水庫移民后期扶持政策實施管理決策探討

虞 澤， 楊 濤

（1.水利部水庫移民開發(fā)局，100053，北京；2.水利部黃河水利委員會移民局，450003，鄭州）

水庫移民后期扶持政策實施管理決策（以下簡稱移民后扶管理決策）是水庫移民后期扶持政策實施管理工作的中心環(huán)節(jié)和核心問題，貫穿于水庫移民后期扶持政策實施管理工作的全過程。無論是確定目標(biāo)，還是制定后期扶持相關(guān)規(guī)劃、組織實施規(guī)劃，都需要作出相應(yīng)的決策。移民后扶管理決策的正確與否直接決定著水庫移民后期扶持政策實施管理工作的成敗。

一、移民后扶管理決策的含義

移民后扶管理決策是指移民管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)政府組織為實現(xiàn)水庫移民后期扶持目標(biāo)，在制定后期扶持相關(guān)規(guī)劃、人口核定登記、項目實施與管理等水庫移民后期扶持政策實施管理工作中所作出的決定 （或抉擇）。其含義為：①移民后扶管理決策是政府組織運用自己的物質(zhì)力量，對水庫移民后期扶持政策實施管理事務(wù)作出的權(quán)威性決定，是對因水庫移民后期扶持政策實施而引起的社會資源的權(quán)威性分配。②移民后扶管理決策是政府組織的一種選擇行為。通過選擇決定社會價值和資源在水庫移民有關(guān)的各個群體間如何分配和分配的結(jié)果。③移民后扶管理決策是政府組織為解決水庫移民發(fā)展中存在的問題或矛盾而作出的選擇行為。④移民后扶管理決策是政府按照有關(guān)水庫移民后期扶持政策實施工作的行為準(zhǔn)則和行為依據(jù)所作出的決定，它要求決策中涉及的各個方面和相關(guān)人員共同遵循，以解決水庫移民發(fā)展中存在的矛盾。⑤移民后扶管理決策系統(tǒng)是指由水庫移民后扶管理決策的主體、決策客體及其與決策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會政治系統(tǒng)。決策系統(tǒng)的各個要素及其結(jié)合方式隨著社會的發(fā)展發(fā)生很大的變化，對水庫移民后扶管理決策的過程、運行和結(jié)果產(chǎn)生了不同的影響。

二、移民后扶管理決策組織體系

移民后扶管理決策體系指承擔(dān)移民后扶管理決策工作的機(jī)構(gòu)、人員所形成的組織體系及制度，它隨著社會經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展而變化。移民后扶管理決策體制一般由中樞系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和控制系統(tǒng)組成。

1.決策中樞系統(tǒng)

決策中樞系統(tǒng)是指擁有移民后扶管理決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)集體或領(lǐng)導(dǎo)個人。他是移民后扶管理決策的核心，執(zhí)掌著決策權(quán)。移民后扶管理決策的主要職能是統(tǒng)籌考慮決策目標(biāo)，組織領(lǐng)導(dǎo)整個決策工作。移民后扶管理決策的主要任務(wù)是決策。即根據(jù)信息，對咨詢的預(yù)選方案和建議及意見進(jìn)行分析、比較，然后結(jié)合主客觀條件，權(quán)衡利弊得失，選定或綜合出最佳方案，最終拍板定案。這是一個具有全局責(zé)任的過程，決定著整個決策的成敗。

2.決策咨詢系統(tǒng)

決策咨詢系統(tǒng)又稱 “思想庫”或“智囊團(tuán)”，是指為移民后扶管理決策中樞系統(tǒng)提供多種決策方案并對其進(jìn)行分析評估，以及對各種方案進(jìn)行政治或技術(shù)指導(dǎo)的服務(wù)系統(tǒng)。決策咨詢系統(tǒng)的主要任務(wù)：一是調(diào)查研究，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，為決策者提供戰(zhàn)略性意見；二是輔助決策者擬定、評估、論證決策方案。

