新時(shí)期水利工程質(zhì)量安全科學(xué)監(jiān)管研究

華偉南

（浙江省水利水電工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理中心，310009，杭州）

一、問題及挑戰(zhàn)

1.質(zhì)量第一、安全至上的宗旨貫徹不到位

具體表現(xiàn)在：①一些建設(shè)責(zé)任主體的質(zhì)量安全意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不到位，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，放松了對(duì)質(zhì)量安全的要求；②項(xiàng)目法人技術(shù)力量配備普遍不能滿足工程建設(shè)需要；③設(shè)計(jì)前期工作深度不夠，質(zhì)量安全指標(biāo)技術(shù)支持不足；④施工質(zhì)量安全保證體系仍顯薄弱，整體素質(zhì)特別是操作層面從業(yè)人員的素質(zhì)有待提高；⑤項(xiàng)目監(jiān)理形同虛設(shè)，監(jiān)理控制不力現(xiàn)象十分突出，難以有效發(fā)揮對(duì)工程質(zhì)量安全的控制作用；⑥檢測(cè)市場(chǎng)發(fā)育不完善，有的檢測(cè)單位為搶占市場(chǎng)忽視檢測(cè)質(zhì)量，隨意降低標(biāo)準(zhǔn)，一味迎合委托方的不合理要求，甚至無視法規(guī)，出具虛假報(bào)告。

2.水利建設(shè)管理亟待加強(qiáng)

具體表現(xiàn)在：①基層水利部門技術(shù)力量不足，監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)還未根本改觀，管理和服務(wù)能力有待提升；②未能擺正加快進(jìn)度與確保質(zhì)量安全的關(guān)系，隨意壓縮合理工期，片面追求建設(shè)速度；③沒有很好地把質(zhì)量安全工作放在重要位置，存在不辦理開工報(bào)告、無施工圖或未經(jīng)審查和安全生產(chǎn)條件審核就開工建設(shè)的現(xiàn)象，任意變更設(shè)計(jì)和施工方案，脫離監(jiān)管；④變相壓低工程造價(jià)，施工轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等現(xiàn)象普遍；⑤工程招標(biāo)投標(biāo)管理、質(zhì)量監(jiān)控、項(xiàng)目審查和驗(yàn)收等工作比較粗糙。

3.監(jiān)管水平尚不適應(yīng)水利發(fā)展要求

具體表現(xiàn)在：①樞紐、河道堤防和海塘等點(diǎn)、線工程的監(jiān)管積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)點(diǎn)多、面廣、規(guī)模小、非標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目實(shí)施主體基層化的民生水利工程準(zhǔn)備不足，對(duì)民生水利工程、非工程措施建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠，缺乏質(zhì)量安全監(jiān)管新特點(diǎn)和新規(guī)律的實(shí)踐；②監(jiān)管體制機(jī)制尚不完善，職能交叉比較嚴(yán)重，錯(cuò)位、越位、不到位、不作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，難以形成長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制；③社會(huì)誠信體系尚不健全，全社會(huì)重視質(zhì)量安全的意識(shí)和環(huán)境有待進(jìn)一步形成，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與質(zhì)量安全監(jiān)管的工作體系有待進(jìn)一步建立。

4.監(jiān)管任務(wù)異常艱巨而繁重

具體表現(xiàn)在：①“十二五”時(shí)期國家大幅度增加水利投入，大力發(fā)展民生水利，全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要加快質(zhì)量安全監(jiān)管關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革攻堅(jiān)，著力破解體制機(jī)制性障礙，提升監(jiān)管和公共服務(wù)能力；②工程建設(shè)的新工藝、新材料、新技術(shù)層出不窮，參建主體呈現(xiàn)多元化，施工工藝越來越精，標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)行越來越嚴(yán)，涉及的面越來越廣，單位越來越多，專業(yè)越來越細(xì)，質(zhì)量安全要求也越來越高；③質(zhì)量安全監(jiān)督將不斷法制化，既要依法行政，又需人性化執(zhí)法，有待探索從以行政處罰為主的方式向以行政指導(dǎo)服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，對(duì)依法行政提出了更高要求；④老百姓對(duì)工程質(zhì)量、使用功能和生活品質(zhì)有了更高的期待，將不斷強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任追究制度，保障公共安全。

