水利工程施工突出問(wèn)題治理探討

吳正松，秦增忠

（淮河工程有限公司，221009，徐州）

近兩年，中央集中開(kāi)展了工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作，其內(nèi)容涉及工程招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)管理、工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)以及資金使用等多個(gè)方面，目前已取得了預(yù)期成效。但是，水利工程具有施工戰(zhàn)線長(zhǎng)、占地面積大、涉及人員多、聯(lián)系部門(mén)廣等特點(diǎn)，經(jīng)常會(huì)遇到類如征地賠償、文物發(fā)掘、稅務(wù)繳納等眾多棘手問(wèn)題。如果這些難題不能及時(shí)得到有效化解，不僅會(huì)影響工程進(jìn)展和工程效益的發(fā)揮，而且還可能會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定和工程防汛等工作帶來(lái)巨大的壓力。

一、依法履行征遷義務(wù)，努力消除制約工程進(jìn)展因素

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）對(duì)征地拆遷、移民安置工作的責(zé)任單位（一般為縣級(jí)以上地方人民政府）、程序作出了明確規(guī)定，但是在實(shí)際工程實(shí)施過(guò)程中，很多責(zé)任單位對(duì)這項(xiàng)工作缺乏重視，既不提前宣傳，也不組織專題研究。由于不宣傳，施工單位進(jìn)場(chǎng)后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，當(dāng)?shù)厝罕娺€不知道征地范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)，群眾繼續(xù)在已征土地上種植莊稼，導(dǎo)致遲遲不能交地，開(kāi)工時(shí)間一拖再拖；由于責(zé)任單位的不重視，項(xiàng)目法人雖然傾力為之，但是，征地拆遷工作得不到當(dāng)?shù)卣闹С?，?xiàng)目法人每走一步都十分艱難，“征地難、開(kāi)工難”便成了很多施工單位難解之題。

水利工程建設(shè)中，拆老堤筑新堤的項(xiàng)目時(shí)常有之，一般都計(jì)劃在特定年汛后（如10月）開(kāi)工，但是常常因征地賠償工作不力，有時(shí)會(huì)拖到次年的汛前（如2—4月）才開(kāi)工，造成工期壓力增大，因?yàn)閾尮?，?guī)范細(xì)致的質(zhì)檢工作也很難施行，無(wú)疑給工程質(zhì)量留下了隱患；如果雨季、汛期提前到來(lái)，汛前完不成施工任務(wù)，那么將給沿岸人民帶來(lái)惡劣后果。

因此，負(fù)責(zé)征地、賠償工作的地方政府部門(mén)，一定要嚴(yán)格按照國(guó)家的法律、法規(guī)辦事，及時(shí)公布賠償標(biāo)準(zhǔn)和征遷、賠付數(shù)量，讓群眾了解全情；要堅(jiān)持“?？顚Ｓ谩①r付及時(shí)、違者必究”的原則，杜絕任何侵吞、挪用、擠占、克扣、緩付款項(xiàng)等行為出現(xiàn)，切實(shí)把因征地、賠償工作不到位而引發(fā)的、可能導(dǎo)致施工停滯的潛在危機(jī)消除在萌芽狀態(tài)。另外，項(xiàng)目主管單位（或建設(shè)單位）也要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能，與地方政府一道形成合力，把征地賠償工作實(shí)施好。同時(shí)要建立健全實(shí)時(shí)監(jiān)控和責(zé)任追究制度，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并在第一時(shí)間把在征遷工作上發(fā)揮不出色、業(yè)績(jī)平平的領(lǐng)導(dǎo)干部從征遷崗位上調(diào)離開(kāi)來(lái)，讓征遷工作始終處于既有建設(shè)單位監(jiān)督協(xié)調(diào)、又有地方政府作保障的可控狀態(tài)。

二、解決前期遺留問(wèn)題，為后期工程營(yíng)造和諧環(huán)境

水利征遷及移民經(jīng)歷了不賠償、部分賠償和到現(xiàn)在的“前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合”的發(fā)展過(guò)程。隨著當(dāng)前改建、擴(kuò)建、加固工程的不斷興起，前期不賠償、少賠償及后期扶持不到位的項(xiàng)目已逐漸引起部分群眾的不滿，也因此造成一些水利工程施工矛盾重重、止步不前。

