太湖流域管理體制機制評析

賈更華

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

關于流域管理的體制和機制問題，在我國存在諸多爭論。我國水資源歸國家所有，而國家對水資源的管理采取了流域和行政區(qū)域相結合的管理體制。目前涉水管理的部委有水利、環(huán)保、發(fā)展改革、國土資源、住房建設、林業(yè)、農業(yè)、衛(wèi)生等諸多部門；在行政區(qū)域管理上又采取分級管理，相關各部委均有相應的省、市、縣等各級相關的管理部門。水利部下屬七個流域管理機構，作為水利部的派出機構在相應流域實施流域管理和水利管理職責?？梢姡覈F(xiàn)行流域管理的體制是水利、環(huán)保等涉水部門各司其責，流域機構、各級水行政主管部門分級行使其職權內的職責。由于我國的行政管理框架結構導致了流域管理中水資源管理、水污染防治、生態(tài)保護和防災減災分屬多部門，形成了部門分割的流域管理局面，被稱為“多龍管水”。流域管理在被部門分割的同時，還存在以行政區(qū)域管理為核心的地域分割。

以流域為單元，對水資源實行綜合管理的理念越來越被認為是解決水問題的出路。流域綜合管理的理念從提出到實踐，經過世界多個國家的探索和完善，已經取得了萊茵河、泰晤士河等流域相對比較成功的案例。然而水資源短缺、飲用水不安全、水污染、流域內的突發(fā)水事件等眾多因水而引發(fā)的危機，在不同流域雖然相似卻又有其獨特的成因，因此流域綜合管理的成功案例是不能復制的。在流域尺度上，通過跨部門與跨行政區(qū)的協(xié)調管理，開發(fā)、利用和保護水、土等相關資源，實現(xiàn)流域水資源和經濟社會協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，從理念上講是合理可行的，但在具體實踐中卻會遇到諸多難題，其中體制與機制問題是首先需要突破的難點。

2011年11月1日 《太湖流域管理條例》（以下簡稱 《條例》） 正式施行。《條例》的制訂和頒布實施開了我國流域性綜合立法的先河，是流域綜合管理從理念到實踐的跨越?！稐l例》明確“太湖流域實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制”。

對于這一流域管理體制的定義,有人會覺得不夠“綜合”，不如明確定義為“在太湖流域實行流域綜合管理體制，國家建立太湖流域管理委員會，統(tǒng)籌管理太湖流域”。筆者則認為，這一定義既體現(xiàn)了流域綜合管理的理念，又符合我國的國情和太湖流域的實際情況?？梢越忉尀椤耙恍〔胶鸵淮蟛健钡年P系，在流域綜合管理體制和機制創(chuàng)新上邁出了一小步，在流域綜合管理的實踐上卻跨越了一大步。

一、太湖流域管理體制的確立

《條例》第四條在確定太湖流域實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制的同時，也明確了“國家建立健全太湖流域管理協(xié)調機制，統(tǒng)籌協(xié)調太湖流域管理中的重大事項。國務院水行政、環(huán)境保護等部門依照法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務院確定的職責分工，負責太湖流域管理的有關工作。國務院水行政主管部門設立的太湖流域管理機構（以下簡稱太湖流域管理機構）在管轄范圍內，行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的監(jiān)督管理職責。太湖流域縣級以上地方人民政府有關部門依照法律、法規(guī)規(guī)定，負責本行政區(qū)域內有關的太湖流域管理工作。國家對太湖流域水資源保護和水污染防治實行地方人民政府目標責任制與考核評價制度”。

這一管理體制源自《中華人民共和國水法》第十二條，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制”。水法中的水資源管理體制，在這里延伸拓展為流域管理。從“水資源”到“流域”這一細微的差別卻實現(xiàn)兩大突破，一是成功化解了水法和水污染防治法分立的矛盾；二是突破了行政區(qū)域的限制，從而確立了流域綜合管理體制。

以上觀點主要基于兩方面的分析和思考：

一是從我國流域立法的體系來看，這一體制定位符合國情和現(xiàn)行的水法規(guī)體制框架。我國現(xiàn)行的流域綜合管理立法，主要由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門行政規(guī)章和地方政府規(guī)章幾個層次結構組成。《條例》屬于行政法規(guī)。根據下位法服從上位法規(guī)則，《條例》的制訂必須服從我國現(xiàn)行的有關流域綜合管理的法律。目前我國現(xiàn)行有關流域管理的法律主要有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國漁業(yè)法》等；涉水管理的行政法規(guī)包括水文條例、重要江河湖泊限制排污總量意見、防汛條例、河道管理條例等。總體上看，各項法律和法規(guī)中均涉及了流域管理的內容，普遍制定了一些流域水資源保護、污染防治的內容，都力求在現(xiàn)行的法律框架下，對所管轄范圍內的江河湖流域實施管理。多數(shù)涉水管理存在一個基本的限制，即行政區(qū)域的限制?，F(xiàn)存的涉水法規(guī)體系中的上位法是《條例》制訂的依據，太湖流域的綜合管理若是脫離了現(xiàn)在法律體制的框架，脫離了行政區(qū)域管理框架是行不通的，也是不合理的。

