水利水電工程移民優(yōu)惠政策問題探討

胡寶柱，郭麗朋，王潔瓊，陳曉超

（華北水利水電學(xué)院，450011,鄭州）

補(bǔ)償問題是水利水電工程移民政策的關(guān)鍵，是移民順利搬遷、妥善安置、發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，市場經(jīng)濟(jì)的公平性原則要求在利益平等的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商合理確定移民補(bǔ)償方式，妥善地進(jìn)行移民生活安置，有效地促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展。

一、我國水利水電工程移民補(bǔ)償方式

長期以來，我國對水利水電工程移民補(bǔ)償采取“前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持”相結(jié)合的辦法，移民的補(bǔ)償方式也可以區(qū)分為實(shí)物補(bǔ)償和優(yōu)惠政策扶持兩個方面。

實(shí)物補(bǔ)償是指水利水電工程建設(shè)完成之前，所有用于工程征地移民的投資，即進(jìn)入工程建設(shè)投資概算的移民安置資金。對于農(nóng)村移民來說，實(shí)物補(bǔ)償主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)、房屋及附屬建筑物補(bǔ)償費(fèi)、零星果木補(bǔ)助費(fèi)、移民搬遷費(fèi)等。國家和各級地方政府在對移民進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償時都制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第22條規(guī)定：“大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍?！?/p>

優(yōu)惠政策是指除實(shí)物補(bǔ)償外，通過國家或地方政府有關(guān)政策給予移民的各類扶持、優(yōu)惠和補(bǔ)助。包括各類對口支援、移民用電增容優(yōu)惠、移民生活生產(chǎn)減免稅收，以及移民生產(chǎn)技能培訓(xùn)、子女入學(xué)照顧等。國務(wù)院〔2006〕17號文規(guī)定對大中型水庫移民每人每年600元的補(bǔ)助和完善移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等扶持措施，亦屬于優(yōu)惠政策之列。

二、優(yōu)惠政策研究意義

目前，我國移民補(bǔ)償方式以實(shí)物補(bǔ)償為主，優(yōu)惠政策為輔。在實(shí)物補(bǔ)償方面，雖然近些年各地區(qū)在中小型水電工程移民補(bǔ)償實(shí)踐中，探索出了入股分紅、基金制等長效補(bǔ)償新路子，但目前仍以一次性的貨幣補(bǔ)償為主，大多數(shù)水庫移民并沒有參與到工程建設(shè)，分享工程建設(shè)帶來的巨大效益，工程建設(shè)也并沒有實(shí)現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。相比之下，優(yōu)惠政策更側(cè)重于生產(chǎn)的開發(fā)和建設(shè)，深含從優(yōu)讓利等政治、經(jīng)濟(jì)原則，為解決移民長期穩(wěn)定與致富問題提供了一種途徑。因此，對水利水電工程移民優(yōu)惠政策問題進(jìn)行探討具有深遠(yuǎn)意義。

1.兼顧多方利益，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享

優(yōu)惠政策側(cè)重于對生產(chǎn)的開發(fā)和建設(shè)，體現(xiàn)了以人為本的精神和發(fā)展成果共享的時代要求，使移民真正成為水利水電資源開發(fā)的受益者，更大程度地保證了他們在搬遷后生產(chǎn)、生活水平的恢復(fù)和改善，得到了當(dāng)?shù)卣?、業(yè)主、移民三方的共同認(rèn)可。

對移民而言，他們作為經(jīng)濟(jì)人，具有一般經(jīng)濟(jì)人追求利益最大化的行為理性。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，他們意識到資金補(bǔ)償會出現(xiàn)貶值，而順應(yīng)市場發(fā)展的優(yōu)惠政策會改善他們的生活，給他們帶來更大的收益。對業(yè)主而言，優(yōu)惠政策不僅可以減少投資，彌補(bǔ)部分工程建設(shè)資金的不足，還可以吸引更多內(nèi)外資金的流入，是外地資金和外國資金投入庫區(qū)建設(shè)的催化劑。對當(dāng)?shù)卣裕瑑?yōu)惠政策為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的動力，有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.移民參與開發(fā)建設(shè)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，國家在生產(chǎn)、資源分配以及產(chǎn)品消費(fèi)等各方面，都事先進(jìn)行計(jì)劃。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)物補(bǔ)償和優(yōu)惠政策在保證移民生產(chǎn)和生活的需要，實(shí)施移民安置時并沒有加以嚴(yán)格區(qū)分的必要。而隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，人們對水庫淹沒補(bǔ)償?shù)睦斫飧觾A向于經(jīng)濟(jì)定量化，在我國現(xiàn)行水庫移民尚難以實(shí)現(xiàn)完全經(jīng)濟(jì)賠償?shù)那闆r下，國家和各級地方政府對移民的優(yōu)惠政策就顯得尤為重要。

