開(kāi)源節(jié)流并舉為糧食安全提供水利保障:訪國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)高俊才

國(guó)家糧食安全是安邦治國(guó)之本，在國(guó)家安全戰(zhàn)略中占有非常重要的地位。在2012年“世界水日”“中國(guó)水周”到來(lái)之際，本刊以“水·農(nóng)田水利·糧食安全”為主題，采訪了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司高俊才司長(zhǎng)。

中國(guó)水利：糧食問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系極為密切。保障國(guó)家糧食安全，始終是安邦興國(guó)的頭等大事。請(qǐng)您談?wù)勊c國(guó)家糧食安全的關(guān)系和認(rèn)識(shí)，以及應(yīng)采取怎樣的措施大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉？

高俊才：水利建設(shè)與糧食生產(chǎn)關(guān)系極大，擴(kuò)大灌溉面積、提高灌溉保證率、轉(zhuǎn)變灌溉方式，是提高糧食產(chǎn)量、實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的重要條件?！笆濉逼陂g，在改善現(xiàn)有9億多畝（0.6億hm2）灌溉面積的同時(shí)，按規(guī)劃再新增農(nóng)田有效灌溉面積4 000萬(wàn)畝（266.67萬(wàn)hm2），新增高效節(jié)水灌溉面積5 000萬(wàn)畝（333.33萬(wàn)hm2），須按照開(kāi)源節(jié)流并舉、以節(jié)水為主的方針，多措并舉，多效融合，大力加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。

長(zhǎng)江、珠江、松花江和黃河、淮河、海河、遼河等七大江河的水資源，總體上說(shuō)“三江相對(duì)有余，四河嚴(yán)重不足”。從科學(xué)發(fā)展觀和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求出發(fā)，無(wú)論“三江”流域還是“四河”流域，無(wú)論是已開(kāi)發(fā)的水資源存量，還是今后新增加的水資源增量，都要進(jìn)一步加大節(jié)水力度。農(nóng)業(yè)用水量大，節(jié)水潛力也大，而且節(jié)水灌溉在促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、水資源可持續(xù)利用和改善生態(tài)環(huán)境等方面具有綜合效益。今后要推進(jìn)技術(shù)、管理、投入和效益的結(jié)合、融合，大力發(fā)展節(jié)水灌溉尤其是高效節(jié)水灌溉。

一是要通過(guò)工程和技術(shù)措施促進(jìn)節(jié)水。首先要減少灌渠輸水環(huán)節(jié)水的損失。長(zhǎng)期以來(lái)，灌溉渠系工程配套和維修改造欠賬多，老化失修問(wèn)題很普遍，水資源在輸水環(huán)節(jié)損失的比例很高，相當(dāng)一部分灌區(qū)的渠系水利用率低于50%。輸水損失多，既不利于擴(kuò)大灌溉面積和提高灌溉保證率，也不利于工程運(yùn)行的良性循環(huán)。近年，各級(jí)政府多渠道安排資金，對(duì)干、支、斗、農(nóng)各級(jí)渠道進(jìn)行了以硬化防滲為主要措施的節(jié)水改造，效果很好。從灌溉渠系工程的公益性強(qiáng)、續(xù)建配套任務(wù)重、節(jié)水?dāng)U灌潛力大等特點(diǎn)出發(fā)，今后公共財(cái)政應(yīng)該加大支持力度，進(jìn)一步擴(kuò)大防滲措施的覆蓋面并提高工程質(zhì)量。其次要提高田間用水的利用效率和效益。幾千年來(lái)，大水漫灌是主要的灌溉方式，辯證地看，雖然這種灌溉方式具有一定的必然性和某些合理性，但近幾十年來(lái)其弊端越來(lái)越突出，特別是水、肥的利用效率低，不僅浪費(fèi)水，而且大量未被作物吸收的化肥流入江河湖?；驖B入地下，污染水環(huán)境，造成一些湖泊和海域富營(yíng)養(yǎng)化，水華頻發(fā)，影響生產(chǎn)生活。近年，田間高效節(jié)水灌溉發(fā)展快，過(guò)去用于經(jīng)濟(jì)作物的滴灌技術(shù)，已在糧食作物大面積推廣，發(fā)展勢(shì)頭良好。今后，既要加大管道輸水灌溉、滴灌、噴灌等節(jié)水灌溉新技術(shù)的推廣力度，也要從節(jié)水改造任務(wù)重、財(cái)力有限等實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜采取穴灌、溝灌、大畦變小畦、長(zhǎng)畦變短畦等成本低、效果好、簡(jiǎn)單易行的灌溉技術(shù)，多種措施并舉，最大限度地改變大水漫灌的灌溉方式。同時(shí)，采取地膜覆蓋、作物秸稈覆蓋、深松免耕等保水技術(shù)和農(nóng)藝技術(shù)，提高灌溉水和天然降水的利用率。田間節(jié)水措施的投入主體是農(nóng)民，考慮到種糧的比較效益低，公共財(cái)政應(yīng)該給予更多的補(bǔ)助，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)農(nóng)民投入的積極性。