二是立法過程涉及諸多利益相關方，體制創(chuàng)新要體現(xiàn)原則性和靈活性。從現(xiàn)行的資源、環(huán)境法律框架看，先前有關水資源和水環(huán)境的法律和法規(guī)在很大程度上起到了規(guī)范相應行政管理部門職責的作用。水資源管理與保護是以水法為核心形成的由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等組成的法規(guī)體系，而在水污染防治方面，則是以水污染防治法為核心的法律、法規(guī)、規(guī)章體系。所以，流域管理中就保護河湖水質的問題，被人為地分割。這種對流域實行分割管理的局面，在相應的法規(guī)體系中得到了確認和強化。由此可見，不對行政管理體制進行改革，并相應修改各項法律、法規(guī)，就很難形成有效的流域綜合法律制度。一般認為，體制的完善須通過改革上層建筑來實現(xiàn)，而機制的完善則需要機制相關要素的優(yōu)化和協(xié)調來實現(xiàn)，其中既包括主體素質的提高，也包括規(guī)則性要素的完善。因此，要改變一種現(xiàn)行的體制相對比較困難，涉及高層的決策，而優(yōu)化完善特定規(guī)則下的運行機制，卻相對容易。所以《條例》在明確太湖流域管理體制的基礎上，同時明確“國家建立健全太湖流域管理協(xié)調機制，統(tǒng)籌協(xié)調太湖流域管理中的重大事項”。

綜上，流域綜合管理雖然理應是跨部門綜合、跨行業(yè)綜合、水質水量綜合、利益相關方共同參與的管理，但是限于當前我國的立法制度，流域立法不能超越現(xiàn)行法律和跨越行政管理體制，因此在《條例》中采取了小步走的策略，選擇了一個折中的方案，在流域管理的制度層面實現(xiàn)水資源管理和水污染防治的融合，實現(xiàn)了流域管理和區(qū)域管理的融合。

二、太湖流域管理體制實施要點分析

1.正確把握流域與區(qū)域關系

流域管理與行政區(qū)域管理各有其特殊性，在流域管理中，要使流域管理與行政區(qū)域管理能夠有效地結合，需要在分析兩者各自管理特點的基礎上，明確它們之間的關系，合理劃分流域管理與行政區(qū)域管理的事權，堅持權責對等的原則，調動流域和區(qū)域兩方面的積極性。

流域管理是以流域為單元，將流域上下游、水質水量、地下水和地表水，治理、開發(fā)、保護、水污染防治、水生態(tài)恢復、水旱災害防御等作為一個完整的系統(tǒng)，統(tǒng)一考慮水在流域系統(tǒng)中的各項功能和用途而進行的管理。流域管理具有全局性、協(xié)調性和宏觀性等特點。

行政區(qū)域管理是國家行政管理的組成部分，行政區(qū)域對流域的管理更加注重于本區(qū)域的經濟和社會效益，更注重水資源的功能和用途在本行政區(qū)域的實現(xiàn)和服務。行政區(qū)域管理具有管理范圍區(qū)域性、管理事務具體性、管理組織結構穩(wěn)定性、管理措施成熟性等特點。

在流域與行政區(qū)域相結合的流域管理體制中，流域管理處于統(tǒng)管全局的地位，需要站在流域全局的高度，對全流域的重要事項和涉及多方利益的事項進行管理，還要負責協(xié)調行政區(qū)域難以辦到的事項，為行政區(qū)域實現(xiàn)流域綜合管理創(chuàng)造良好的條件。因此，太湖流域管理的重點應是“綜合協(xié)調、技術指導、行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查”。行政區(qū)域管理的重點應是細化管理和組織實施。流域管理對行政區(qū)域管理具有引導、推動和制約作用，而行政區(qū)域管理對流域管理有配合、補充和延伸作用。流域管理與行政區(qū)域管理各有優(yōu)勢，實現(xiàn)兩種管理的結合，形成優(yōu)勢互補，充分調動兩方面和積極性，是追求的目標。