二、總體思路與理念

1.總體思路

科學(xué)履行質(zhì)量安全監(jiān)管，必須堅(jiān)持以人為本、預(yù)防為主、程序?yàn)橹?、效能為先的原則。圍繞切實(shí)保障水利工程質(zhì)量安全健康有序發(fā)展這一主題，加快推進(jìn)責(zé)任主體形成加強(qiáng)自律和長(zhǎng)效監(jiān)管兩個(gè)機(jī)制，著力抓住工程質(zhì)量、工程安全、規(guī)范程序三項(xiàng)重點(diǎn)，積極培育并提高工程質(zhì)量安全監(jiān)管、“三新技術(shù)”監(jiān)管、應(yīng)急監(jiān)管和科學(xué)監(jiān)管四種能力，突出抓好工程實(shí)物質(zhì)量、行為質(zhì)量、檢測(cè)質(zhì)量、驗(yàn)收質(zhì)量及動(dòng)態(tài)管理五個(gè)環(huán)節(jié)，促進(jìn)工程質(zhì)量安全監(jiān)管體系更加健全，管理體制機(jī)制更加完善與協(xié)調(diào)，質(zhì)量安全責(zé)任得到進(jìn)一步強(qiáng)化與落實(shí)，工程質(zhì)量整體水平和安全基礎(chǔ)明顯提升。

2.監(jiān)管理念

①工程質(zhì)量安全不僅僅是工程施工質(zhì)量和現(xiàn)場(chǎng)安全的簡(jiǎn)單總稱，要將其理解為會(huì)造成安全事故的質(zhì)量問題；質(zhì)量安全也不僅限于工程建設(shè)期，還包括使用階段設(shè)計(jì)壽命內(nèi)的質(zhì)量安全問題。

②質(zhì)量安全問題不只是某些不合格從業(yè)人員造成的，更多的是管理不到位、責(zé)任心缺失的后果，管理人員要為質(zhì)量安全承擔(dān)主要責(zé)任。要確保工程質(zhì)量安全，必須有一個(gè)健全、有效的控制管理體制；監(jiān)管是管理的再管理，要從全系統(tǒng)去考慮，去著手，強(qiáng)調(diào)的是全員、全過程、全方位地進(jìn)行監(jiān)控。

③每起嚴(yán)重質(zhì)量安全事故的背后，必然有多次輕微事故和大量未遂先兆及事故隱患，要消除一次嚴(yán)重事故，就必須敏銳而及時(shí)地發(fā)現(xiàn)這些事故征兆和隱患，并果斷采取措施加以控制和消除。

三、對(duì)策措施

1.完善保障體系建設(shè)，夯實(shí)工程質(zhì)量安全管理基礎(chǔ)

要著力完善五個(gè)體系：一是強(qiáng)化工程質(zhì)量安全政府監(jiān)管職能，加快建立健全部、省、市、縣（市、區(qū)）四級(jí)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理體系。落實(shí)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的相應(yīng)編制；工作經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障；實(shí)施分級(jí)管理，工程質(zhì)量安全監(jiān)督由批準(zhǔn)組建項(xiàng)目法人的同級(jí)質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)；上級(jí)質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督察。二是完善規(guī)章體系。修訂完善《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》《水利工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》等部門規(guī)章、規(guī)范性文件；改進(jìn)和完善施工圖審查、質(zhì)量檢測(cè)、安全鑒定、質(zhì)量評(píng)定、工程驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度；合理界定工程監(jiān)理以及施工圖審查、質(zhì)量檢測(cè)、安全鑒定等中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任；強(qiáng)化參建主體等注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員的個(gè)人責(zé)任；明確各參建單位法定代表人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；適應(yīng)民生水利快速發(fā)展的形勢(shì)和需要，盡快制訂出臺(tái)小型水利工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。三是完善質(zhì)量保證體系，推進(jìn)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等質(zhì)量安全管理自律機(jī)制建設(shè)。四是完善人才保障體系。建立健全教育培訓(xùn)機(jī)制，提高從業(yè)人員準(zhǔn)確應(yīng)用工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的能力，全面提升行業(yè)質(zhì)量安全意識(shí)和整體水平。五是盡快實(shí)施并完善誠信評(píng)價(jià)體系。通過開展質(zhì)量安全信用評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)工程質(zhì)量安全行為的約束作用，不斷增強(qiáng)企業(yè)加強(qiáng)質(zhì)量安全管理的意識(shí)和自覺性。

2.加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提升工程質(zhì)量安全監(jiān)管能力和水平

要把建設(shè)一支作風(fēng)優(yōu)良、素質(zhì)過硬的監(jiān)管隊(duì)伍作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)抓實(shí)抓好。一是要嚴(yán)格工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員的考核。堅(jiān)持從規(guī)范監(jiān)管行為和保證人員基本素質(zhì)出發(fā)，制定具體考核制度，嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員的資格認(rèn)定，確保人員素質(zhì)。二是要加強(qiáng)工程質(zhì)量安全監(jiān)管人員的教育培訓(xùn)。重點(diǎn)抓好對(duì)一線監(jiān)管人員有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)知識(shí)和專業(yè)技能的培訓(xùn)，著力提高業(yè)務(wù)水平。三是要強(qiáng)化法治教育和精神文明建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和法治意識(shí)，提高依法行政能力。

