陜西——強化建設(shè)管理 突出減災(zāi)效益

薛建興

（陜西省水利廳，710004，西安）

陜西省地處西北地區(qū)東部，以秦嶺山脈為界，分為黃河、長江兩大流域，陜南以秦嶺山脈為主，海拔1 500～3 000 m，山大溝深，層巒疊嶂，年均降雨量800～1 600 mm；關(guān)中陜北海拔從300 m逐步過渡到1 500 m，梁峁溝壑丘陵區(qū)居多，以土石山為主，年均降雨量500～700 mm。全省山丘區(qū)面積16.19萬km2，占總面積20.56萬km2的78.7%。受特定地理位置和特殊自然環(huán)境的影響，汛期暴雨洪水高發(fā)頻發(fā)，山洪災(zāi)害一直是困擾全省防汛安全的難題，嚴重威脅著人民群眾的生命財產(chǎn)安全，也給全省經(jīng)濟社會發(fā)展帶來嚴重影響。

一、山洪災(zāi)害的成因及特點

山洪災(zāi)害主要是在特定的自然地理環(huán)境和特殊的地形條件下遭遇極端天氣事件導(dǎo)致的自然災(zāi)害，降雨是誘發(fā)山洪地質(zhì)災(zāi)害的直接因素，地形地質(zhì)是發(fā)生的物質(zhì)基礎(chǔ)，不合理的人類活動加劇了山洪地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生和危害程度，超標準暴雨山洪是造成災(zāi)害很難防御的重要原因。山洪災(zāi)害具有區(qū)域性、季節(jié)性、突發(fā)性和致災(zāi)性的特點。

1.分布廣泛，區(qū)域性強

陜西省山洪災(zāi)害的空間分布與降雨和地形地貌密切相關(guān)，陜南秦巴山區(qū)、渭河以南秦嶺北麓、渭北黃土塬區(qū)、陜北白于山河源區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)、黃河沿岸土石山區(qū)等是山洪地質(zhì)災(zāi)害的多發(fā)易發(fā)區(qū)。2010年夏季，在陜南、關(guān)中地區(qū)的大部分區(qū)域發(fā)生了6次大范圍、高強度的暴雨洪水，引發(fā)部分中小河流漫溢潰決、中小水庫出現(xiàn)險情和局地山洪、泥石流等災(zāi)害。

2.發(fā)生頻繁，季節(jié)性強

據(jù)不完全統(tǒng)計，新中國成立以來全省發(fā)生山洪、地質(zhì)災(zāi)害2 400多次（處），平均每年達40次（處）。其中溪河洪水災(zāi)害1 534次，泥石流災(zāi)害352次，滑坡災(zāi)害514處。進入21世紀以來 ， 2000年、2002年、2003年、2005年、2007年、2010年都發(fā)生了嚴重的山洪災(zāi)害，造成了慘重的人員和經(jīng)濟損失。山洪災(zāi)害在季節(jié)上存在極端不均勻性的分布，每年主汛期是山洪災(zāi)害多發(fā)期，受災(zāi)損失占全年總損失的95%以上，且在同一流域、同一年份可能發(fā)生多次山洪災(zāi)害。

3.來勢迅猛，突發(fā)性強

山洪災(zāi)害多發(fā)生在山大溝深地區(qū)，洪水來勢猛、水位漲幅快、洪峰流量高，導(dǎo)致山洪災(zāi)害的突發(fā)性，成災(zāi)非?？?。1977年8月1日晚至2日凌晨，陜蒙交界毛烏素沙漠10小時降雨量達1 050 mm，是迄今為止我國沙漠地區(qū)的最大暴雨；1998年7月9日晚至次日晨，陜南丹鳳、商南縣6小時40分鐘降雨量超過1 300 mm，為世界罕見的特大暴雨；2002年6月9日，漢江支流子午河兩河口水文站6分鐘水位漲幅達1.46 m，12分鐘漲幅達2.6 m；旬河柴坪水文站流量從550 m3/s上漲到5 490 m3/s僅有18分鐘；2012年7月21日，黃河支流皇甫川水文站6分鐘流量猛增至2 800 m3/s。

4.災(zāi)害極大，致災(zāi)性強

局地突發(fā)短歷時暴雨極易在山丘區(qū)沿河溪溝引發(fā)山洪、泥石流災(zāi)害，瞬間沖毀農(nóng)田、房屋、堤防、庫壩、道路、通信設(shè)施等，侵吞人員、牲畜和財產(chǎn)。新中國成立以來，全省平均每年暴雨洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟損失達到8.05億元，約相當(dāng)于同期財政收入的9%；全省平均每年有近50%的縣（市、區(qū)）、8%的人口受災(zāi)，平均每年有3.6萬間房屋倒塌，對社會生活、生產(chǎn)環(huán)境以及人員安全、災(zāi)民安置等帶來一系列社會問題。