3.決策信息系統(tǒng)

簡單地說，決策信息系統(tǒng)就是對信息進(jìn)行收集、加工和傳遞的系統(tǒng)總稱。它的主要任務(wù)是把來自各種信息源的移民信息集中起來進(jìn)行科學(xué)處理，然后轉(zhuǎn)換成適合決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)需要的信息?，F(xiàn)代社會是信息社會，一個決策的正確與否，往往是由對所掌握的信息、情報的多少和準(zhǔn)確程度所決定的，這就要求決策體系必須建立健全高效率的信息系統(tǒng)，提供準(zhǔn)確、及時、全面、適用、經(jīng)濟(jì)的信息。

4.決策控制系統(tǒng)

決策控制系統(tǒng)就是對決策中樞系統(tǒng)作出的決策進(jìn)行監(jiān)督控制的系統(tǒng)。決策控制系統(tǒng)的主要任務(wù)：一是監(jiān)督各項決策是否按計劃執(zhí)行，檢驗制定的計劃是否正確、合理；二是通過檢驗，發(fā)現(xiàn)決策的執(zhí)行和計劃之間存在的偏差，采取措施糾正偏差；三是反饋信息。為保證預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)，必須把決策控制系統(tǒng)相對獨立出來。

要實現(xiàn)移民后扶管理決策的科學(xué)化，有賴于上述四個系統(tǒng)的閉路循環(huán)過程。

三、移民后扶管理決策過程

一般決策要經(jīng)過以下幾個過程：首先是確定問題所在，提出決策目標(biāo)；其次要發(fā)現(xiàn)、探索和擬定各種可能的備選方案；第三要從各種可能方案中選出最合適的方案；最后執(zhí)行方案。這四個過程分別稱為參謀活動、設(shè)計活動、選擇活動和執(zhí)行活動。這四步是完整的決策過程所不可缺少的，如果隨意跳過某個過程，這個決策就不能被認(rèn)為是合理的。因為確定決策目標(biāo)是決策的前提，擬定備擇方案是決策的基礎(chǔ)，而方案選擇是決策的關(guān)鍵，執(zhí)行方案是決策的結(jié)果和檢驗。

在移民后扶政策實施的實際工作中，對決策目標(biāo)和執(zhí)行方案是非常重視的，而對擬定各種備選方案和從各種備選方案中進(jìn)行選擇這兩步往往被忽略。其實，這兩步是判斷決策的重要過程。在移民后扶管理決策中，必須牢牢掌握上述四過程而不能斷章取義，更不能只重視決策執(zhí)行，而不重視其他過程。

四、移民后扶管理決策的內(nèi)容

1.移民后期扶持人口核定登記決策

人口核定登記是貫徹落實水庫移民后期扶持政策的基礎(chǔ)性工作，關(guān)系后期扶持政策實施的成敗，關(guān)系移民群眾的切身利益，關(guān)系庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定與長遠(yuǎn)發(fā)展。應(yīng)成立相應(yīng)的人口核定登記組織，結(jié)合本地區(qū)實際研究制定相關(guān)人口核定登記辦法并予以公告，通過查詢原始的規(guī)劃設(shè)計文件、戶籍資料及現(xiàn)場調(diào)查，建檔立卡，建立統(tǒng)一的登記表，逐戶確定移民身份。為保證人口核定登記的準(zhǔn)確性，應(yīng)將人口核定登記成果張榜公示，接受群眾監(jiān)督。

2.移民后期扶持方式確定決策

后期扶持方式的確定，在一些地方直接涉及移民與安置區(qū)原住村民的利益，如果處理不當(dāng)，極易引發(fā)新的矛盾?！秶鴦?wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》規(guī)定了三種扶持方式，即后期扶持資金直接發(fā)放實行項目扶持以及兩者結(jié)合的方式。具體采取哪種方式，要充分尊重移民意愿并聽取移民安置村原住村民的意見，因地制宜、自下而上地確定，不可用行政命令方式武斷決策。