基于以上認(rèn)識，由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，水庫移民和其他社會成員一起享受到相同的國家政策帶來的效用，移民安置對實(shí)物補(bǔ)償?shù)囊蕾囆愿鼜?qiáng)；而當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)逐步深化，移民在得到了與市場價值較為接近的實(shí)物補(bǔ)償之后，其生產(chǎn)生活的恢復(fù)和發(fā)展反而對優(yōu)惠政策的依賴性更強(qiáng)。水庫移民從本質(zhì)上仍然屬于政府行為，亦可以將其稱為“政策性移民”；因此，水庫移民中的優(yōu)惠政策在現(xiàn)階段移民安置中的作用更加重要，理應(yīng)得到更廣泛的重視。

三、優(yōu)惠政策應(yīng)用現(xiàn)狀及面臨的問題

1.應(yīng)用現(xiàn)狀

黨中央、國務(wù)院制定了若干水利水電工程移民優(yōu)惠政策，如《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（2006年國務(wù)院令第471號）中明確規(guī)定：國家在移民安置區(qū)和大中型水利水電工程受益地區(qū)興辦的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先吸收符合條件的移民就業(yè)；大中型水利水電工程建成后形成的水面和水庫消落區(qū)土地屬于國家所有，由該工程管理單位負(fù)責(zé)管理，并可以在服從水庫統(tǒng)一調(diào)度和保證工程安全、符合水土保持和水質(zhì)保護(hù)要求的前提下，通過當(dāng)?shù)乜h級人民政府優(yōu)先安排給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村移民使用；國家在安排基本農(nóng)田和水利建設(shè)資金時，應(yīng)當(dāng)對移民安置區(qū)所在縣優(yōu)先予以扶持；各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對移民的科學(xué)文化知識和實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)，加強(qiáng)法制宣傳教育，提高移民素質(zhì)，增強(qiáng)移民就業(yè)能力。《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（2006年國務(wù)院17號文）規(guī)定：對納入扶持范圍的移民扶持標(biāo)準(zhǔn)為每人每年補(bǔ)助600元；要繼續(xù)從其他渠道積極籌措資金，加大扶持力度，解決庫區(qū)和移民安置區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展問題，重點(diǎn)加強(qiáng)基本口糧及配套水利設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)交通、供電、通信和社會事業(yè)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)移民勞動力就業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)教育，通過貼息貸款、投資補(bǔ)助等方式對移民能夠直接受益的生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目給予支持。

各級地方政府在水利水電工程移民安置中也制定了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，如某省人民政府1993年發(fā)文對小浪底水庫移民制定了相關(guān)政策，諸如：對安置區(qū)移民的種植、養(yǎng)殖業(yè)，庫區(qū)、壩區(qū)遷建企業(yè)、事業(yè)和移民及移民機(jī)構(gòu)興辦的企業(yè)5年期內(nèi)減免稅收；對于移民子女升學(xué)方面給予照顧；安置區(qū)移民用電，按照國家對貧困地區(qū)減免供配電貼費(fèi)的辦法予以優(yōu)惠等。三峽庫區(qū)有關(guān)地方政府從移民自主創(chuàng)業(yè)，用人單位吸納移民就業(yè)，職業(yè)技能鑒定等方面也規(guī)定了三峽移民可享受的就業(yè)扶持政策。

2.面臨問題

在具體實(shí)施中，國家和地方規(guī)定的優(yōu)惠政策條款大多屬于原則性條文，可操作性不強(qiáng)，以及執(zhí)行部門和業(yè)主將自己的利益擺在首位等原因，目前我國優(yōu)惠政策在應(yīng)用中面臨著諸多問題，移民難以得到真正的實(shí)惠。

（1）優(yōu)惠政策條款落實(shí)問題

盡管國家和各級地方政府制定了各種移民優(yōu)惠政策，但在具體實(shí)施時，并沒有完全落實(shí)到位。在移民安置過程中，由于大多數(shù)優(yōu)惠政策的實(shí)施需要政府多個部門協(xié)調(diào)，有些政府部門出于對某些行業(yè)利益的考慮，消極對待優(yōu)惠政策的實(shí)施，常常導(dǎo)致優(yōu)惠政策具體條款難以得到落實(shí)。如某省在小浪底水庫移民中制定的“安置區(qū)移民減免供配電貼費(fèi)”和“對安置區(qū)移民的種植、養(yǎng)殖業(yè)，庫區(qū)、壩區(qū)遷建企業(yè)、事業(yè)和移民及移民機(jī)構(gòu)興辦的企業(yè)5年期內(nèi)減免稅收”等優(yōu)惠政策，事實(shí)上并沒有得到落實(shí)。

