會化、公正性和獨(dú)立性。

5.加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)管力度，加快推進(jìn)信用體系建設(shè)，建立適應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律的市場環(huán)境和優(yōu)勝劣汰機(jī)制，促進(jìn)市場良性發(fā)展

加強(qiáng)監(jiān)理服務(wù)收費(fèi)的管理和監(jiān)督力度，嚴(yán)格項(xiàng)目法人和監(jiān)理單位執(zhí)行《建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)管理規(guī)定》（〔2007〕670 號），將擾亂建設(shè)監(jiān)理市場秩序、違反規(guī)定、以壓低監(jiān)理服務(wù)收費(fèi)的惡性競爭手段承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)的行為納入誠信管理體系，并制定相應(yīng)的處罰措施。建立完全由政府主導(dǎo)的、強(qiáng)制性的水利工程建設(shè)市場主體信用評價體系，加快編制統(tǒng)一的水利建設(shè)市場主體信用信息標(biāo)準(zhǔn)，積極推動信用信息平臺互聯(lián)互通和資源共享；進(jìn)一步完善信用評價辦法、程序和指標(biāo)體系，全面開展水利建設(shè)市場主體信用評價工作；建立監(jiān)理單位和從業(yè)人員行為信息共享系統(tǒng)，以動態(tài)透明的信息管理措施和手段建立和完善信息公開制度、激勵制度和懲戒制度。研究制定信用信息采集、審核、發(fā)布、更正和使用的相關(guān)管理規(guī)定，加強(qiáng)對評價結(jié)果的動態(tài)管理，促進(jìn)信用信息在水利工程建設(shè)領(lǐng)域誠信體系建設(shè)中的共享應(yīng)用；完善市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制，加強(qiáng)守信激勵和失信懲戒，共建誠信監(jiān)理社會氛圍，建立適應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律的市場環(huán)境和優(yōu)勝劣汰機(jī)制，創(chuàng)建有序、公平的市場環(huán)境，促進(jìn)水利工程建設(shè)監(jiān)理市場良性發(fā)展。