3.移民后期扶持相關(guān)規(guī)劃決策

（1）經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查

經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查是編制移民后期扶持相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是相關(guān)規(guī)劃決策和實施的基本依據(jù)。在編制移民后期扶持相關(guān)規(guī)劃前，一般均進(jìn)行較全面的經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查，收集大量的經(jīng)濟(jì)社會資料，為移民后期扶持相關(guān)規(guī)劃編制提供詳實可靠的基礎(chǔ)資料。通過經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查，可以確定移民后期扶持的目標(biāo)和任務(wù)，分析庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及后期扶持對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的影響，從而制定合理的移民后期扶持方案，使移民的生產(chǎn)生活水平盡快恢復(fù)或有所提高。社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查內(nèi)容包括庫區(qū)和移民安置區(qū)的人口、資源、經(jīng)濟(jì)、社會、生產(chǎn)發(fā)展、生活條件及基礎(chǔ)設(shè)施等方面的情況。

（2）移民后期扶持相關(guān)規(guī)劃

編制科學(xué)的規(guī)劃是規(guī)劃實施的基礎(chǔ)性工作。一是要突出主題主線。以推動庫區(qū)科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變、跨越發(fā)展為主線，加快建立促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民持續(xù)增收、社會和諧穩(wěn)定的長效機(jī)制。二是明確編制原則。要進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持從實際出發(fā)、統(tǒng)籌考慮庫區(qū)各項發(fā)展，體現(xiàn)以人為本、民生優(yōu)先、生態(tài)保護(hù)和平安和諧；要進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的可操作性，落實規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)規(guī)劃項目篩選，促進(jìn)項目生成，建立項目滾動發(fā)展的長效機(jī)制。三是加強(qiáng)協(xié)調(diào)銜接。把后期扶持相關(guān)規(guī)劃與當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃以及水利、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、社會保障等其他行業(yè)規(guī)劃充分銜接起來，保證規(guī)劃目標(biāo)、投資安排和政策措施的有機(jī)對接，合理配置各種資源要素，移民專項資金要重點解決其他投資渠道難以覆蓋的庫區(qū)發(fā)展問題，優(yōu)先安排見效快、效果好的民生項目，以適應(yīng)改善庫區(qū)民生、推動庫區(qū)發(fā)展的要求。四是堅持統(tǒng)籌兼顧。注意把握好加快發(fā)展與科學(xué)發(fā)展的關(guān)系、整體推進(jìn)與突出重點的關(guān)系，加強(qiáng)具有全局性、戰(zhàn)略性問題的研究，做到既統(tǒng)籌庫區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會以及生態(tài)文明建設(shè)各個領(lǐng)域，又切實突出轉(zhuǎn)變庫區(qū)發(fā)展方式、改善庫區(qū)民生戰(zhàn)略重點，增強(qiáng)規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性、前瞻性和可操作性，從而使后期扶持相關(guān)規(guī)劃真正能夠推動發(fā)展，促進(jìn)增收，改善民生，維護(hù)穩(wěn)定。

4.規(guī)劃實施管理決策

（1）后期扶持資金發(fā)放

后期扶持資金發(fā)放是移民后期扶持政策改革完善后的一種新的扶持方式，目的是讓移民群眾直接受益。資金發(fā)放方式各地不盡一致，大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都是采取“一卡通”的辦法，通過銀行或農(nóng)村信用社按季度打入移民戶銀行卡，由移民自由領(lǐng)取和支配。后期扶持資金是依據(jù)移民人口自然變化的數(shù)量進(jìn)行發(fā)放的，因此移民人口的動態(tài)核減工作是后期扶持資金發(fā)放的基礎(chǔ)性工作。由于目前農(nóng)村外出務(wù)工人員較多，為確保移民人口核減的真實性和準(zhǔn)確性，應(yīng)切實做好外出移民的摸底調(diào)查工作，真實掌握外出移民的變化情況，為人口核減提供第一手資料。

