長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管的實踐探索及建議

涂 劍

（長江水利委員會采砂管理局，430010，武漢）

一、長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管的創(chuàng)新實踐

2002年，《長江河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》）第一次以國家行政法規(guī)的形式明確了國務院水行政主管部門及其長江水利委員會（以下簡稱長江委），沿江縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門對長江采砂分級管理的主體地位和監(jiān)督檢查的職能權限。《條例》施行十年來，在水利部的領導下，在交通、公安等相關部門的協(xié)作配合下，在沿江各級地方人民政府及其水行政主管部門的大力支持下，長江委認真履行法定職責，在及時抓好相關涉砂法規(guī)規(guī)章的完善，及時做好采砂規(guī)劃的編修，積極探索和創(chuàng)新采砂許可方式等工作的同時，始終堅持“打防并舉”，大力強化對許可采砂的監(jiān)管和對禁采秩序的維護。十年來通過對各類涉砂舉報的受理督辦，通過各種形式的明察暗訪，通過系列專項打擊行動和集中整治行動等職能活動，有力地震懾了各類違法違規(guī)采砂行為，有效地促進了長江河道采砂依法、科學、有序管理，為維護長江河勢穩(wěn)定和保障防洪、通航安全發(fā)揮了積極作用，長江河道采砂已持續(xù)呈現(xiàn)出總體可控的管理局面。回顧十年的監(jiān)管實踐，主要有以下幾個特點：

①以強化宣傳為先導，大力營造依法管理輿論氛圍。通過適時找準日常宣傳與普法教育、與管理實踐的結合點，及時組織、指導沿江各省市多渠道、多媒介廣泛宣傳相關涉砂法規(guī)、采砂規(guī)劃和非法采砂的危害性、采砂管理的重要性；通過深度聚焦長江河道采砂管理的熱點與難點，真實報道砂管執(zhí)法隊伍的工作、生活現(xiàn)狀，及時總結長江河道采砂管理的成功經(jīng)驗，反映管理所面臨的困難和問題。先后以 “世界水日”“中國水周”“《條例》后評估”等重大活動為契機，多次組織問卷、發(fā)冊及流動宣講等開展豐富多彩的砂管宣傳活動，借助相關新聞媒體成功播放電視專題和砂管在線網(wǎng)上答疑活動，展開“玫瑰行動”“獵鷹行動”“春雷行動”“神劍行動”“12301行動”等系列打擊非法采砂專項行動和沿江砂場整治、涉砂船舶治理專項活動，多次開展“以案說法”宣傳教育活動。上述活動有效增強了相關各方辨別是非和遵紀守法的自律意識，大大提高了長江河道采砂管理的社會理解和認知程度，充分彰顯了沿江各級政府及其相關管理部門依法管理的信心，為后續(xù)的依法監(jiān)管營造了良好的輿論氛圍和有利的社會環(huán)境。

②以強化責任為根本，切實落實相關各方法定責任。十年來，長江委始終致力推動砂管責任體系的構建，積極督促沿江各地和相關各方強化責任意識、明確責任范圍、細化責任目標、落實履責措施。經(jīng)過努力，長江干流沿江八省市已逐步建立起了“以沿江各地各上級政府與其所屬下級政府、各級政府與其所屬相關管理部門逐級、逐層簽訂《長江河道采砂管理責任狀》”為標志的長江河道采砂管理責任體系，基本形成了“各方責任明、一級抓一級、層層抓落實”的長江砂管工作格局。

③以強化保障為基礎，不斷加強采砂管理能力建設。十年來，按照水利部 《關于加強水政監(jiān)察工作的意見》和加強采砂管理能力建設“四個專門”（專門機構、專職隊伍、專項經(jīng)費、專用裝備）的要求，長江委一直把強化保障、提高能力放在首位，在抓好自身基礎和隊伍建設的同時，積極引導、督促沿江各省市水行政主管部門籌措管理經(jīng)費，爭取保障支持，大力推進采砂管理“四個專門”建設，不斷強化監(jiān)管隊伍的教育管理，努力促進沿江各地采砂管理能力的提高。截至目前，沿江八省市絕大多數(shù)市、縣砂管專門機構已基本建立，專用裝備正不斷改善，專項經(jīng)費也逐步納入了財政預算。據(jù)不完全統(tǒng)計，沿江各地現(xiàn)已有專兼職采砂管理機構150余個，專兼職砂管執(zhí)法人員3000余人，監(jiān)管執(zhí)法基地40余個，監(jiān)管執(zhí)法船（艇）80余艘，監(jiān)管執(zhí)法車100多輛，相關調查取證設備120余部。此外，在一些重點敏感江段和部分許可采砂現(xiàn)場還安裝了遠程可視化實時監(jiān)控設備，為長江河道采砂的監(jiān)督管理提供了重要支撐。

