《公安機關(guān)警犬技術(shù)工作規(guī)定》面面觀

方建強

《公安機關(guān)警犬技術(shù)工作規(guī)定》面面觀

方建強

2011年8月22日，公安部制定的《公安機關(guān)警犬技術(shù)工作規(guī)定》（公通字[2011]30號文件，以下簡稱“規(guī)定”）印發(fā)全國施行。規(guī)定是警犬技術(shù)戰(zhàn)線第一部最高規(guī)格的規(guī)范性文件，是當前和今后時期全國公安機關(guān)各警種警犬技術(shù)工作的綱領(lǐng)性文件。筆者全程參與了規(guī)定的修訂，現(xiàn)就如何把握精神實質(zhì)、全面認識規(guī)定談幾點看法：

一、修訂規(guī)定的目的與意義

早在1985年，公安部制定下發(fā)了《警犬工作暫行規(guī)定》（[85]公發(fā)2號，以下簡稱“暫行規(guī)定”），在當時的歷史背景下，暫行規(guī)定具有很強的針對性和可操作性，并在此后相當長一段時間內(nèi)，對警犬技術(shù)工作發(fā)展起到了很好的指導(dǎo)與規(guī)范作用。隨著警犬技術(shù)工作的不斷發(fā)展，暫行規(guī)定顯得不合時宜，尤其是在1998年全國警犬技術(shù)工作管理體制調(diào)整后，警犬技術(shù)工作有了長足的發(fā)展，特別是警犬作為技術(shù)裝備配發(fā)工作的深入，由單一警種到多警種延伸，隨之而來的組織管理、教學(xué)訓(xùn)練、警務(wù)保障等方面需要一個制度來約束。2009年12月，公安部刑偵局新修訂頒布了《警犬繁育工作規(guī)則》等6個規(guī)范性文件，使得修訂規(guī)定的時機日趨成熟。

通過歷史與現(xiàn)實的碰撞，我們可以分析出此次修訂規(guī)定的目的與意義。規(guī)定的修訂，是為了規(guī)范全國公安機關(guān)警犬技術(shù)工作，充分發(fā)揮警犬技術(shù)在預(yù)防打擊犯罪、維護社會穩(wěn)定、保護人民群眾生命財產(chǎn)安全等方面的獨特作用。規(guī)定的頒布實施，是警犬技術(shù)工作的創(chuàng)新與發(fā)展，對于全力推進警犬技術(shù)信息化、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，努力提高執(zhí)法工作和執(zhí)法隊伍職業(yè)化、專業(yè)化水平，進一步夯實警犬技術(shù)工作根基，為貫徹落實警犬裝備配發(fā)工作思路提供制度的保證，持續(xù)推動全國警犬技術(shù)工作跨躍式發(fā)展具有深遠的指導(dǎo)意義。

二、修訂規(guī)定的緊迫性與必要性

（一）緊迫性。在全國警犬技術(shù)工作快速發(fā)展的背景下，對暫行規(guī)定進行修訂和梳理，顯得尤為緊迫和重要。1985年的暫行規(guī)定，是在當時警犬工作恢復(fù)發(fā)展的特殊時期，需要有一個規(guī)定或制度來約束執(zhí)行的背景下制訂頒布的。暫行規(guī)定實施了26年，許多條款和表述顯然不能適應(yīng)現(xiàn)階段形勢發(fā)展的需要。特別是近年來，在公安部黨委的高度重視下，體調(diào)之后，全國警犬技術(shù)工作經(jīng)過大討論、大練兵、基層基礎(chǔ)建設(shè)和“三項建設(shè)”等活動，實現(xiàn)了戰(zhàn)略創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，警犬技術(shù)工作有了長足的發(fā)展。全國警犬技術(shù)工作經(jīng)過各級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和廣大警犬技術(shù)人員的共同努力，更新觀念，創(chuàng)新機制，警犬技術(shù)工作和隊伍建設(shè)取得了新的進展，凸現(xiàn)了“多警種裝備使用警犬，多品種犬參與警務(wù)工作，多領(lǐng)域發(fā)揮使用效益”的良好局面。

一是警犬技術(shù)裝備進一步深入。警犬技術(shù)裝備的規(guī)模和數(shù)量不斷加大，裝備的警種已覆蓋刑偵、治安、交巡警、特警、軌道公交以及邊防、消防、海關(guān)、民航、交通等多個領(lǐng)域和多個層面。