（2）后期扶持項目實施

后期扶持項目是水庫移民后期扶持政策實施的重要內(nèi)容。要狠抓項目規(guī)范管理，優(yōu)化項目建設(shè)管理，并建立項目良性管理的長效機(jī)制。要按要求確定申報項目，按程序進(jìn)行項目申報，對項目招標(biāo)投標(biāo)、簽訂施工合同和確定監(jiān)理單位等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。加強(qiáng)項目驗收管理，落實決算審計制度、驗收掛牌制、政務(wù)公開制等監(jiān)督制度。要從項目的立項、建設(shè)、竣工、運行等各個環(huán)節(jié)，充分尊重群眾的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實行項目管理民主化。要堅持建管并重，積極探索、建立和完善工程項目自我維持、自我發(fā)展的良性管理長效機(jī)制，確保工程持續(xù)運行和長期發(fā)揮效益。要明確界定開發(fā)性生產(chǎn)項目的產(chǎn)權(quán)歸屬、資產(chǎn)管理主體，資產(chǎn)的經(jīng)營方式和收益分配模式，以充分發(fā)揮項目和資金的扶持效益。

五、移民后扶管理決策的優(yōu)化

1.提高決策主體的素質(zhì)和能力，提升移民后扶管理決策體系的科學(xué)決策能力

決策者的知識水平、道德素質(zhì)和決策能力，直接決定決策的質(zhì)量。因此，有必要重視決策者在移民后扶管理決策中的主體地位和關(guān)鍵作用，通過優(yōu)化決策者的素質(zhì)和能力，來提升決策的科學(xué)水平。第一，建立科學(xué)的選人用人制度，把真正有知識、有能力、負(fù)責(zé)任的合適人才選拔到?jīng)Q策者崗位上來，充分發(fā)揮人才的積極作用。第二，優(yōu)化決策主體內(nèi)部結(jié)構(gòu)，包括知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)及職責(zé)崗位結(jié)構(gòu)。成熟的決策體系是一個高度分工的綜合體，要完善決策中樞系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、信息系統(tǒng)等各方面主體的結(jié)構(gòu)設(shè)置，充分發(fā)揮相互之間的互補(bǔ)效應(yīng)。第三，加強(qiáng)對移民后扶管理決策人員的職業(yè)道德教育和相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化其“為移民服務(wù)”的公仆奉獻(xiàn)意識和“對移民負(fù)責(zé)”的責(zé)任意識，使其真正能夠為移民群眾謀福利，正確履行移民管理工作的積極職能。

2.健全移民后扶管理決策體制，加強(qiáng)科學(xué)論證

要建立健全科學(xué)的移民后扶管理決策中樞系統(tǒng)，正確區(qū)分中央、省、市、縣、鄉(xiāng)、村的決策權(quán)力，變一級決策為多級決策，避免決策失誤和損失。要建立以社會、技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)、民族等專家學(xué)者組成的咨詢系統(tǒng)，充分發(fā)揮參謀作用。在進(jìn)行決策研究，分析決策的環(huán)境條件，論證、分析、評估移民后期扶持相關(guān)規(guī)劃等方面，要積極爭取專家學(xué)者意見。同時充分做好政策調(diào)研、方案設(shè)計、科學(xué)論證、分析評估等工作，使移民后期扶持相關(guān)規(guī)劃真正符合庫區(qū)和移民安置區(qū)各地實際情況，使之切實可行、科學(xué)合理。