3.創(chuàng)新監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效能

結(jié)合工程質(zhì)量?jī)?nèi)在規(guī)律、建設(shè)形勢(shì)的發(fā)展與行政管理體制的改革，創(chuàng)新工程質(zhì)量安全監(jiān)管模式。①探索建立以質(zhì)量安全“飛檢”為主要手段、以行政執(zhí)法為基本特征的工程質(zhì)量安全監(jiān)管模式，提高監(jiān)管工作的權(quán)威性和公正性。②積極推行分類監(jiān)管和差別化監(jiān)管，提高監(jiān)管工作的主動(dòng)性和有效性。突出對(duì)重點(diǎn)工程、老百姓關(guān)注的民生工程、質(zhì)量管理薄弱項(xiàng)目和質(zhì)量行為不規(guī)范、社會(huì)信用不佳責(zé)任主體的監(jiān)管，最大程度地發(fā)揮監(jiān)管隊(duì)伍的作用。③實(shí)行質(zhì)量安全監(jiān)管和市場(chǎng)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化“市場(chǎng)”與“現(xiàn)場(chǎng)”的聯(lián)動(dòng)，營(yíng)造公平、有序、規(guī)范的建設(shè)市場(chǎng)環(huán)境，為工程質(zhì)量安全提供保障。

4.加大監(jiān)督執(zhí)法力度，規(guī)范參建主體質(zhì)量安全行為

監(jiān)督檢查是保證工程質(zhì)量安全的有效手段，要切實(shí)加大執(zhí)法督察力度。①規(guī)范監(jiān)督檢查工作。完善日常與重點(diǎn)相結(jié)合的檢查機(jī)制，持續(xù)開展綜合檢查和專項(xiàng)督察活動(dòng)，進(jìn)一步優(yōu)化質(zhì)量安全監(jiān)督檢查指標(biāo)體系，使檢查更加規(guī)范、有效，更具可操作性。②認(rèn)真開展監(jiān)督檢查，查找管理漏洞和工程實(shí)物質(zhì)量缺陷，并及時(shí)消除隱患。③嚴(yán)格責(zé)任追究制度，加強(qiáng)信用建設(shè)。對(duì)質(zhì)量安全工作存在違法違規(guī)行為的責(zé)任單位和責(zé)任人，要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅查處，同時(shí)建立和推行工程質(zhì)量安全信用公示、公告制度，增強(qiáng)全社會(huì)質(zhì)量安全意識(shí)，營(yíng)造良好質(zhì)量安全行為氛圍，促進(jìn)建設(shè)主體加強(qiáng)自律。

5.加強(qiáng)監(jiān)管科技支撐，強(qiáng)化監(jiān)管保障舉措

一是改進(jìn)單一的“敲、打、看、摸”等傳統(tǒng)的檢驗(yàn)方法，加快推進(jìn)現(xiàn)代技術(shù)和高端設(shè)備在監(jiān)管中的應(yīng)用。二是在重要工程現(xiàn)場(chǎng)配置質(zhì)量安全管理自動(dòng)成像監(jiān)控系統(tǒng)。三是以現(xiàn)有計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，實(shí)施質(zhì)量指標(biāo)電子月報(bào)和檢測(cè)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)設(shè)置窗口嚴(yán)格監(jiān)控制度，對(duì)質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行全過程實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高監(jiān)管工作的科學(xué)性、規(guī)范性和實(shí)效性。四是建立信息共享平臺(tái)，注重勘察、設(shè)計(jì)、施工圖審查、安全生產(chǎn)條件審核、質(zhì)量檢測(cè)、安全鑒定等機(jī)構(gòu)對(duì)質(zhì)量監(jiān)管的技術(shù)輔助、專業(yè)支持和保障，及時(shí)研究、分析、查找、消除質(zhì)量安全隱患，并提出防范措施，形成質(zhì)量安全預(yù)警機(jī)制。五是落實(shí)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，制定相應(yīng)工作機(jī)制和程序，針對(duì)質(zhì)量安全暴露的問題，組織開展隱患評(píng)估工作，作為制定質(zhì)量安全監(jiān)管控制措施和標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)手段。

[1]華偉南.浙江省水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理的實(shí)踐與探索[J].水利發(fā)展研究，2005（3）.

[2]陳川.“十二五”期間浙江水利發(fā)展存在的主要問題和對(duì)策思考[J].浙江水利水電，2012（總第 55期）.

[3]陳雷.深入貫徹落實(shí)中央決策部署全面推進(jìn)水利跨越發(fā)展 [J].中國水利，2012（3）.

[4]水利部，浙江省人民政府.浙江省加快水利改革試點(diǎn)方案[R].2012.