對太湖流域管理和行政區(qū)域管理的執(zhí)行主體而言，流域管理機構與地方機構分屬不同的組織體系，不是上下級關系，在權力和地位上是平等的，這種組織平等關系導致流域管理的“權威性”難以有效保障。因此需要建立和完善相應的管理機制來約定流域管理和區(qū)域管理的合作與分工關系，協(xié)調相互之間的矛盾關系。

2.建立健全流域管理協(xié)調機制

流域管理協(xié)調機制的建設在太湖流域已經有了很好的探索和實踐，目前最為重要和有效的協(xié)調機制有太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議（簡稱“省部際聯(lián)席會議”）和太湖流域防汛抗旱總指揮部 （簡稱“太湖防總”）。

為加強對太湖流域水環(huán)境綜合治理工作的組織協(xié)調，由國家發(fā)改委牽頭，組織江蘇省、浙江省、上海市人民政府以及水利部、環(huán)保部等11個部委成立了太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度，并經國務院批復同意。為落實《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》（以下簡稱《總體方案》）和省部際聯(lián)席會議精神，加快推進太湖流域水環(huán)境綜合治理水利項目實施，水利部商兩省一市人民政府成立了太湖流域水環(huán)境綜合治理水利協(xié)調小組。有關部委也相應建立完善了本行業(yè)的協(xié)調工作機制。兩省一市分別成立了“江蘇省太湖水污染防治委員會”“浙江省太湖流域水環(huán)境綜合治理領導小組”“上海市太湖流域水環(huán)境綜合治理聯(lián)席會議”，建立和完善各項規(guī)章制度和工作機制，使各級政府、部門的工作任務和目標責任落實到位，有效推動了《總體方案》的實施。

太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度在協(xié)調有關部門和兩省一市人民政府共同治理太湖水環(huán)境方面已經發(fā)揮了重要作用。但從建立和完善太湖管理和保護的長效機制來看，聯(lián)席會議制度還存在局限性。太湖流域綜合管理是一項長期的任務，目前聯(lián)席會議不具有從流域全局和長遠出發(fā)，協(xié)商確定流域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、制定流域治理和管理中的重大事項和行動計劃等方面的職責。

太湖防總是根據防洪法的有關規(guī)定和流域防汛抗旱工作的需要，在2009年4月成立的，旨在建立統(tǒng)一指揮、保障有力、信息共享、運轉高效的防汛抗旱總指揮工作機制。太湖防總在國家防汛抗旱總指揮部的領導下，行使流域防汛抗旱工作的組織、指導、協(xié)調、調度和監(jiān)督的職能，指揮有關省市防汛抗旱指揮部門的防汛抗旱工作。指揮部由流域各省市政府及水利部門、太湖局、南京軍區(qū)作戰(zhàn)部和中國氣象局上海區(qū)域氣象中心等單位參加。

3.創(chuàng)新發(fā)展流域管理協(xié)調機制

目前流域管理協(xié)調機制的建設均是為流域管理的某一專項工作而設立的，例如水環(huán)境綜合治理或防汛抗旱，不具備處理流域管理日常事務的職責。因此，最好能成立常設的“太湖流域綜合管理協(xié)調委員會”（以下簡稱“管理協(xié)調委員會”）。管理協(xié)調委員會可以在省部際聯(lián)席會議的基礎上，擴充完善流域綜合管理的各項職責和任務，搭建起一個高層次的協(xié)商決策平臺，并進一步健全和完善其辦事機構。《條例》所明確的流域管理機構，可作為“管理協(xié)調委員會”的辦事機構。

為加強流域與區(qū)域間、部門間的相互協(xié)作和相互配合，尤其是流域防洪、水資源配置、水資源保護、水污染防治以及流域綜合執(zhí)法，需要不同地區(qū)和部門之間的協(xié)商、協(xié)調與協(xié)作配合。所以還需要進一步完善相關專項的協(xié)調機制，例如水信息共享機制、水事管理協(xié)商機制等。

三、結 語

《條例》明確了太湖流域管理體制，也提出了要建立健全流域管理協(xié)調機制的要求，這是流域綜合管理體制和機制創(chuàng)新的重要舉措，標志著太湖流域從此邁向了流域綜合管理。但是要健全和完善太湖流域綜合管理的協(xié)調機制仍然任重道遠，需要正確認識和處理流域管理與行政區(qū)域管理的關系，建立起常設的流域管理協(xié)調機構，建立和完善流域管理的專項協(xié)調機制等。

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[3]葉建春.全力抓好 《太湖流域管理條例》貫徹實施[J].中國水利，2011（21）.

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