依法管理長江砂石資源推動治江事業(yè)科學(xué)發(fā)展——紀(jì)念《長江河道采砂管理條例》實施10周年

水利部長江水利委員會主任 蔡其華

2001年10月國務(wù)院頒布了 《長江河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》），2002年 1月 1日起《條例》開始施行。在《條例》頒布實施10周年之際，回顧長江采砂管理走向法制化的歷程，對于進(jìn)一步科學(xué)管理長江采砂、維護(hù)長江防洪安全和通航秩序、開創(chuàng)治江事業(yè)新局面具有重要意義。

《條例》的頒布實施是長江采砂管理依法行政的里程碑

為維持河勢穩(wěn)定和沖淤平衡，保障防洪和通航安全，維護(hù)生態(tài)環(huán)境健康，需要對長江采砂實行統(tǒng)一規(guī)劃，嚴(yán)格總量控制，科學(xué)有序開采，合理利用資源，以實現(xiàn)長江砂石資源的可持續(xù)利用，服務(wù)流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

《條例》明確了長江采砂管理的基本制度和原則，是我國第一部針對單一河道單項管理頒布的專門法規(guī)?！稐l例》頒布實施后，逐步形成了統(tǒng)一管理和分級負(fù)責(zé)相結(jié)合的長江采砂管理體系，沿江各地實行了采砂管理地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，以及水利、交通、公安等各部門各司其職、相互協(xié)作的運行機制，長江采砂管理基本實現(xiàn)了“依法、科學(xué)、有序”的目標(biāo)。

長江河道采砂管理與治江“四大體系”建設(shè)息息相關(guān)，與“四大戰(zhàn)略目標(biāo)”緊密相連。《條例》的頒布實施推動了治江事業(yè)的跨越式發(fā)展，為踐行“維護(hù)健康長江、促進(jìn)人水和諧”的理念，實現(xiàn)上下游、左右岸共同發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。《條例》的頒布實施是治江歷程中的一件大事，標(biāo)志著長江采砂管理逐漸步入法制化、規(guī)范化和科學(xué)化軌道，是長江采砂管理依法行政的里程碑。

《條例》頒布實施10年來長江采砂管理取得顯著成就

10年里，在國務(wù)院的關(guān)懷下，在沿江各級政府的支持下，在長江航道、海事、公安等部門的配合下，水利部、長江委及沿江水行政主管部門認(rèn)真履行《條例》賦予的職責(zé)，依法行政，科學(xué)規(guī)劃，高壓嚴(yán)打，取得了顯著成效。

一是從多頭管理到統(tǒng)一管理，理順了管理體制。《條例》明確了長江河道采砂管理實行地方行政首長負(fù)責(zé)制、水行政主管部門具體負(fù)責(zé)的管理體制，也明確了長江航道、海事、公安等相關(guān)部門的管理職責(zé)，終結(jié)了長期以來存在的多頭管理的局面。

二是從法規(guī)欠缺到建章立制，完善了制度建設(shè)。長江委和沿江有關(guān)?。ㄖ陛犑校┧姓鞴懿块T相繼制定了采砂許可辦法、采砂現(xiàn)場監(jiān)管辦法、非法采砂機具拆除標(biāo)準(zhǔn)、砂石資源費征收管理實施辦法等一系列與《條例》相配套的規(guī)章制度，較全面地建立了采砂管理政策法規(guī)體系。

三是從缺乏論證到統(tǒng)一規(guī)劃，推進(jìn)了科學(xué)管理。2008

年7月，水利部批準(zhǔn)由長江委主編的《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》為水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。以2011年10月水利部批復(fù)的《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2011—2015年）》為代表的一系列規(guī)劃，為科學(xué)規(guī)范長江采砂提供了技術(shù)支撐。

四是從濫采亂挖到有序開采，扭轉(zhuǎn)了混亂局面。10年里，長江中下游組織開展的專項執(zhí)法檢查與打擊行動中，共出動執(zhí)法人員55.9萬余人次，查處違法采 （運）砂船3.13萬艘次，拆除非法采砂機具2.51萬臺（套），使一度混亂的長江采砂管理局面得到根本扭轉(zhuǎn)。可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管、監(jiān)督檢查和省際邊界重點河段的采砂管理工作也取得了長足進(jìn)展。

