北極理事會(huì)的改革與變遷研究＊

孫 凱 郭培清

（中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100）

在2011年5月12日在格陵蘭首府努克召開的第七次北極理事會(huì)上簽署的《北極搜救協(xié)議》是第一個(gè)在北極理事會(huì)框架下簽署的有法律約束力的協(xié)議，在北極理事會(huì)以及北極治理機(jī)制的發(fā)展歷程上都是里程碑式的事件，這也是近年來為實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)北極理事會(huì)”的努力邁出的實(shí)質(zhì)性的一步。北極理事會(huì)自1996年成立以來，其最初的職能僅限于“高層論壇”，職能領(lǐng)域僅限于環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等“低政治”領(lǐng)域，它不是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)；而今有法律約束力的《北極搜救協(xié)議》的簽署以及未來系列加強(qiáng)北極理事會(huì)的各種努力，都使北極理事會(huì)朝向更為高層“決策機(jī)構(gòu)”發(fā)展。

一、從《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》到北極理事會(huì)

（一）摩爾曼斯克講話到《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》

北極理事會(huì)的前身是1989年北極八國(guó)簽署的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》。在此之前，戈?duì)柊蛦谭蛴?987年在摩爾曼斯克發(fā)表以“加強(qiáng)北極地區(qū)的合作”為主題的演講，打開了北極地區(qū)合作的“機(jī)會(huì)之窗”。戈?duì)柊蛦谭蛟谥v話中特別提到就北極地區(qū)環(huán)境環(huán)境保護(hù)進(jìn)行國(guó)際合作，“北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)十分重要，蘇聯(lián)建議擬定一個(gè)北極環(huán)境保護(hù)合作計(jì)劃，建立一套監(jiān)控體系，監(jiān)測(cè)該地區(qū)的環(huán)境狀況和核輻射安全，必須盡快就保護(hù)北極地區(qū)的苔原、森林等進(jìn)行國(guó)際合作?！保?］（P68）

僅在“摩爾曼斯克講話”一年之后，芬蘭政府就發(fā)起了“與其它七個(gè)北極國(guó)家進(jìn)行協(xié)商以尋求在北極地區(qū)采取共同行動(dòng)”的倡議。盡管當(dāng)時(shí)芬蘭政府對(duì)與在北極地區(qū)進(jìn)行何種“共同行動(dòng)”并沒有明確的議程，但北極八國(guó)針對(duì)北極地區(qū)啟動(dòng)某種形式的合作，從而為北極地區(qū)做點(diǎn)什么”的愿望確是非常強(qiáng)烈。1988年，芬蘭負(fù)責(zé)環(huán)境和南北極事務(wù)的協(xié)商大使Esko Rajakoski加拿大參加關(guān)于北極問題的聽證會(huì)時(shí)表示，“就北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行合作是一個(gè)非常務(wù)實(shí)的起點(diǎn)”，［2］（P55）他對(duì)與在北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行合作的具體形式和內(nèi)容并不太在意。［3］（P73）

依據(jù)芬蘭政府的倡議，芬蘭外交部和芬蘭環(huán)保部于1989年1月12日簽署《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》并發(fā)送給其他七個(gè)北極國(guó)家。后在芬蘭的召集下，北極八國(guó)1989年9月在芬蘭召開了第一次就北極環(huán)境保護(hù)的準(zhǔn)備會(huì)議。經(jīng)過接近兩年的談判，至1991年6月，《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》（AEPS）作為一項(xiàng)無(wú)約束力的“戰(zhàn)略”得到北極八國(guó)的共同認(rèn)可。［2］（P56）

依據(jù)《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》，八國(guó)承諾為保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境而進(jìn)行合作，并確定了聯(lián)合行動(dòng)的優(yōu)先領(lǐng)域?yàn)橹卫沓志眯杂袡C(jī)物、石油、重金屬、放射性物質(zhì)以及酸化等引起的環(huán)境問題。《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》最初設(shè)立四個(gè)工作小組：北極監(jiān)控評(píng)估項(xiàng)目工作組、北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組、突發(fā)事件預(yù)防準(zhǔn)備和反應(yīng)工作組、北極動(dòng)植物群落保護(hù)工作組。為應(yīng)對(duì)氣候變化以及加強(qiáng)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，1993年在第二次北極八國(guó)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上又決定在以上四個(gè)工作組的基礎(chǔ)上再設(shè)立可持續(xù)發(fā)展工作組。