（2）優(yōu)惠政策與實(shí)際結(jié)合問題

各級地方政府在實(shí)施優(yōu)惠政策時，有的并未結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定切實(shí)可行的措施方案。以三峽庫區(qū)某縣為例，新縣城高檔購物商場林立，然而卻長年“門前冷落車馬稀”，很少有人問津。究其原因，主要是當(dāng)?shù)卣疀]有考慮到移民自身生活水平落后的實(shí)際來制定相應(yīng)的保障移民生活和發(fā)展移民生產(chǎn)的長遠(yuǎn)規(guī)劃。

（3）優(yōu)惠政策涉及范圍問題

比較兩種補(bǔ)償方式，國家和各級政府更重視實(shí)物補(bǔ)償，對優(yōu)惠政策重視不夠，提供給移民的優(yōu)惠方案較少。如《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》為我國水庫移民后期扶持工作提供了政策保障，但從目前全國各省區(qū)政策實(shí)施情況來看，大多數(shù)地區(qū)只是采取了單一的現(xiàn)金直補(bǔ)方式，對移民每人每年補(bǔ)助600元，而在扶持移民發(fā)展生產(chǎn)上仍處于“探索和研究”階段。

四、優(yōu)惠政策實(shí)施建議

1.把移民切實(shí)得到實(shí)惠放在首要地位，制定可行的優(yōu)惠政策

對水利水電工程移民實(shí)行優(yōu)惠政策不是對移民的恩賜，而是國家、各級政府和社會應(yīng)盡的一份責(zé)任。從目前我國實(shí)行的水庫移民安置性質(zhì)來看，對移民實(shí)行優(yōu)惠政策是十分必要的，也是理所當(dāng)然的，應(yīng)引起足夠的重視。國家和各級政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際，制定內(nèi)容完整、切實(shí)可行的優(yōu)惠政策，同時，還應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)落實(shí)，既為移民獲得收益提供依據(jù)，也為政策實(shí)施制定具體操作措施，使優(yōu)惠政策能給移民切實(shí)帶來收益。

2.優(yōu)惠政策的實(shí)施應(yīng)貫穿移民生活安置和生產(chǎn)發(fā)展的始終

對水利水電工程移民實(shí)施“先補(bǔ)償后扶持”的原則，并不意味著前期只進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償，而是前期以實(shí)物補(bǔ)償為主，后期以優(yōu)惠扶持為主。安置時，除以實(shí)物補(bǔ)償為主外，還有必要在資源分配、勞動力就業(yè)、生活生產(chǎn)用水、通電、子女入學(xué)等方面給予移民幫助，通過優(yōu)惠政策的實(shí)施，彌補(bǔ)對移民單純淹沒實(shí)物補(bǔ)償?shù)牟蛔恪０仓煤?，除了要充分考慮發(fā)展生產(chǎn)，對移民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，完善移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面給予移民優(yōu)惠，還要通過政策安排，讓移民以不同形式分享工程效益。

3.因地制宜，多方面、多角度對移民實(shí)施優(yōu)惠

對移民實(shí)施優(yōu)惠政策強(qiáng)調(diào)關(guān)注其生產(chǎn)的開發(fā)和建設(shè)，目的在于幫助移民尋找致富門路，克服“等、靠、要”的舊觀念，逐步改善和提高生活水平，實(shí)現(xiàn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。水庫建成后，會對庫區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來新的發(fā)展機(jī)遇。因此，各相關(guān)地方政府要結(jié)合實(shí)際，抓住機(jī)遇，通過政策安排，多方面、多角度地對移民實(shí)施優(yōu)惠。

五、優(yōu)惠政策實(shí)施的具體措施辦法

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，以往僅從用電、子女入學(xué)、自建企業(yè)等方面給予移民優(yōu)惠的政策已不能適應(yīng)實(shí)際需要。在實(shí)施優(yōu)惠政策具體措施辦法的探索中，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，充分利用庫區(qū)資源，使移民切實(shí)得到實(shí)惠。

1.依托庫區(qū)資源，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

當(dāng)?shù)卣鶕?jù)庫區(qū)實(shí)際情況，合理利用移民補(bǔ)償資金，充分發(fā)揮庫區(qū)自然資源和勞動力資源優(yōu)勢，采取各方面的政策扶持，通過引導(dǎo)、扶持、幫助等方式，多途徑地安置移民，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜工則工，宜商則商。

①在發(fā)展水庫特色經(jīng)濟(jì)的過程中給予移民更大的自主權(quán)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該允許移民利用剩余土地資源，參與庫區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)，充分利用水庫形成后的水面和小氣候環(huán)境的改善，大力發(fā)展水庫特色經(jīng)濟(jì)。具體來說，如調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜種植多種經(jīng)濟(jì)效益高的作物；充分發(fā)揮庫區(qū)水面寬闊、氣候適宜、水質(zhì)清新、溶氧充足、無污染等有利條件，合理開發(fā)和利用水面資源，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，開發(fā)養(yǎng)殖業(yè)市場；利用水庫形成的秀美景觀，優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境資源，吸引開發(fā)商發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)，進(jìn)而利用旅游業(yè)的發(fā)展帶動周邊運(yùn)輸業(yè)、餐飲業(yè)和旅店業(yè)的發(fā)展。