本著共建和諧社會(huì)和大興民生水利的理念，這類問(wèn)題的解決可從三個(gè)方面著手：一是一期工程結(jié)束后，凡是經(jīng)有關(guān)單位或部門(mén)研究后作出過(guò)承諾的賠付事項(xiàng)，應(yīng)由原承諾單位把承諾意見(jiàn)提交當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)單位，以期討論逐步解決，不能無(wú)限期地?cái)R置問(wèn)題，更不能把問(wèn)題帶進(jìn)下期工程；二是在后期工程規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分了解前期遺留問(wèn)題的情況，按《條例》要求，“廣泛聽(tīng)取移民和移民安置區(qū)居民的意見(jiàn)，必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證的方式”，以此編制移民安置規(guī)劃大綱，在后期項(xiàng)目中把前期遺留問(wèn)題解決掉；三是可以采取給失去部分或全部田地、住房的家庭辦低保、找工作、蓋新房等后期扶持的辦法解決。只有把這些民生問(wèn)題徹底解決，群眾才會(huì)相信政府，政府實(shí)施的民心工程才能真正得到群眾擁護(hù)。

三、根治非法分包勢(shì)在必行

當(dāng)前水利工程非法分包、轉(zhuǎn)包在一定范圍、一定程度上確實(shí)存在，形式多樣，歸納起來(lái)主要有：企業(yè)自找隊(duì)伍的、外面借資質(zhì)掛靠的、建設(shè)和監(jiān)理單位指定分包的、地方黑惡勢(shì)力搶活的、極少數(shù)地方政府或協(xié)調(diào)部門(mén)要求切塊的等等。非法分包會(huì)造成施工單位的管理出現(xiàn)偏差，引發(fā)一定社會(huì)問(wèn)題。首先，非法分包隊(duì)伍是一種松散的組織，其人員均沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的職業(yè)培訓(xùn)，他們既沒(méi)有專業(yè)技術(shù)，也沒(méi)有從事水利工程施工所必備的質(zhì)量、安全意識(shí)，他們生產(chǎn)出來(lái)的工程產(chǎn)品將不可避免地存在著一定甚至是致命的缺陷，很難經(jīng)受得住洪水的考驗(yàn)。二是，非法分包工頭通常是以賺錢(qián)為唯一目的，沒(méi)有社會(huì)責(zé)任感，一方面遲遲不發(fā)農(nóng)民工工資，甚至攜款遠(yuǎn)逃造成群體上訪事件，導(dǎo)致局部社會(huì)不穩(wěn)，另一方面，所雇農(nóng)民工均未購(gòu)買(mǎi)任何社會(huì)保險(xiǎn)，一旦他們因工負(fù)傷，不僅得不到及時(shí)救治，而且工傷賠償和后期生活費(fèi)用均無(wú)著落，把不少家庭引向了困難的邊緣，也把包袱扔給了社會(huì)。三是，面對(duì)人情隊(duì)伍，施工單位無(wú)法做到嚴(yán)格管理，致使施工控制很難到位，各項(xiàng)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。四是，由于非法分包大軍進(jìn)入工程施工市場(chǎng)并參與競(jìng)標(biāo)，導(dǎo)致局部市場(chǎng)混亂，很多正規(guī)企業(yè)難以中標(biāo)，或者即使通過(guò)外借資質(zhì)中標(biāo)也只能提取到微薄的管理費(fèi)用，活躍在施工一線的主要是那些非法分包和掛靠的隊(duì)伍，真正形成了一種“分包隊(duì)伍成骨干，正規(guī)企業(yè)靠邊站”的不良局面。因此，非法分包勢(shì)頭要堅(jiān)決予以遏制，恢復(fù)正規(guī)企業(yè)應(yīng)有功能和應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，讓所有水利工程建設(shè)都有相應(yīng)資質(zhì)的合法企業(yè)來(lái)承擔(dān)，從而創(chuàng)造出符合設(shè)計(jì)要求的水利產(chǎn)品。

四、用合法有效手段排除阻力，變被動(dòng)為主動(dòng)

1.處理好工程施工與文物發(fā)掘、保護(hù)的關(guān)系

水利工程施工中遇到文物司空見(jiàn)慣，大量的工程實(shí)踐表明，在很多看似因文物發(fā)掘而耽誤了工期的實(shí)例里，有不少卻是因?yàn)闃O少數(shù)文物發(fā)掘人員利用了工程管理人員對(duì)文物法了解不深而鉆了空子。通常有三種情況：一是認(rèn)為只要施工中發(fā)現(xiàn)文物，就意味著會(huì)有人主動(dòng)送錢(qián)上門(mén)；二是認(rèn)為只要發(fā)現(xiàn)了文物就有權(quán)要求停工；三是認(rèn)為只要發(fā)現(xiàn)文物，建設(shè)單位就必須立即出資，否則復(fù)工將遙遙無(wú)期。上述三種情況導(dǎo)致的嚴(yán)重后果是，在并無(wú)文物或文物級(jí)別不夠保護(hù)的情況下，一些文物行政部門(mén)依然強(qiáng)行要求長(zhǎng)時(shí)間停工，逼迫建設(shè)單位交錢(qián)放行。其實(shí)文物法已經(jīng)說(shuō)明，文物行政部門(mén)在接到發(fā)現(xiàn)文物報(bào)告后提出處理意見(jiàn)的最長(zhǎng)時(shí)間只有15天，同時(shí)第三十條提到，“確因建設(shè)工期緊迫”，“對(duì)古文化遺址、古墓葬急需進(jìn)行搶救發(fā)掘的”，由“有關(guān)文物行政部門(mén)組織發(fā)掘，并同時(shí)補(bǔ)辦審批手續(xù)”，這就是說(shuō)，如遇防汛任務(wù)緊的重大建設(shè)項(xiàng)目，文物搶救性發(fā)掘方案要排在第一位，隨后立即同時(shí)進(jìn)行搶救性發(fā)掘和手續(xù)補(bǔ)辦工作，而不是先辦手續(xù)后發(fā)掘，更不是被動(dòng)等待。只要施工企業(yè)能與文物行政部門(mén)保持友好溝通和密切配合，并堅(jiān)決按規(guī)定開(kāi)展施工，那么就一定能實(shí)現(xiàn)工程預(yù)定目標(biāo)。