（二）從《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》到北極理事會(huì)

為進(jìn)一步應(yīng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展以及北極地區(qū)的變化所帶來的挑戰(zhàn)，1996年9月，環(huán)北極八國(guó)在加拿大渥太華發(fā)布《成立北極理事會(huì)宣言》，決定成立北極理事會(huì)，《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》的所有工作也納入到北極理事會(huì)的工作中來。［4］北極理事會(huì)的成立與《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》的主要不同體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，北極理事會(huì)的成立提升了北極地區(qū)國(guó)際治理的制度化程度，促進(jìn)了北極地區(qū)國(guó)家之間的合作、科技交流與可持續(xù)發(fā)展。盡管北極理事會(huì)還是秉承《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》以宣言的形式而非國(guó)際條約的形式成立，但北極理事會(huì)作為一個(gè)國(guó)際組織的實(shí)體，在協(xié)調(diào)北極八國(guó)就共同關(guān)心的問題進(jìn)行行動(dòng)以及促進(jìn)北極地區(qū)的科研信息交流等方面具有《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》無(wú)可比擬的作用。

第二，在北極理事會(huì)中，北極地區(qū)的原住民組織的地位得到了確認(rèn)與提升。在《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》中，北極地區(qū)的原住民組織與其它非政府組織、政府間國(guó)際組織以及非北極國(guó)家地位平等，都可以根據(jù)特定的規(guī)則而作為觀察員參與北極事務(wù)；但在北極理事會(huì)框架下，依據(jù)《渥太華宣言》之規(guī)定，北極地區(qū)的原住民組織在北極理事會(huì)中被賦予了永久參與者的地位，這就使得原住民的訴求在北極理事會(huì)的決策中將會(huì)得到更為充分的考慮。

二、內(nèi)外壓力下的北極理事會(huì)

北極理事會(huì)自成立以來的十幾年里，通過其下屬的工作小組的運(yùn)作方式，在促進(jìn)北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域起到了積極的作用。但是近年來北極地區(qū)的“急劇變化”，使得北極理事會(huì)在應(yīng)對(duì)這些變化方面有些力不從心。這些變化主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）北極地區(qū)自然環(huán)境的變化

近年來氣候變化導(dǎo)致北極冰融的消息早已不是“新”聞，國(guó)際社會(huì)對(duì)北極日益增強(qiáng)的關(guān)注也是基于氣候變化導(dǎo)致北極冰融的科學(xué)研究基礎(chǔ)之上。但最新的研究表明，氣候變化對(duì)北極地區(qū)的影響在以往的大多數(shù)研究中被“低估”了，氣候變化對(duì)北極地區(qū)的影響正以“驚人的”速度使北極地區(qū)的自然環(huán)境發(fā)生著變遷。2010年5月發(fā)布的德國(guó)赫姆霍茲研究中心以及國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)的科學(xué)家共同編寫的《2010年北極海岸狀況》中明確指出，“北極冰層正以每年30米的驚人速度不斷消融”。［5］而北極監(jiān)控與評(píng)估項(xiàng)目于2011年發(fā)布題為《北極地區(qū)的雪、水、冰和永凍層》的報(bào)告，更是進(jìn)一步證實(shí)了北極地區(qū)溫度升高的事實(shí)。［6］

（二）北極地區(qū)國(guó)際政治環(huán)境的變化

冷戰(zhàn)的結(jié)束，使北極地區(qū)一改過去的“冷戰(zhàn)前沿”，進(jìn)而朝向“合作之地”、“對(duì)話之地”發(fā)展。北極環(huán)保戰(zhàn)略以及北極理事會(huì)的成立就是在這種“北極合作”的大背景下實(shí)現(xiàn)的。但近年來，隨著氣候變化對(duì)北極地區(qū)影響的加大以及國(guó)際社會(huì)“重新發(fā)現(xiàn)北極”，尤其是自俄羅斯“插旗事件”以來，北極地區(qū)的“新冷戰(zhàn)”似乎正在上演。但是，目前來看，這樣一場(chǎng)“新冷戰(zhàn)”并未觸發(fā)，通過制度化的合作應(yīng)對(duì)北極地區(qū)的挑戰(zhàn)還是北極地區(qū)國(guó)際政治的主流。