3.建立移民溝通對話機(jī)制和協(xié)商機(jī)制，加大移民參與決策的力度

這是提高移民管理決策科學(xué)化程度的重要保證。后期扶持是民生政策，專門用于解決移民的生產(chǎn)生活困難。為保障移民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，必須切實推行移民政務(wù)公開，把陽光操作貫穿于移民工作的各個方面和環(huán)節(jié)。通過建立移民后扶的告知、公示、協(xié)商、聽證、參與等制度，組織移民參與項目的篩選、確定、申報、實施、驗收等全過程管理，形成上下暢通、左右聯(lián)動、規(guī)范運作、長期堅持、移民參與的長效運行機(jī)制，從而提高移民后期扶持相關(guān)規(guī)劃的針對性和可操作性，保證規(guī)劃能夠根據(jù)外部條件的變化作動態(tài)調(diào)整，提高規(guī)劃的適應(yīng)能力，使移民后扶管理決策更加符合移民的意愿，更加科學(xué)、正確。

4.建立移民后扶管理決策失誤賠償制，追究決策失誤者的責(zé)任

為了加強(qiáng)移民后扶管理決策者的責(zé)任心和風(fēng)險意識，促使其認(rèn)真負(fù)責(zé)地進(jìn)行科學(xué)決策，有必要建立“移民后扶管理決策失誤賠償責(zé)任制”，并將其納入庫區(qū)和移民安置區(qū)各級政府移民工作年度考核內(nèi)容并作為晉級提升的重要依據(jù)。凡因決策失誤給國家、單位和移民造成損失的，應(yīng)追究參與決策的領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，賠償一定的經(jīng)濟(jì)損失，在決策時曾表示異議，持保留意見的領(lǐng)導(dǎo)可免除責(zé)任。這種制度的實施，會大大加強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，促使其慎重表態(tài)拍板，從而提高移民后扶管理決策的科學(xué)性、正確性，減少和避免移民資金的損耗和流失。

5.促進(jìn)移民決策體系結(jié)構(gòu)的分化，加強(qiáng)移民決策體制的整體協(xié)調(diào)能力

成熟科學(xué)的決策體系，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出高度分化的結(jié)構(gòu)特征。移民后扶管理決策系統(tǒng)的中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)和控制系統(tǒng)應(yīng)該有其明確的分工，同時又要有必要的整合。要改進(jìn)移民后扶管理決策系統(tǒng)的整體功能，必須做到：首先要促使移民后扶管理決策體制各個子系統(tǒng)在功能和結(jié)構(gòu)上分化和獨立，把參謀與決斷分開，把決策和執(zhí)行分開，把決策、執(zhí)行與監(jiān)督分開，使其各司其職，相互制約，這樣才能提高整個決策系統(tǒng)的決策能力，提高決策質(zhì)量，并杜絕一些不利因素對決策規(guī)范化的干擾和影響。其次要加強(qiáng)決策體系的自我審查能力與溝通協(xié)調(diào)能力，防止各個決策主體產(chǎn)生相互矛盾和沖突的決策，在決策體制中要完善評估和監(jiān)督的環(huán)節(jié)和體系，對決策的各個環(huán)節(jié)都要進(jìn)行監(jiān)督，并對各個決策主體之間的相互聯(lián)系情況審查，保持各個決策之間的相互一致性和重大決策的歷史延續(xù)性。

[1]施國慶.水利水電工程移民系統(tǒng)規(guī)劃理論與應(yīng)用[M].南京:河海大學(xué)出版社,1996.

[2]邁克爾·M·塞尼.移民與發(fā)展[M].南京:河海大學(xué)出版社,1996.

[3]徐和森.中國特色的移民之路[M].南京:河海大學(xué)出版社,1995.

[4]戶作亮,陳紹軍，等.水利水電工程移民安置與管理[M].銀川:寧夏人民出版社,2004.

[5]王家耀,姚松齡.工程移民決策支持研究[J].中國工程科學(xué),2000(9).

[6]楊濤.水庫移民管理決策探討[J].南水北調(diào)與水利科技,2005(10).