二是使用效益進一步凸顯。警犬技術(shù)積極服務(wù)公安中心工作，在打黑除惡、打擊“兩搶一盜”和“命案必破”等專項斗爭中發(fā)揮了顯著作用，破獲一大批重特大案件，有力地打擊了犯罪，維護了社會穩(wěn)定。

三是使用領(lǐng)域進一步拓展。警犬使用由刑偵中的追蹤、鑒別向查緝毒品、警衛(wèi)安檢、治安防范、搜索救援、反恐維穩(wěn)等領(lǐng)域延伸，正以前所未有的速度廣泛地用于各項警務(wù)活動中，發(fā)揮著積極的作用。

四是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步加強。各級公安機關(guān)加大人力、物力、財力的投入，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證警犬訓(xùn)練使用所必需的裝備和環(huán)境條件，警犬技術(shù)工作面貌煥然一新。

（二）必要性。隨著全國警犬技術(shù)工作的快速發(fā)展，亟需大力加強警犬技術(shù)工作規(guī)范化建設(shè)，努力提高警犬技術(shù)執(zhí)法工作和執(zhí)法隊伍職業(yè)化、專業(yè)化水平。由此，可以歸納出修訂規(guī)定有以下兩個方面的必要性：

一是公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的要求。公安部黨委明確提出了公安機關(guān)“三項建設(shè)”的重大戰(zhàn)略部署，執(zhí)法規(guī)范化是重要內(nèi)容之一。修訂規(guī)定，進一步理順管理機制，規(guī)范訓(xùn)練使用、警犬繁育、疾病防治、飼養(yǎng)管理諸環(huán)節(jié)，明確裝備保障等工作是貫徹落實“三項建設(shè)”的具體體現(xiàn)，也是規(guī)范警犬技術(shù)工作的內(nèi)在要求。

二是警犬技術(shù)工作發(fā)展的必然要求。隨著社會治安形勢日趨嚴峻，公安工作對警犬技術(shù)工作提出了新的更高的要求，警犬技術(shù)由原來單一警種使用變?yōu)槎嗑N使用，帶來了執(zhí)法對象、使用領(lǐng)域、案件類型、工作犬品種等方面的變化，這就需要涵蓋面更廣的制度來規(guī)范。

三、修訂規(guī)定的法律依據(jù)

修訂規(guī)定以《中華人民共和國人民警察法》為依據(jù)，該法第二條明確規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是維護國家安全，維護社會治安穩(wěn)定，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動?！钡谖鍡l規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護?！钡诹鶙l還規(guī)定：公安機關(guān)的人民警察按照職責分工，依法履行刑偵、治安、交通、警衛(wèi)、消防、邊防等14項職責。如：預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動；維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；警衛(wèi)國家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場所和設(shè)施；維護國（邊）境地區(qū)的治安秩序等。

修訂規(guī)定還依據(jù)了《中華人民共和國刑事訴訟法》，該法第三條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機關(guān)負責”；第四十二條規(guī)定：“證明案件真實情況的一切事實，都是證據(jù)?！笨梢钥闯鑫镒C、鑒定結(jié)論都是證據(jù)；第八十九條規(guī)定：“公安機關(guān)對已經(jīng)立案的刑事案件，應(yīng)當進行偵查，收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據(jù)材料”等。

考慮到規(guī)定頒布實施后是面向各警種，因此，在修訂中還參照借鑒了《中華人民共和國治安管理處罰法》、 《中華人民共和國消防法》、《公安機關(guān)辦理刑事案件的程序規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)條款的內(nèi)容。

由此可見，規(guī)定的修訂切實做到了有法可依，有章可循。在規(guī)定的修訂過程中，公安部刑偵局警犬技術(shù)工作處組織部屬警犬基地、所、校有關(guān)人員進行了反復(fù)討論修改，征求了各省市和行業(yè)公安的意見，召開了多次座談會，最后又集中了各方面的專家進行了審定，并掛網(wǎng)征求意見。廣泛的參與，集體的智慧，有力保證了規(guī)定的修訂質(zhì)量。

四、規(guī)定的基本結(jié)構(gòu)