（三）北極地區(qū)在北極國(guó)家國(guó)內(nèi)政治地位的變化

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期以來，北極周邊國(guó)家對(duì)本國(guó)北極地區(qū)的關(guān)注度不高，北極圈內(nèi)區(qū)域的事務(wù)的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于這些國(guó)家對(duì)“南方經(jīng)濟(jì)、政治核心地帶”的關(guān)注。這種“外圍vs.中心”的關(guān)系，也使北極圈內(nèi)的事務(wù)在北極周邊各國(guó)的國(guó)內(nèi)政策中處于被邊緣化的境地。［7］（P68）但這種境況在最近的十幾年里隨著北極地區(qū)各種能源資源開采利用的可行性的提高，以及北極地區(qū)人口數(shù)量的增長(zhǎng)，使這種北極地區(qū)位于政策“邊緣地帶”的境地得到了相當(dāng)程度的改觀，各國(guó)對(duì)北極圈內(nèi)事務(wù)的關(guān)注在國(guó)內(nèi)政策制定中也趨于日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)。環(huán)北極國(guó)家所發(fā)布的北極戰(zhàn)略中，無(wú)不將北極地區(qū)作為國(guó)家中長(zhǎng)期戰(zhàn)略的重要部分。［8］（P64）

北極地區(qū)的這一系列變化也是相互聯(lián)系的。例如氣候變化的影響將導(dǎo)致物理環(huán)境的改變，繼而導(dǎo)致生態(tài)狀況的改變，從而影響資源利用、生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的提供；北極脆弱的生態(tài)環(huán)境以及北極地區(qū)原住民對(duì)北極地區(qū)變化的適應(yīng)性較弱，因此，這些變化也會(huì)造成北極地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面連續(xù)性的變化，這對(duì)于北極地區(qū)的治理和管理方面會(huì)帶來極大的挑戰(zhàn)?！斑@些挑戰(zhàn)不僅是指當(dāng)?shù)刭Y源的管理，還包括處理新的經(jīng)濟(jì)體與本地、國(guó)家以及全球利益的需求的緊張關(guān)系”。而北極理事會(huì)作為北極地區(qū)治理的最大規(guī)模的國(guó)際組織，在應(yīng)對(duì)這些變化從而實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)更為有效的治理方面理應(yīng)“義不容辭”，但由于北極理事會(huì)僅僅關(guān)注“低政治”，加之其“軟法”的屬性，在應(yīng)對(duì)北極地區(qū)變化方面顯得“力不從心”，加強(qiáng)北極理事會(huì)勢(shì)在必行。

三、加強(qiáng)北極理事會(huì)：當(dāng)前進(jìn)展

加強(qiáng)北極理事會(huì)以實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)更為有效的治理自2004年北極理事會(huì)發(fā)布《北極氣候影響評(píng)價(jià)》以來，即在北極理事會(huì)的會(huì)議上被多次提及?！侗睒O氣候影響評(píng)價(jià)》報(bào)告認(rèn)為，氣候變化導(dǎo)致北極地區(qū)的冰融，極大提高了北極地區(qū)的石油、天然氣以及其它能源、資源利用的可行性，因此有必要提高對(duì)北極地區(qū)這些的活動(dòng)的治理，當(dāng)時(shí)主要存在兩種觀點(diǎn)，一種是建立《北極條約》，另外一種就是加強(qiáng)北極理事會(huì)的職能，使其涵蓋對(duì)這些領(lǐng)域行為的管制。

北極地區(qū)的大多數(shù)國(guó)家并不支持建立《北極條約》，美國(guó)認(rèn)為，北極理事會(huì)應(yīng)當(dāng)保持其高層論壇的性質(zhì)，致力于其當(dāng)前分內(nèi)的議題，它不應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎降膰?guó)際組織，尤其是一個(gè)需要分?jǐn)倳?huì)費(fèi)的國(guó)際組織。不過，對(duì)于改善北極理事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，美國(guó)持開放態(tài)度，這包括其下屬組織的合并，或改變它們的運(yùn)作方式，只要這些改善在程度上能明顯地改進(jìn)北極理事會(huì)的工作，而且也沒有超越北極理事會(huì)的一般性權(quán)限。芬蘭也認(rèn)為，北極理事會(huì)在整個(gè)北極地區(qū)是最重要的合作架構(gòu)。北極五國(guó)在2008年5月發(fā)布的《伊盧利薩特宣言》中也特別強(qiáng)調(diào)：“我們認(rèn)為沒有必要再建立一個(gè)新的廣泛性的國(guó)際法律制度來管理北冰洋”，而針對(duì)北極地區(qū)的劃界問題，《伊盧利薩特宣言》中明確表示“《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》提供了處理廣泛?jiǎn)栴}的重要權(quán)利和義務(wù)，這個(gè)法律框架為確認(rèn)5個(gè)北冰洋沿海國(guó)家和其他北冰洋用戶的管理責(zé)任奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。5個(gè)北冰洋沿海國(guó)將繼續(xù)致力于這一法律框架，有序地解決任何可能的重疊權(quán)利主張”。