二、山洪災(zāi)害防治建設(shè)與管理的做法

近年，陜西省始終把山洪災(zāi)害防治作為防汛減災(zāi)工作的最緊要任務(wù)來抓，按照 《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》，全省 107個縣（市、區(qū)）中有 98個列入了全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施實施計劃，項目涉及10個地市1 331個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 882個村，基本覆蓋了全省山洪災(zāi)害的多發(fā)易發(fā)區(qū)。2012年汛前，全省2010年度34個縣的山洪災(zāi)害防治非工程措施項目全部建成，并通過初步驗收，在汛期發(fā)揮了顯著的預(yù)警減災(zāi)效益，2011年、2012年64個縣區(qū)項目正在建設(shè)中，將在2013年汛前全部投入運行。主要做法是：

? 關(guān)鍵時刻：2012年7月，陜西西鄉(xiāng)縣

2012年7月，漢中市西鄉(xiāng)縣突降暴雨，堰口鎮(zhèn)元壩村利用村級預(yù)警廣播緊急呼叫，同時利用手搖報警器、銅鑼等發(fā)出緊急警報，居住在河邊和低洼地帶的500多人安全轉(zhuǎn)移無一傷亡；白勉峽鎮(zhèn)馬家灣村主任鄧興華利用手機向預(yù)警廣播發(fā)出預(yù)警信號，將在睡夢中的群眾叫醒轉(zhuǎn)移后不久，4戶房屋即被山洪沖毀，多間房屋進水受損，避免了人員傷亡。類似的事例還有鎮(zhèn)巴縣三元鎮(zhèn)、城固縣橘園鎮(zhèn)等。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年汛期全省共緊急撤離轉(zhuǎn)移人員9.3萬余人，山洪災(zāi)害造成的人員傷亡為近年來最少。

1.切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)

陜西省委、省政府高度重視山洪災(zāi)害防治工作，主要領(lǐng)導(dǎo)多次作出重要批示。省防總按照國家防總的總體部署及省委、省政府的指示要求，把非工程措施建設(shè)作為提高防汛抗洪綜合能力、確保山區(qū)群眾生命安全的重要措施來抓，省防總領(lǐng)導(dǎo)聽取工作匯報，協(xié)調(diào)成立了由省水利廳牽頭，省財政廳、省國土資源廳、省氣象局參加的省級項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，多次主持召開協(xié)調(diào)會，明確責(zé)任分工，抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，項目各市、縣區(qū)也都成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和項目建設(shè)辦公室；切實落實地方行政首長負責(zé)制，逐級簽訂目標責(zé)任書，專門舉辦全省縣級防汛抗旱行政責(zé)任人培訓(xùn)班，把山洪災(zāi)害防治作為重要內(nèi)容專題培訓(xùn)，進一步夯實責(zé)任、嚴格標準、明確要求。

2.突出山洪防御重點

多年與山洪災(zāi)害斗爭的實踐使我們認識到，山洪災(zāi)害防御的重心在基層，特別是點多面廣的鄉(xiāng)村，故從方案設(shè)計開始就按照“縱向到底、橫向到邊、戶戶皆知、人人明白”的總體思路，把群測群防體系建設(shè)和普及山洪災(zāi)害防御知識作為項目的重點，對每個受威脅的村配置自動和傳統(tǒng)方式相結(jié)合的監(jiān)測預(yù)警群測群防體系，成立村級山洪災(zāi)害防御指揮所，編制簡單實用的防御預(yù)案，將村、組、戶責(zé)任層層落實到位；在人口數(shù)量較少的村配置報警雨量器和傳統(tǒng)的人工預(yù)警設(shè)備，實行聯(lián)戶叫醒制度。同時，通過廣泛宣傳，強化群眾的防災(zāi)減災(zāi)意識，提高防御山洪災(zāi)害的能力。

3.嚴把項目建設(shè)質(zhì)量

按照“統(tǒng)一建設(shè)管理、統(tǒng)一技術(shù)標準、統(tǒng)一招標采購、統(tǒng)一防汛標志”的“四統(tǒng)一”原則，根據(jù)項目法人責(zé)任制等“四制”要求，嚴格準入門檻，采取公開招標方式擇優(yōu)選擇供貨單位和施工企業(yè)，嚴格限制投標單位的中標數(shù)量；按照陜西省的項目建設(shè)和資金管理辦法，由省上統(tǒng)一編制實施方案，使全省項目建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)標準、設(shè)備選型、功能要求、配置數(shù)量等都能按照國家大綱和技術(shù)要求執(zhí)行；對簡易報警雨量器、自動站、無線預(yù)警廣播、平臺軟件、小流域預(yù)報軟件等5項核心的軟硬件由省上統(tǒng)一招標，既保證了監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)與平臺的建設(shè)質(zhì)量，又節(jié)約了建設(shè)資金。

4.分級落實配套資金

項目建設(shè)中，貧困縣區(qū)的配套資金是影響建設(shè)進度的關(guān)鍵因素。按照中央財政補助和地方落實配套的原則，項目建設(shè)資金分別由中央財政補助平均每縣400萬元，地方配套落實平均每縣200萬元。為確保市縣配套資金的落實，省級財政補助平均每縣110萬元，市、縣財政配套平均每縣90萬元，并按各縣區(qū)經(jīng)濟實力分為三級，依次遞減資金配套比例，有效減輕了貧困縣區(qū)配套資金的壓力，促進了市縣配套資金的落實。