五是從白手起家到初具規(guī)模，增強了管理能力。經(jīng)過10年努力，目前沿江承擔(dān)采砂管理和執(zhí)法工作的專兼職機構(gòu)有150余個，專兼管人員2000余人，執(zhí)法基地30余個，配備水政監(jiān)察船（艇）60余艘，執(zhí)法車90多輛，設(shè)備120余部。一些重點江段和可采區(qū)還安裝了遠(yuǎn)程可視化實時監(jiān)控設(shè)備，進(jìn)一步提升了采砂監(jiān)管的水平。

注重采砂管理“長江模式”的總結(jié)與宣傳，營造良好輿論氛圍

《條例》頒布實施10年來，通過實踐和探索，逐步積累了采砂管理的一些成功經(jīng)驗，總結(jié)形成了河道采砂管理的“長江模式”，可為全國河道采砂管理提供有益借鑒。

領(lǐng)導(dǎo)重視是前提?！稐l例》的頒布實施得益于國務(wù)院、水利部和其他相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)的重視，沿江各地建立起“以行政首長負(fù)責(zé)制為核心”的管理體制和責(zé)任追究制度。

統(tǒng)一管理是基礎(chǔ)。明確水行政主管部門主管河道采砂的法律法規(guī)地位，建立相關(guān)管理部門各司其職、齊抓共管的運行機制。

科學(xué)規(guī)劃是支撐。河道采砂涉及河勢穩(wěn)定、防洪安全、涉水工程正常運用、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)和通航安全等。河道采砂管理必須科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧。

依法許可是抓手。采砂管理應(yīng)堅持公開、公平、公正的原則，在規(guī)劃指導(dǎo)下，按照行政許可法規(guī)定，依法進(jìn)行行政許可，并切實規(guī)范行政許可行為。

高壓嚴(yán)打是舉措。水行政主管部門應(yīng)做好“打持久戰(zhàn)”的準(zhǔn)備，堅持日常監(jiān)管與集中打擊相結(jié)合，依法嚴(yán)厲打擊非法采砂活動。

能力建設(shè)是保障。采砂管理應(yīng)注重以“四個專門”為核心的采砂管理能力建設(shè)，并在實踐中不斷提高管理與執(zhí)法人員依法行政的能力與水平。

在強化各項管理職能的同時，長江委和沿江各級水行政主管部門應(yīng)通過多種渠道，對《條例》以及采砂管理“長江模式”進(jìn)行廣泛宣傳報道，增進(jìn)社會各界對長江采砂管理工作的理解和支持，促進(jìn)沿江群眾法律意識的增強，營造良好的社會輿論氛圍。

認(rèn)清長江采砂管理的新形勢和目標(biāo)，承前啟后，開拓創(chuàng)新

《條例》頒布實施10年來，長江治理開發(fā)與保護(hù)工作取得了顯著成效，但我們也要清醒地看到，長江采砂管理工作面臨的形勢更加復(fù)雜。上游來砂銳減，而沿江工程性取砂規(guī)模增加，使得江砂供需矛盾日益突出，“禁采”難度增大。長江干流采砂基本實現(xiàn)“依法、科學(xué)、有序”的目標(biāo)，但是部分支流和湖泊的采砂管理狀況仍不容樂觀。《全國河道采砂管理條例》暫難出臺，河道采砂管理缺乏上位法?！稐l例》頒布實施已10年，需根據(jù)現(xiàn)實情況修訂。

《條例》頒布實施的10年，也是交通運輸部和水利部合作共同加強長江河道采砂管理的10年。2009年4月14日水利部、交通運輸部共同簽署《加強長江河道采砂管理合作備忘錄》，建立兩部合作機制。10年來，兩部通過加強部門聯(lián)合，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，共同打擊非法采砂，有效維護(hù)了長江河勢穩(wěn)定，保障了長江航道和通航安全。我們要以備忘錄的簽署為契機，繼續(xù)深化兩部合作機制，推動兩部合作向縱深發(fā)展。拓展合作方式與途徑，加強兩部基層部門的溝通；加大對重點河段、重要時段、敏感水域的日常監(jiān)管與巡查力度；堅持依法行政，始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢。

當(dāng)前和今后一段時期，是長江水利全面落實 《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的重要時期，是長江流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要時期。2012年是 “十二五”承前啟后的重要一年，長江采砂管理工作也站在了新的歷史起點上。面對 “十二五”宏偉藍(lán)圖，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增強責(zé)任感和使命感，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌兼顧，開拓創(chuàng)新，充分發(fā)揮長江水利事業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的支撐和保障作用，為造福沿江人民和促進(jìn)社會和諧作出新的、更大的貢獻(xiàn)。