④以打防并舉為手段，切實保持河道采砂的穩(wěn)定可控局面。《條例》頒布以來，長江委始終堅持依法監(jiān)管的原則，按照“以禁為主、采禁結合”的工作思路，堅持“以防為主、打防結合”的兩手抓方針，積極指導、督促和協(xié)調沿江各省市強化長江采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作：一方面，以旁站式現(xiàn)場監(jiān)管方式切實強化對許可采區(qū)的管理，確保許可采區(qū)的范圍、采量、船數(shù)、功率、高程、時限六大核心要素不越紅線，對許可采砂的專項驗收、采砂后評價及工程性采砂的監(jiān)管等事關監(jiān)管效能的問題也探索出了一整套較為成熟的經(jīng)驗；另一方面，始終堅持“打防并舉、以打促防”的工作思路，充分發(fā)揮與相關部門的合作監(jiān)管功能，通過明察暗訪、專項打擊等手段，切實加強禁采管理工作。十年來，長江干流沿江八省市共組織專項執(zhí)法行動和統(tǒng)一清江行動40余次，出動執(zhí)法人員60余萬人次，查處各類采、運砂船4萬余艘次，拆除非法采砂機具3萬余臺套，有力地打擊和震懾了非法采砂者的囂張氣焰，長江河道采砂總體上保持了穩(wěn)定可控的局面。

⑤以監(jiān)督問責為抓手，確保依法監(jiān)管實際成效。十年來，長江委在強調依法履責的同時，十分重視內(nèi)部監(jiān)督問責機制的建立，自2003年以來，多次組織開展對沿江各省市砂管責任制落實情況的專項檢查，多次主持召開長江干流八省市有關砂管責任追究的專題研討會。經(jīng)過多年的實踐和探索，現(xiàn)在全江上下的水行政砂管部門內(nèi)部已基本形成了集監(jiān)督問責范圍、監(jiān)督問責程序、監(jiān)督問責形式為一體的長江砂管內(nèi)部監(jiān)督問責機制；基本固定了舉報受理—督辦督查—明察暗訪—專項打擊—媒體曝光等監(jiān)督管理模式；初步形成了電話督辦—誡勉約談—發(fā)函督辦—發(fā)文通報—提請追究的內(nèi)部問責程序?！稐l例》頒行十年來，因涉砂違法違紀問題，全江已有近百名干部被問責追究，起到了較好的約束懲戒作用，確保了履職成效，促進了長江河道采砂管理的日趨規(guī)范。

二、長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管存在的主要問題

①現(xiàn)有相關法規(guī)有待完善。如，依據(jù)《條例》，水行政主管部門難以對非法采砂的組織者進行有效打擊，無法對非法采砂的運輸、銷售等環(huán)節(jié)進行有效約束，致使日常監(jiān)管手段單一，監(jiān)管效能較低。

②現(xiàn)場監(jiān)管的基礎保障有待進一步增強。沿江各地采砂監(jiān)管能力建設的投入長期缺乏制度保障，現(xiàn)代化監(jiān)控手段嚴重不足，如，因采砂計量手段的不統(tǒng)一和采砂船采砂功率認定協(xié)調難等問題的存在，致使部分采砂業(yè)主以大充小，偽造證件，超采量、超功率、超高程開采現(xiàn)象較為普遍。

③少數(shù)地方“重許可、輕監(jiān)管”現(xiàn)象依然存在。如少數(shù)可采區(qū)一次許可、多次延期和工程性采砂項目“邊施工邊申報”“先施工后申報或不申報”等問題仍然比較突出。

④少數(shù)地方砂管責任追究制未落實，致使局部江段改造采砂船和新建砂場不斷出現(xiàn)，外籍采、運砂船只不斷涌入，非法采砂活動仍很猖獗。

⑤因日益突出的江砂供需矛盾和長江干支流及流域湖泊砂管體制、管理規(guī)范的不一致，加大了長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管的難度。