二是要通過(guò)提高效益促進(jìn)節(jié)水。無(wú)論是糧食生產(chǎn)，還是田間節(jié)水，其行為主體都是農(nóng)民，農(nóng)民最關(guān)心的是提高經(jīng)濟(jì)效益，起碼要做到投入人力、財(cái)力和物力不吃虧。近年，之所以田間節(jié)水尤其是高效節(jié)水發(fā)展快，其原因：一方面是技術(shù)進(jìn)步對(duì)節(jié)本增效發(fā)揮了重要作用；另一方面是通過(guò)政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金、貸款貼息等，降低了農(nóng)民的投入成本，提高了投入效益，增強(qiáng)了實(shí)施節(jié)水技術(shù)的積極性；第三方面是在國(guó)家宏觀調(diào)控政策的作用下，糧食價(jià)格和市場(chǎng)銷售情況都比較好，種糧農(nóng)民愿意投入更多資金用于節(jié)水設(shè)施建設(shè)和節(jié)水設(shè)備購(gòu)置。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展膜下滴灌1000多萬(wàn)畝（66.67萬(wàn)hm2），其資金投入的80%多靠自籌和貸款，其主要?jiǎng)恿褪悄は碌喂嗟男б婧谩?011年到黑龍江省大慶市調(diào)研時(shí)了解到，實(shí)施膜下滴灌后的玉米，畝產(chǎn)可達(dá)到1 t左右，比不用此技術(shù)的產(chǎn)量高出約1倍，再加上政府給予的補(bǔ)貼，提高了農(nóng)民發(fā)展膜下滴灌的積極性。今后發(fā)展節(jié)水灌溉，要以提高效益為中心，把國(guó)家糧食安全的社會(huì)效益建立在農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)多贏。

三是要通過(guò)建立和完善水權(quán)制度促進(jìn)節(jié)水。今后我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)行控制，是嚴(yán)守的“三條紅線”之一?，F(xiàn)在全國(guó)的用水總量已經(jīng)突破6 000億m3，到2030年的近20年中，全國(guó)用水總量增量還有1 000億m3的空間。要抓緊制定主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標(biāo)體系，對(duì)不同地區(qū)要確定不同時(shí)期的水資源開(kāi)發(fā)利用紅線。統(tǒng)籌水資源利用的存量和增量，建立和完善國(guó)家水權(quán)制度。流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，將水權(quán)制度具體化，并便于操作，在保障灌溉面積、灌溉保證率和農(nóng)民利益的前提下，建立健全工農(nóng)業(yè)用水水權(quán)轉(zhuǎn)換機(jī)制，合理運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源配置，通過(guò)水權(quán)確定、水權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)節(jié)水增效工程建設(shè)和管理。近年一些地區(qū)在水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓方面已經(jīng)做了有益探索，既增加了農(nóng)業(yè)節(jié)水投入，又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，還解決了城市和工業(yè)用水指標(biāo)，一舉數(shù)得，對(duì)其經(jīng)驗(yàn)應(yīng)加以總結(jié)和推廣。

四是要通過(guò)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)水。一方面，糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益比較低，難以承受高水價(jià)。另一方面，促進(jìn)節(jié)水需要運(yùn)用價(jià)格杠桿。要處理好這一對(duì)矛盾，就需要在推進(jìn)水價(jià)綜合改革的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用給予必要的財(cái)政補(bǔ)助。一些地區(qū)在財(cái)政補(bǔ)助的同時(shí)實(shí)行“按方收費(fèi)、按畝補(bǔ)貼”，也有些地區(qū)實(shí)行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)。這些辦法都取得了好的效果?？傊?，要按照既促進(jìn)節(jié)約用水、又不增加農(nóng)民水費(fèi)支出、還能保障灌排工程良性運(yùn)行的原則，發(fā)揮好水價(jià)杠桿的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水和糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的統(tǒng)一。

中國(guó)水利：根據(jù)我國(guó)目前的缺水形勢(shì)，您認(rèn)為應(yīng)采取什么方式，科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)水資源？

高俊才：從整體上說(shuō)，我國(guó)北方的資源性缺水和南方的工程型缺水比較普遍，今后要進(jìn)一步研究地表水、地下水和天上水的資源量和可開(kāi)發(fā)量，科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用水資源。

一是工程建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合，增加水資源供給。為增加水資源供給，一要盡快完成大中小型病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固，恢復(fù)和增加蓄水及其防洪庫(kù)容。二要在做好移民安置、生態(tài)保護(hù)等工作的前提下，在水資源較豐富的河流興建一批大中型水庫(kù)，增強(qiáng)水資源調(diào)蓄能力。三要科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)調(diào)水工程，通過(guò)水源置換、水價(jià)以工哺農(nóng)等方式，直接或間接為農(nóng)業(yè)增加供水。四要支持山丘區(qū)建設(shè)更多的小水池、小塘壩和田頭水窖等小型水利工程，提高雨洪資源的利用率。五要在建設(shè)水源工程的同時(shí)，同步建設(shè)渠系配套工程，防止有水用不上的問(wèn)題。