規(guī)定分為“總則”、“組織管理”、“警犬技術(shù)人員” 、“警犬”、“警犬技術(shù)教育訓(xùn)練”、“警犬使用”、“警犬繁育、疾病防治、飼養(yǎng)管理”、“裝備保障”和“附則”共9章32條。

第一章“總則”主要說明了修訂規(guī)定的目的，界定了警犬技術(shù)工作的概念，明確了將警犬作為技術(shù)裝備配發(fā)的要求，提出了技術(shù)創(chuàng)新的理念。

第二章“組織管理”主要界定了全國警犬技術(shù)工作分級管理體制和職責權(quán)限。

第三章“警犬技術(shù)人員”界定了從業(yè)人員身份構(gòu)成、條件限制，明確了任職條件和執(zhí)法主體要求。

第四章“警犬”界定了警犬的概念，明確了資格認證制度和統(tǒng)一管理辦法。

第五章“警犬技術(shù)教育訓(xùn)練”主要界定了教育訓(xùn)練的概念，規(guī)定了教育訓(xùn)練的資質(zhì)條件和要求，明確了師資培訓(xùn)和資格認證。

第六章“警犬使用”主要界定了使用范圍和使用原則，明確了人員和警犬的調(diào)用要求。

第七章“警犬繁育、疾病防治、飼養(yǎng)管理”主要規(guī)定了兩級繁育體系的構(gòu)成，明確了疾病防治和飼養(yǎng)管理的基本要求。

第八章“裝備保障”主要規(guī)定了所需裝備的配備和經(jīng)費的保障，明確了省級和地市級基地建設(shè)的要求。

第九章“附則”規(guī)定了行業(yè)公安執(zhí)行本規(guī)定的要求，明確了制定工作細則的權(quán)限和施行時限。

規(guī)定與暫行規(guī)定相比，在結(jié)構(gòu)和表述上主要有以下三個方面的變化：一是減少了兩章、共13條，其中有6章標題文字表述相同或意思相近，但內(nèi)容差異較大，修訂幅度較大的是將暫行規(guī)定“警犬繁殖、警犬的飼養(yǎng)管理、畜牧獸醫(yī)、犬病防治”四章內(nèi)容整合為規(guī)定的第七章“警犬繁育、疾病防治、飼養(yǎng)管理”；二是增加了“警犬”和“附則”兩個章節(jié)，刪除了暫行規(guī)定“科學(xué)研究”章節(jié)，其內(nèi)容用總則第四條“各級公安機關(guān)應(yīng)當注重警犬技術(shù)工作的技術(shù)創(chuàng)新，提高服務(wù)公安工作、服務(wù)實戰(zhàn)的水平。” 來概括；三是將暫行規(guī)定中“警犬工作的組織領(lǐng)導(dǎo)”修改為“組織管理”，“警犬訓(xùn)練員”修改為“警犬技術(shù)人員”，“警犬的訓(xùn)練”修改為“警犬技術(shù)教育訓(xùn)練”，“警犬的使用”修改為“警犬使用”，“裝備”修改為“裝備保障”。

五、規(guī)定的主要特點

規(guī)定的修訂過程中，考慮到它的頒布實施將引領(lǐng)全國警犬技術(shù)工作的發(fā)展，是規(guī)范警犬技術(shù)工作的綱領(lǐng)性文件，因此必須立足當前，謀劃全局，遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律，緊緊圍繞“三項建設(shè)”戰(zhàn)略部署，認真落實警犬作為技術(shù)裝備配發(fā)思路，用創(chuàng)新和發(fā)展的理念來破解警犬技術(shù)工作發(fā)展中的難題。

（一）剛性和約束力更大。暫行規(guī)定與規(guī)定一樣，都是規(guī)范性的文件，暫行規(guī)定只是暫時性行為規(guī)范，可能隨時調(diào)整或廢止，也可能修正上升為規(guī)定。兩者相比較，規(guī)定的內(nèi)容比較具體，對某項任務(wù)和工作所提出的要求和標準都比較明確，具有較強的約束力和可操作性。