三、完善長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作的相關建議

①著力抓好相關制度建設，積極完善相關法規(guī)保障。2012年作為長江河道采砂“規(guī)范管理年”，各級水行政主管部門應重在相關制度建設和法規(guī)完善上下功夫：一方面要以深化兩部合作為契機，及時借鑒相關省市對非法采砂者定罪判刑的做法，探索做好對非法采砂船的行政處罰和對非法采砂者的刑事處罰的協(xié)調銜接，最大限度地引用現(xiàn)有相關行政、刑事法律法規(guī)來加大采砂監(jiān)管的力度，提高監(jiān)管效能和管理權威；另一方面，要結合當前管理實際，及時清理、補充、修訂和完善相關不合時宜的法規(guī)、規(guī)章及制度，盡快研究制定并落實相應的管控措施和手段，以確?，F(xiàn)場監(jiān)管各環(huán)節(jié)真正有法可依，有據(jù)可循。

②切實強化組織領導，認真落實監(jiān)管責任。長江河道采砂管理的關鍵就是要切實強化組織領導，認真落實各級責任制和責任追究制。沿江各地要在原有工作的基礎上，進一步準確把握《條例》對地方人民政府和各有關部門賦予的職責權限，以國家正在推行的“行政問責”和相關省市正在進行的“治庸問責”為契機，積極爭取各級黨委、政府的支持，主動與相關紀檢監(jiān)察機關、司法機關聯(lián)手，重點圍繞政府行政首長和相關管理部門應負什么責、如何負責，來進一步建立和完善具有可操作性的長江采砂管理責任制和責任追究制。如縣級以上地方人民政府行政首長的砂管責任范圍，相關各方在采砂監(jiān)管各環(huán)節(jié)中的責任內(nèi)容，相關各方問責追究的主體、依據(jù)、程序及保證措施，問責追究的結果及擔責形式，各類責任間的界限及查處移交銜接制度等都需要明確、細化和規(guī)范。

③繼續(xù)強化對許可采砂現(xiàn)場各環(huán)節(jié)的控制管理，切實維護現(xiàn)場監(jiān)管秩序。一是對現(xiàn)場監(jiān)管相關制度的設計，應進一步修改和完善；二是開采前的相關準備工作必須扎實做好；三是要盡快建立和推行采、運砂四聯(lián)單制度，嚴格采、運、銷各環(huán)節(jié)的管控，嚴防“六超”等違法違規(guī)問題的發(fā)生；四是要進一步推進許可采砂的專項驗收和后評價工作；五是要及時依法查處和嚴厲打擊各類違法違規(guī)采砂行為，確保長江河道采砂規(guī)劃許可和總量控制制度的切實落實。

④繼續(xù)保持對非法采砂的高壓嚴打態(tài)勢，確保禁采管理局面穩(wěn)定可控。要按照兩部采砂管理工作會議要求，在2011年已開展的“涉砂船舶專項治理年”工作基礎上，以“規(guī)范管理年”為契機，充分發(fā)揮兩部合作機制作用，充分依靠沿江各級地方政府，在持續(xù)保持對各類非法采砂保持高壓嚴打態(tài)勢的同時，繼續(xù)下大力氣抓好以沿江砂場整治、涉砂船舶治理、沿江各類采砂船改裝場整治和采砂船只集中?？考斑^往移動管理為重點的源頭整治和規(guī)范管理工作。要依據(jù)相關法律法規(guī)，加強對長江支流、中小河流及湖區(qū)采砂船只的監(jiān)管，始終保持對非法采砂的高壓嚴打態(tài)勢，切實維護穩(wěn)定可控的禁采管理局面。

⑤依法強化層級監(jiān)督，確保各項工作落到實處。要繼續(xù)履行長江河道采砂統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查職責，積極組織、協(xié)調和監(jiān)督沿江各地水行政主管部門加大對下級主管部門職責履行情況的監(jiān)督檢查力度，繼續(xù)通過舉報受理、督辦督察、明察暗訪、專項整治、執(zhí)法打擊和媒體曝光等行之有效的監(jiān)管手段，進一步強化相關責任方對現(xiàn)有采砂法規(guī)和采砂規(guī)劃的執(zhí)行作用，確保各項工作落到實處。

⑥要進一步加強采砂管理能力建設。一是要以水利部批復的《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2011—2015年）》為指導，盡快促進長江河道采砂管理能力建設的制度化、標準化和規(guī)范化；二是要加強現(xiàn)代科技手段在采砂現(xiàn)場監(jiān)管中的應用，如無人駕駛遙控飛機的引進及應用、遠程實時監(jiān)控系統(tǒng)的推進、采砂計量儀器的研發(fā)運用、采砂功率認定手段的統(tǒng)一規(guī)范等工作都應著手開展；三是要加強對采砂監(jiān)管隊伍的教育和培訓，努力打造一支“政治過硬、業(yè)務精通、作風優(yōu)良”的采砂監(jiān)管執(zhí)法隊伍。