2.打破極少數(shù)供電部門(mén)的行業(yè)壟斷行為

水利工程常常遠(yuǎn)離村鎮(zhèn)，無(wú)論是“三通一平”還是“七通一平”，通電都必須先行，其方案和費(fèi)用一般在工程設(shè)計(jì)中都已載明?？墒牵芏囗?xiàng)目每到實(shí)施時(shí)總有一些供電部門(mén)找借口予以拖延，目的就是尋求高額價(jià)格。

對(duì)于中小型水閘、泵站工程，因?yàn)槠潆姎庠O(shè)備相對(duì)簡(jiǎn)單、普及，受到不少供電部門(mén)的青睞，他們首先考慮怎樣把型號(hào)接近的廢舊閑置設(shè)備通過(guò)簡(jiǎn)單的整形、修理用來(lái)以舊充新，牟取利益，一旦手頭確實(shí)沒(méi)有貨源時(shí)，便及時(shí)把商機(jī)傳與其熟悉商家；其次，竭力爭(zhēng)取設(shè)備安裝任務(wù)，獲取暴利。之所以能在設(shè)備供應(yīng)、安裝上面如此輕松得手，正是因?yàn)樗麄冊(cè)陔姎庠O(shè)備方案評(píng)選、鑒定、驗(yàn)收等方面享有了無(wú)人能比的特權(quán)。

打破極少數(shù)供電部門(mén)的行業(yè)壟斷行為，依據(jù)有三：一是電力預(yù)算定額是電力、電氣安裝費(fèi)用編制的標(biāo)準(zhǔn)，任何人不得突破；二是國(guó)家法律、法規(guī)是維護(hù)預(yù)算執(zhí)行、打擊各種違法行為的有力武器；三是工程建設(shè)人員要及時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告、反映外界插手、干擾工程建設(shè)活動(dòng)的人與事，決不姑息縱容。

3.充分發(fā)揮納稅工作推進(jìn)劑作用

水利工程施工應(yīng)繳納的營(yíng)業(yè)稅稅率是由建設(shè)項(xiàng)目所在的位置所決定的，一般分市區(qū)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村三種不同情況。但是，當(dāng)工程處于城鄉(xiāng)接合部或者說(shuō)一部分在城鎮(zhèn)一部分在鄉(xiāng)村時(shí)，營(yíng)業(yè)稅稅率就很難確定，可以想象，稅務(wù)部門(mén)想往高靠，施工企業(yè)當(dāng)然要合理避稅，一時(shí)間稅務(wù)部門(mén)與施工企業(yè)很難達(dá)成一致意見(jiàn)。又如，當(dāng)水利工程位于?。ㄊ?、縣）界時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)?。ㄊ?、縣）之間爭(zhēng)奪稅源的問(wèn)題，無(wú)論在哪個(gè)地區(qū)，稅源、稅款征收都無(wú)時(shí)不牽動(dòng)著政府的神經(jīng)，如果在自己家門(mén)口的施工營(yíng)業(yè)稅款部分或全部流失他鄉(xiāng)，這是任何政府部門(mén)都不愿意看到的。如果此時(shí)施工單位偏向于任何一方，都可能招致另外一方不再繼續(xù)支持、配合工程建設(shè)的嚴(yán)重后果，那么這時(shí)納稅工作就將成為施工的阻礙。當(dāng)出現(xiàn)這些問(wèn)題后，應(yīng)由建設(shè)單位作為牽頭人，根據(jù)在各省（市、縣、城、鄉(xiāng)）范圍內(nèi)工程占地面積、戰(zhàn)線長(zhǎng)度、工程量大小、施工復(fù)雜程度、工程對(duì)環(huán)境的影響以及各方對(duì)工程貢獻(xiàn)率等指標(biāo)的不同，確定在各地應(yīng)納稅的比例，確保公平公正，納稅工作變成加速工程進(jìn)展的推進(jìn)劑。