因此，加強(qiáng)北極理事會(huì)，提升北極理事會(huì)的職能就成了必然的選擇。2007年北極理事會(huì)的會(huì)議上，北極理事會(huì)的高官會(huì)議就討論了“北極理事會(huì)的未來”的提案，加強(qiáng)和改革北極理事會(huì)正式進(jìn)入北極理事會(huì)的議程中。至2009年，北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議發(fā)布的《特羅姆瑟宣言》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)改革北極理事會(huì)的必要性，決定“進(jìn)一步考慮如何整合北極理事會(huì)以使其能夠順利完成其目標(biāo)職能”。為加強(qiáng)北極國(guó)家之間高層官員的互動(dòng)，自2010年開始，又在兩年一次的北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的基礎(chǔ)上，隔年增加一次成員國(guó)副部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。

2011年5月在格陵蘭島首府努克召開的第七次北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議是近年來“加強(qiáng)北極理事會(huì)”的一個(gè)高潮。會(huì)議通過了自北極理事會(huì)成立以來首個(gè)有約束力的文件《北極搜救協(xié)定》，就各成員國(guó)承擔(dān)的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)的界定。另外，會(huì)議發(fā)布的《努克宣言》宣布北極理事會(huì)將繼續(xù)加強(qiáng)改革，以應(yīng)對(duì)北極地區(qū)所面臨的日益增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)，并決定加強(qiáng)北極理事會(huì)的制度建構(gòu)，決定在挪威的特羅姆瑟為北極理事會(huì)建立固定的秘書處，并且秘書處在2013年加拿大接任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)之前投入運(yùn)行。［9］秘書處的經(jīng)費(fèi)問題也在這次會(huì)議上進(jìn)行了規(guī)定，秘書處的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不超過一百萬(wàn)美元，由北極理事會(huì)的八個(gè)成員國(guó)均攤。會(huì)議對(duì)于近年來“接納觀察員”以及“觀察員的作用”等問題也進(jìn)行了深入探討，在向部長(zhǎng)匯報(bào)的北極高官報(bào)告中規(guī)定，欲申請(qǐng)北極理事會(huì)觀察員的國(guó)家必須“接受和支持《渥太華宣言》中所示的北極理事會(huì)之目標(biāo)；承認(rèn)北極國(guó)家在北極地區(qū)的國(guó)家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)；意識(shí)到《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等更為廣泛的國(guó)際法律框架適應(yīng)于北冰洋，為北極海域的管理提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；尊重北極地區(qū)原住民的價(jià)值觀、利益、文化和傳統(tǒng)；已經(jīng)展示出對(duì)北極理事會(huì)永久參與者以及其它北極原住民工作進(jìn)行支持的政治意愿和經(jīng)濟(jì)資助能力；已經(jīng)展示出與北極理事會(huì)相關(guān)的興趣和專長(zhǎng)”。［10］