5.加大督察獎懲力度

為加快推進工程建設(shè)進度，一方面通過組織項目所在市縣考察學(xué)習(xí)先進省的建設(shè)管理經(jīng)驗，分級組織召開項目建設(shè)啟動會、推進會、督察會和現(xiàn)場會，將山洪災(zāi)害防治納入市縣防汛目標責(zé)任考核，建立旬、月進度統(tǒng)計通報制度和山洪災(zāi)害防御責(zé)任追究制度等方式，全面督促項目建設(shè)進度和質(zhì)量；另一方面采取以獎代補措施，對建設(shè)工作重視、積極性高、組織得力、建設(shè)質(zhì)量好、發(fā)揮防洪減災(zāi)效益明顯、配套資金落實情況較好以及山洪災(zāi)害嚴重、縣級財政困難的縣區(qū)重點予以獎勵，有效調(diào)動了相關(guān)市縣抓項目建設(shè)的積極性。

6.提前介入強化培訓(xùn)

為確保建成后的山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)防辦人員能盡快熟悉操作，在汛期發(fā)揮作用，一方面要求項目各縣防辦工作人員全程介入整個施工過程，另一方面把人員技術(shù)培訓(xùn)作為工程驗收的一項重要指標?？h區(qū)防辦人員監(jiān)督施工的同時掌握設(shè)備性能、學(xué)習(xí)調(diào)試操作，建設(shè)完成后設(shè)備方再進行系統(tǒng)的技術(shù)培訓(xùn)與答疑，初步解決了防辦人員不懂不會的問題，確保了項目建成一處、驗收一處、投入試運行一處、發(fā)揮減災(zāi)效益一處。僅2012年汛期，就向中央、省上報雨水情信息82.86萬條，信息量名列全國前茅。

三、非工程措施預(yù)警減災(zāi)效益明顯

從2012年全省已建成山洪災(zāi)害非工程措施試運行情況來看，防汛抗洪的綜合效益突出，預(yù)警減災(zāi)成效尤為明顯，深受山洪災(zāi)害易發(fā)高發(fā)區(qū)群眾的歡迎，汛后群眾興奮地說：山洪災(zāi)害非工程措施，就是我們的保護傘，以后下再大的雨我們也不用提心吊膽整夜不敢睡覺了！

同時，也得到了國家防辦的充分肯定，《防汛抗旱信息》3次刊發(fā)了陜西省的做法。

1.有效減少了人員傷亡

在2012年全省建成的34個縣區(qū)非工程措施，共提前向暴雨洪水影響區(qū)的184個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、856個村組發(fā)布預(yù)警短信13.6萬余條，啟動預(yù)警廣播3 486次。

2.雨水情自動監(jiān)測點覆蓋率大幅度提高

項目實施前陜西省僅有部分縣區(qū)的個別地區(qū)有自動監(jiān)測站，對信息的了解掌握程度遠遠不能滿足山洪災(zāi)害防御和防汛工作需求，通過項目建設(shè)，實現(xiàn)了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點防御地點基本覆蓋，自動監(jiān)測點覆蓋率從以前不足30%達到目前的75%左右，有效解決了快速掌握雨水情信息的問題。

3.防汛決策指揮系統(tǒng)更加科學(xué)完善

自動水雨情監(jiān)測站點覆蓋范圍廣、密度大，不僅有效解決了基層“群測群防、各自為戰(zhàn)”的決策指揮問題，而且中央、省、市、縣各級防汛部門可以及時快速掌握江河水勢變化趨勢，提前采取有效應(yīng)對措施，使防汛工作決策更加科學(xué)、應(yīng)對更加自如，防汛科學(xué)化水平大幅度提升。

通過2012年與山洪災(zāi)害斗爭的實踐，深刻認識到，山洪災(zāi)害防治非工程措施，是抗御山洪災(zāi)害、最大程度減少人員傷亡的最有效措施，是提高全省防汛抗洪信息化、科學(xué)化水平的最有效途徑，是黨中央、國務(wù)院一項費省效宏、惠澤民生的德政工程，成效顯著，群眾歡迎。各級黨委、政府和水利、防汛部門仍要高度重視，把實事辦實，好事辦好，進一步加強探索研究，加大投入力度，加快擴展完善，進一步提升防災(zāi)減災(zāi)效益；要牢固樹立以人為本、生命至上的防汛理念，堅持以防為主、防治結(jié)合的原則；要堅持非工程措施與工程措施相結(jié)合，專業(yè)預(yù)防與群測群防相結(jié)合，應(yīng)急轉(zhuǎn)移和避災(zāi)安居相結(jié)合，項目建設(shè)與運行管理相結(jié)合的防御思路，確保系統(tǒng)長期穩(wěn)定發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)效益，把山洪災(zāi)害損失降到最低。

[1]陜西省水利廳.陜西省山洪災(zāi)害防治規(guī)劃[R],2008.

[2]陳文軍.陜西省山洪災(zāi)害防治實踐與思考[J]中國防汛抗旱，2011（2）.