建設(shè)水資源開(kāi)發(fā)工程要依據(jù)規(guī)劃并嚴(yán)守地表水和地下水的控制紅線，防止過(guò)度開(kāi)發(fā)和無(wú)序開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響。同時(shí)要科學(xué)制定運(yùn)行管理制度，處理好供水與防洪、發(fā)電、水運(yùn)、生態(tài)等用水的關(guān)系，處理好農(nóng)業(yè)用水與其他用水的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。水庫(kù)的汛限水位和調(diào)度方案等，要更科學(xué)地考慮動(dòng)態(tài)因素和氣象因素，把更多的洪水轉(zhuǎn)化為可以利用的水資源。

二是發(fā)揮好南水北調(diào)工程為農(nóng)業(yè)供水的效益。按照規(guī)劃，一方面，南水北調(diào)東中線一期工程的主要供水對(duì)象是城市和工業(yè)；另一方面可直接和間接為農(nóng)業(yè)和生態(tài)增加供水87億 m3（為新增調(diào)水規(guī)模 134億 m3的 65%），其中：向蘇北農(nóng)業(yè)增供16億m3；向河南刁河灌區(qū)增供3億m3；將沿線受水區(qū)多年來(lái)被城市擠占的15億m3償還于農(nóng)業(yè)；為城市工業(yè)增加供水產(chǎn)生的廢污水，處理達(dá)標(biāo)后約53億m3可用于城區(qū)外的農(nóng)業(yè)和生態(tài)。

南水北調(diào)東線一期工程2013年通水，中線一期工程2014年通水。受水區(qū)一方面要加快為城市和工業(yè)供水的配套工程建設(shè)；另一方面，應(yīng)在完善工程規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加快為農(nóng)業(yè)供水的配套工程建設(shè)，并按“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)”的原則，在水量水質(zhì)保證和水價(jià)制定等方面，完善法規(guī)并制定相關(guān)政策。南水北調(diào)工程多種方式為農(nóng)業(yè)供水，既可提高糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，也可緩解黃淮海平原農(nóng)業(yè)灌溉嚴(yán)重超采地下水的問(wèn)題。在保障城市和工業(yè)用水的同時(shí)，南水北調(diào)東中線一期工程為農(nóng)業(yè)供水，可為今后其他大型調(diào)水工程的規(guī)劃和建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。

三是人工增雨大有可為。我國(guó)空中云水資源（含水汽）年均達(dá)30多萬(wàn)億t，平均每年的降水量6.2億t，降水率平均約為20%（西北地區(qū)平均不到15%），云水資源開(kāi)發(fā)利用的潛力很大。

我國(guó)實(shí)施人工增雨作業(yè)已有50多年的歷史，取得了很大的成績(jī)，近年平均每年增加的降雨量為500億m3左右，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)等發(fā)揮了重要作用。但是，與人工增雨技術(shù)先進(jìn)的國(guó)家相比，我國(guó)還有很大的差距，大部分地區(qū)雖然火箭炮、高射炮等地面作業(yè)設(shè)備多，但空中作業(yè)的飛機(jī)少，性能也較差，如能達(dá)到設(shè)備和技術(shù)先進(jìn)國(guó)家的水平，我國(guó)每年的人工增雨量可比現(xiàn)在增長(zhǎng)4倍多，達(dá)到2800億t左右。

今后要在總結(jié)我國(guó)實(shí)施人工增雨作業(yè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，加強(qiáng)新技術(shù)研發(fā)和新裝備應(yīng)用，不斷提高我國(guó)人工增雨的科技水平和作業(yè)效率。近年，中國(guó)氣象局與吉林、遼寧、黑龍江、內(nèi)蒙古四?。ㄗ灾螀^(qū)）積極協(xié)商，結(jié)合 《國(guó)家新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃》，擬建設(shè)以人工增雨為重點(diǎn)的東北區(qū)域人工影響天氣基地。同時(shí)，正在推進(jìn)西北、華北、西南等區(qū)域的人工影響天氣基地前期工作。通過(guò)建設(shè)區(qū)域人工增雨基地，形成跨行政區(qū)域的人工增雨作業(yè)調(diào)度運(yùn)行決策機(jī)制，由區(qū)域中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮調(diào)度飛機(jī)，上下聯(lián)動(dòng)，區(qū)域聯(lián)合，可更多地實(shí)行跨省增雨作業(yè)，增強(qiáng)作業(yè)效果。同時(shí)還應(yīng)借鑒泰國(guó)等好的經(jīng)驗(yàn)，積極研究人工增雨（雪）作業(yè)由抗旱應(yīng)急作業(yè)向常態(tài)化作業(yè)轉(zhuǎn)變，多增降雨量，更好地為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效服務(wù)。