四、北極理事會(huì)與北極治理的未來

2011年北極理事會(huì)努克會(huì)議在一定程度上可以說是反應(yīng)了北極理事會(huì)未來發(fā)展的方向。首先是北極理事會(huì)由“軟法”向“硬法”模式的發(fā)展。［11］（P17）《北極搜救協(xié)議》的通過開啟了北極理事會(huì)從“軟法”模式趨向“硬法”模式發(fā)展的大門，這部分原因是由于北極理事會(huì)當(dāng)前的“軟法”模式無(wú)法有效地應(yīng)對(duì)北極地區(qū)所面臨的挑戰(zhàn)，必須對(duì)各成員國(guó)的責(zé)任義務(wù)進(jìn)行有約束力的界定，并確保這些規(guī)定能夠付諸實(shí)踐，這樣才能更為有效地實(shí)現(xiàn)北極事務(wù)的有效治理。但由于北極地區(qū)復(fù)雜的地緣政治特性，從“軟法”到“硬法”的發(fā)展將是一個(gè)緩慢的過程，并且在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)將僅限于“低政治”領(lǐng)域中。其次是北極理事會(huì)“制度建設(shè)”的逐漸加強(qiáng)。其次，在制度建設(shè)方面，一個(gè)良好高效的秘書處是確保機(jī)制有效運(yùn)作的必要條件，北極理事會(huì)自成立之日起，其秘書處也隨著輪值主席國(guó)的變化而“流動(dòng)”，這在一定程度上阻礙了理事會(huì)秘書處吸納有能力的職員以及促進(jìn)秘書處的高效運(yùn)作。自2007年挪威作為輪值主席國(guó)開始，挪威與其后的兩任輪值主席國(guó)丹麥、瑞典達(dá)成協(xié)議，在這三個(gè)國(guó)家作為北極理事會(huì)輪值主席國(guó)期間，將秘書處固定在挪威的特羅姆瑟。這一做法也得到了其它國(guó)家的認(rèn)可與贊賞，因此在2011年北極理事會(huì)的努克會(huì)議上，決定將北極理事會(huì)的秘書處永久設(shè)立在挪威的特羅姆瑟。另外，北極理事會(huì)的資金機(jī)制的加強(qiáng)與制度化也將進(jìn)一步增強(qiáng)北極理事會(huì)的機(jī)構(gòu)運(yùn)作能力。

另外，北極理事會(huì)對(duì)接納觀察員的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，可以在未來接納觀察員的時(shí)候“有章可循”。但是，這些標(biāo)準(zhǔn)的界定也存在一些模糊的語(yǔ)言。例如標(biāo)準(zhǔn)的第二條規(guī)定，觀察員的申請(qǐng)國(guó)必須“承認(rèn)北極國(guó)家在北極地區(qū)的國(guó)家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)”，即“三個(gè)承認(rèn)”。［12］（P72）但當(dāng)前北極國(guó)家在北極地區(qū)的國(guó)家主權(quán)在一些方面還存在爭(zhēng)議的情況下，如何承認(rèn)這些國(guó)家在北極地區(qū)的國(guó)家主權(quán)就很難具有操作性。北極理事會(huì)成員國(guó)對(duì)觀察員申請(qǐng)國(guó)應(yīng)采取更為開放性的態(tài)度，因?yàn)楝F(xiàn)代版本的“門羅主義”在北極地區(qū)是行不通的，北極地區(qū)的事務(wù)不僅僅是北極國(guó)家的事務(wù)，北極地區(qū)目前所面臨的大部分挑戰(zhàn)是源自全球性的問題，而非北極地區(qū)特有的，例如氣候變化、全球性的過度捕撈、遠(yuǎn)洋石油資源的開發(fā)、對(duì)海洋資源的勘探等，這些都是全球性的問題在北極地區(qū)的表現(xiàn)。需要更為廣泛的國(guó)家與相關(guān)行為體的參與，方能實(shí)現(xiàn)對(duì)這些問題的有效應(yīng)對(duì)與治理。

［1］郭培清，田棟.摩爾曼斯克講話與北極合作［J］.海洋世界，2008，2011.（5）：67－73.

［2］E.C.H.Keskitalo.Negotiating the Arctic：The Construction of an International Region［M］.New York：Talor ＆Francis Books，2004.

［3］Oran R.Young.Creating Regimes：Arctic Accords and International Governance［M］.Ithaca：Cornell University Press，1998，p.73.

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［5］International Arctic Science Committee，State of the Arctic Coast 2010 Report［EB/OL］，http://ipa.arcticportal.org/files/sac/state％20of％20the％20arctic％20rept.pdf.Accessed on May 18，2011.

［6］Arctic Monitoring and Assessment Programme，"Snow，Water，Ice and Permafrost in the Arctic"［EB/OL］.http://www.eoearth.org/news/view/165967/？topic＝49501.Accessed on May 18，2011.

［7］孫凱，郭培清.北極環(huán)境問題及其治理［J］.海洋世界，2008，（3）：64－69.

［8］郭培清.大國(guó)戰(zhàn)略指北極［J］.瞭望，2009，（27）：64.

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