（二）適用范圍更廣?！豆矙C關(guān)警犬技術(shù)工作規(guī)定》與《警犬工作暫行規(guī)定》從名稱上看：一是增加了“公安機關(guān)”，適用范圍涵蓋了公安序列中各警種。包括公安邊防、消防、警衛(wèi)部隊和鐵路、交通、民航、森林、海關(guān)等行業(yè)公安機關(guān)。因此，第八條規(guī)定：“公安部邊防管理局、消防局、警衛(wèi)局參照本規(guī)定，分別負責管理邊防、消防、警衛(wèi)部隊的警犬技術(shù)工作”。第三十條規(guī)定“鐵路、交通運輸、民航、森林公安機關(guān)和海關(guān)緝私部門有關(guān)主管部門可以結(jié)合實際，根據(jù)本規(guī)定制定實施細則”。二是增加了“技術(shù)”，不僅表明此項工作是一項技術(shù)工作，是有技術(shù)含量的，而且也詮釋了警犬技術(shù)工作是公安科技的重要組成部分。

（三）規(guī)范化程度更高。一是規(guī)定本身就是規(guī)范性文件。它的出臺，需要廣泛的征求各地、各警種的意見，再經(jīng)過法制部門的審定，按程序報批。二是其內(nèi)容也更加規(guī)范。規(guī)定對“警犬技術(shù)工作”、“警犬技術(shù)人員”、“警犬”、“警犬技術(shù)教育訓(xùn)練”、“警犬使用”等相關(guān)名詞術(shù)語都作了界定和解釋，特別是對各條款語句都進行了統(tǒng)一和規(guī)范。

（四）操作性更強。規(guī)定著重對警犬技術(shù)的組織管理、訓(xùn)練使用、警犬繁育、疾病防治、飼養(yǎng)管理、裝備保障等方面進行了規(guī)范和要求，各條款原則性、操作性都很強，句斟字酌，不糾纏細枝末節(jié)，對一些技術(shù)性很強的細化程序通過規(guī)定第三十一條“警犬技術(shù)的教育訓(xùn)練、使用程序和警犬繁育、疾病防治和飼養(yǎng)管理等工作細則，由公安部刑事偵查局制定。” 進行了詮釋。

六、規(guī)定重點解決的問題

（一）創(chuàng)新了警犬技術(shù)工作的新機制。規(guī)定第三條明確提出：各級公安機關(guān)應(yīng)當將警犬作為技術(shù)裝備配發(fā)，各警種應(yīng)當根據(jù)警務(wù)工作需要按一定比例裝備警犬。這是警犬裝備實施以來，首次以剛性條款予以明確規(guī)定。眾所周知，近10年的警犬作為技術(shù)裝備配發(fā)工作，由于沒有正式文件做依據(jù)，操作性不強。這次規(guī)定的施行，必將有力推進全國警犬裝備配發(fā)工作，實現(xiàn)警犬技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展。警犬技術(shù)教育訓(xùn)練體系的建立，也帶來了機制的創(chuàng)新。規(guī)定第五章規(guī)范了教育訓(xùn)練體系，其中，第十六條，明確警犬技術(shù)教育訓(xùn)練是指警犬的基礎(chǔ)訓(xùn)練、專業(yè)訓(xùn)練和復(fù)訓(xùn)及警犬技術(shù)人員的教育培訓(xùn)，體現(xiàn)了特色教學(xué)特點，既培訓(xùn)犬，又培育人，這是其它學(xué)科所沒有的；第十七條，明確了培訓(xùn)的資質(zhì)條件；第十八條，規(guī)定了警犬技術(shù)教育訓(xùn)練應(yīng)當納入省級公安機關(guān)年度教育培訓(xùn)計劃，警犬復(fù)訓(xùn)每年不少于30天；第十九條，按照實戰(zhàn)技能培訓(xùn)的要求，實行教師教官制度，解決了訓(xùn)用脫節(jié)的矛盾。

（二）理順了警犬技術(shù)工作的管理體制。規(guī)定第二章組織管理明確了全國警犬技術(shù)工作分級管理體制。其中，第五條，規(guī)定了全國警犬技術(shù)工作由公安部刑偵局統(tǒng)一管理，賦予了刑偵局管理職責；第六條，明確了公安部直屬警犬基地、研究所在公安部刑偵局的領(lǐng)導(dǎo)下，分片管理全國警犬技術(shù)工作，賦予了部屬基地、研究所的管理權(quán)限，由過去的業(yè)務(wù)指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉制芾?；第七條，明確了各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團公安局應(yīng)當指定一個部門，負責管理本轄區(qū)警犬技術(shù)工作；第八條，明確了邊防、消防、警衛(wèi)等系統(tǒng)參照本規(guī)定，分別負責管理各自的警犬技術(shù)工作，體現(xiàn)了現(xiàn)役部隊管理的特點。