②支持移民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。當(dāng)?shù)卣梢栽诜€(wěn)步發(fā)展大農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，為移民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)提供政策支持，促進(jìn)種養(yǎng)加結(jié)合、農(nóng)工商結(jié)合、農(nóng)科教結(jié)合。在具體實(shí)施時應(yīng)對庫區(qū)移民給予項(xiàng)目扶持，如給予庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)惠政策，形成寬松的投資環(huán)境，吸引一些勞動密集型企業(yè)向庫區(qū)拓展業(yè)務(wù)；為移民創(chuàng)辦二、三產(chǎn)業(yè)提供貸款支持，或采取不同形式為移民貸款提供擔(dān)保；鼓勵創(chuàng)辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，實(shí)現(xiàn)從簡單的農(nóng)產(chǎn)品到半成品再到成品的銷售；鼓勵移民利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢發(fā)展個人項(xiàng)目，集體項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)部分移民從農(nóng)業(yè)到二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

2.抓住發(fā)展機(jī)遇，提高勞動力素質(zhì)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科學(xué)技術(shù)的推廣普及，既可廣泛地開發(fā)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)資源，又可開發(fā)人力資源。我國水利水電工程移民現(xiàn)有基本素質(zhì)普遍較低，他們往往習(xí)慣了簡單落后的生活方式，當(dāng)家園被破壞后，他們對如何發(fā)展經(jīng)濟(jì)、尋找致富門路感到束手無策。因此，當(dāng)?shù)卣梢詮亩喾矫娌扇∮行Т胧?，提高移民素質(zhì)，擴(kuò)大其就業(yè)范圍：如開展從文化素質(zhì)教育到基本農(nóng)業(yè)技術(shù)、高效農(nóng)業(yè)技術(shù)、非農(nóng)就業(yè)技能等方面的培訓(xùn)，讓移民真正掌握一定的技能，并加以應(yīng)用，自覺自主地投身于庫區(qū)資源綜合開發(fā)利用；通過政策安排水庫移民智力投資，撥出一定量的資金，定向?yàn)閹靺^(qū)培養(yǎng)人才，即送移民子女外出學(xué)習(xí)，學(xué)業(yè)完成后返回庫區(qū)工作。

3.倡導(dǎo)效益共享，鼓勵工程開發(fā)企業(yè)主動幫扶移民

水利水電工程竣工以后，工程開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動向移民提供幫助。如在利用庫區(qū)資源開發(fā)旅游、賓館、餐飲、療養(yǎng)等服務(wù)業(yè)項(xiàng)目時允許移民以剩余土地資源參股，共享效益；為庫區(qū)周邊的移民在交通、用電、商貿(mào)等方面提供更多的便利等。

4.其他

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，除上述方法之外還可結(jié)合當(dāng)?shù)匾泼竦奶攸c(diǎn)和資源優(yōu)勢采取多種優(yōu)惠政策，同時，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)移民社區(qū)與安置區(qū)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。如當(dāng)?shù)卣陂_展建設(shè)社會主義新農(nóng)村，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，農(nóng)村清潔能源試點(diǎn)等各類活動中要優(yōu)先考慮移民，在實(shí)施國家對“三農(nóng)”發(fā)展的支持政策時也應(yīng)當(dāng)對移民予以足夠的重視和幫助。

六、結(jié) 語

隨著移民生活水平的不斷提高，國家和各級政府僅靠單一的、一次性的貨幣補(bǔ)償來解決水利水電工程移民問題顯然越來越困難。實(shí)物補(bǔ)償只能在短期內(nèi)使移民得到實(shí)惠，難以解決移民的長遠(yuǎn)生產(chǎn)與發(fā)展問題，而優(yōu)惠政策恰好彌補(bǔ)了這方面的不足。因此，在對移民進(jìn)行補(bǔ)償時，應(yīng)特別重視在各種優(yōu)惠政策方面給予補(bǔ)充。

此外，隨著后期扶持第一個五年計(jì)劃的完成，后期扶持結(jié)余資金的剩余要求各地區(qū)通過多途徑的優(yōu)惠政策扶持，使移民得到長遠(yuǎn)發(fā)展。對移民實(shí)施優(yōu)惠的方式多種多樣，各地區(qū)在實(shí)施時應(yīng)因地制宜，選擇適合自己的方法來發(fā)展移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)，改善移民生產(chǎn)生活條件。

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