（三）強化了警犬技術(shù)工作的地位和作用。規(guī)定的修訂不是簡單的重復(fù)，而是在新起點、新標準上有新的發(fā)展。規(guī)定第四條，明確了各級公安機關(guān)應(yīng)當注重警犬技術(shù)工作的技術(shù)創(chuàng)新，提高服務(wù)公安工作、服務(wù)實戰(zhàn)的水平，一方面表明，要注重技術(shù)創(chuàng)新，提升科技含量；另一方面表明，警犬技術(shù)工作是為整個公安工作服務(wù)、為實戰(zhàn)服務(wù)，不是單一的，而是多方位的。此外，第二十條，規(guī)定警犬使用是指警犬技術(shù)人員利用警犬開展警務(wù)工作的活動，包括氣味鑒別、追蹤、物證搜索、搜捕、搜毒、搜爆、巡邏、警戒、守候、抓捕、防暴、救援等，表明警犬技術(shù)在這些方面發(fā)揮著應(yīng)有的作用。第二十一條規(guī)定，警犬使用應(yīng)當遵循依法、及時、科學(xué)、安全的原則，警犬應(yīng)當隨警作戰(zhàn)。這改變了原來等待出警為常態(tài)機制，克服了警犬出勤滯后的弊端。第二十二條，規(guī)定警犬使用中，警犬技術(shù)人員應(yīng)當與其他警務(wù)人員相互配合。第二十三條，明確上級公安機關(guān)根據(jù)工作需要，可以調(diào)用下級公安機關(guān)的警犬技術(shù)人員和警犬。這些，都是近幾年警犬技術(shù)工作實踐中較成功做法的體現(xiàn)。

（四）破解了制約警犬技術(shù)工作發(fā)展的瓶頸性問題。人才的問題是根本性問題，事業(yè)的發(fā)展需要人去完成，警犬技術(shù)工作同樣如此。過去，我們一味的強調(diào)從事警犬技術(shù)工作必須是人民警察，是帶犬民警。這在警力有限，工作任務(wù)無限的實戰(zhàn)一線部門，很難實現(xiàn)，人員身份問題一度制約了各地警犬技術(shù)工作的發(fā)展。因此，規(guī)定第十一條明確公安機關(guān)人民警察是使用警犬技術(shù)從事警務(wù)活動的主體，從事警犬氣味鑒別、搜爆、搜毒等執(zhí)法工作的人員應(yīng)當為人民警察，其中從事警犬氣味鑒別工作的應(yīng)當具備專業(yè)技術(shù)資格。第十二條還明確警犬技術(shù)人員可以由文職或者其他輔助人員擔任，除在人民警察帶領(lǐng)下，不得直接從事執(zhí)法活動。按照上述規(guī)定，非警務(wù)活動的工作可由文職人員來擔當，如警犬繁育、疾病防治、飼養(yǎng)管理等方面的警犬技術(shù)人員不一定需要民警。再如警犬技術(shù)巡邏、警戒、守候、抓捕、救援等警務(wù)活動中，可在民警的帶領(lǐng)之下由文職人員擔當。這樣，可以將有限的警力釋放出來去擔負更為重要的工作。

（五）為警犬技術(shù)裝備設(shè)施建設(shè)提供了保障。規(guī)定在警犬技術(shù)工作的財力、物力上明確予以保障。第二十七條規(guī)定各級公安機關(guān)應(yīng)當根據(jù)各警種工作需要，配備警犬訓(xùn)練、使用等所需裝備。包括訓(xùn)練使用所需設(shè)施設(shè)備、通訊、車輛等。第二十八條規(guī)定各級公安機關(guān)應(yīng)保障警犬技術(shù)工作經(jīng)費，將警犬技術(shù)經(jīng)費列入本級公安機關(guān)年度預(yù)算。同時，第二十九條對硬件建設(shè)也作出了要求，省級公安機關(guān)應(yīng)當建立警犬基地，設(shè)區(qū)的市（地）級公安機關(guān)可以建立用于訓(xùn)練的警犬基地，執(zhí)行《公安機關(guān)業(yè)務(wù)技術(shù)用房建設(shè)標準》。

（作者單位：公安南京警犬研究所，210012）

（編輯：李 力）