實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度 保持黃河水資源可持續(xù)利用

黃傳峰 陳秀娟 潘春利

（1 山東黃河河務(wù)局供水局聊城供水分局 山東 聊城 252000；2.山東黃河勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 山東 濟(jì)南 250013）

0 概述

自人民治黃60 多年來， 黃河流域內(nèi)修建了大量的蓄水和引、提水工程，其中引水工程4500 余處，提水工程2.9 萬處；在黃河下游， 興建了向黃淮海平原地區(qū)供水的引黃涵閘、 虹吸120 多處。建成了引黃濟(jì)青、引黃濟(jì)津、濟(jì)冀等跨流域調(diào)水工程，多次實(shí)施了遠(yuǎn)距離調(diào)水。 黃河供水范圍擴(kuò)大到沿黃九省區(qū)和津、冀地區(qū)，引黃灌溉面積發(fā)展到753 萬hm2。此外，黃河還擔(dān)負(fù)著沿黃50 多座大中城市、420 個(gè)縣（旗）城鎮(zhèn)人口、晉陜蒙部分地區(qū)能源基地和中原、勝利油田及青島、天津等市的供水任務(wù)。

黃河多年平均徑流量為580 億m3，扣除維持黃河生態(tài)環(huán)境最低需水量200 億m3，剩余的可供耗用水量為380 億m3，利用率已達(dá)53%。 主要用于農(nóng)業(yè)灌溉， 平均年耗用水量284億m3，占總耗用河川徑流量的92%。

自1999 年國家授權(quán)黃委實(shí)施黃河水量統(tǒng)一調(diào)度以來，水資源管理工作取得了一定成效，黃河下游一直沒出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。 但眾所周知，黃河水資源貧乏，河川徑流量僅占全國的2%，卻承擔(dān)著全國15%耕地面積和12%人口的供水任務(wù)，流域畝均河川徑流量僅為全國平均水平的15%，人均水資源量僅為全國平均水平的23%。 總量少、需求旺盛、用水效率低、納污總量多，已成為黃河水資源供需矛盾日益突出的主因。

1 必須加強(qiáng)黃河水資源管理

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。 水利是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。 過度開發(fā)水資源，將影響后代的持續(xù)發(fā)展。 可持續(xù)發(fā)展是既滿足現(xiàn)代人的需要，又不損害后代人發(fā)展的需要，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源和環(huán)境相互協(xié)調(diào)的發(fā)展。

黃河流域是我國重要的糧棉地基，黃河流域城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達(dá)，用水量逐年遞增，供需矛盾加劇，存在這樣那樣的供水問題。 如何才能保持黃河水資源的可持續(xù)利用，意義重大。

2011 年中央一號(hào)文件明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三項(xiàng)制度”，相應(yīng)地劃定用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。2012 年初，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》【國發(fā)〔2012〕3 號(hào)】。如果貫徹執(zhí)行中央國務(wù)院的水資源管理的精神，作為黃河水資源管理的行政主管部門，黃河水利委員會(huì)也相應(yīng)提出了，建立黃河水資源開發(fā)利用“紅線”；建立黃河用水效率控制“紅線”；建立黃河水功能區(qū)限制納污“紅線”。 通過一系列的措施，著力提高黃河水資源利用效率和效益，以黃河水資源的可持續(xù)利用支撐沿黃經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2 黃河水資源可持續(xù)利用的措施

2.1 健全水資源管理的法規(guī)體系

針對(duì)黃河水資源管理和利用中存在的實(shí)際問題，在現(xiàn)行法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定出臺(tái)《黃河法》、《黃河水資源保護(hù)條例》、《黃河水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理辦法》和《黃河入河排污口管理規(guī)定》等法規(guī)，對(duì)黃河水資源的管理作出具體規(guī)定，形成一個(gè)層次分明、行業(yè)齊全、機(jī)制健全、運(yùn)行有力的水法規(guī)體系，從而使水資源的管理有章可循、有法可依，切實(shí)把黃河水資源管理納入正規(guī)化、法制化軌道。 同時(shí)，為保證黃河水資源的可持續(xù)利用，加大促使用戶節(jié)約用水的力度，制定操作性較強(qiáng)的《節(jié)約用水管理辦法》，用法律、法規(guī)手段規(guī)范人們的節(jié)約行為。 黃河水資源管理機(jī)構(gòu)在責(zé)任明確的前提下，依法制訂水資源利用規(guī)劃，實(shí)行取水、入河排污許可制度和用水總量、污染物入河總量控制，根據(jù)水體功能、水資源承載能力和水環(huán)境承載能力，監(jiān)督管理流域內(nèi)各行政區(qū)的水資源利用，運(yùn)用法律手段加強(qiáng)黃河水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)度。

2.2 加強(qiáng)黃河水資源統(tǒng)一管理調(diào)度

實(shí)施黃河水資源的統(tǒng)一管理調(diào)度十幾年以來， 成效顯著。 徹底改變了以前連年斷流的局面。 但黃河水資源開發(fā)利用是一項(xiàng)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的綜合性系統(tǒng)工程，關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，必須建立健全流域水資源統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，突出宏觀管理和流域綜合管理。 認(rèn)真貫徹中央一號(hào)文件和國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》， 認(rèn)真貫徹國家計(jì)委、 水利部頒布的《黃河水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》。 建立干流省際斷面、 骨干水庫和重要取水口引（泄）水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，充分利用信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)等，提高水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)的自動(dòng)化水平，建立和完善黃河涵閘遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)和黃河水資源合理配置的決策支持系統(tǒng)。 提高現(xiàn)代化管理水平，實(shí)施流域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一管理，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)在水資源管理中的重要作用。

2.3 嚴(yán)格控制水資源用水總量“紅線”

這是黃河水資源管理的重中之重。 首先，必須保證黃河自身的生態(tài)用水，保持黃河本身的生態(tài)健康。 因此，要對(duì)水資源承載能力進(jìn)行全面的分析研究后，建立黃河流域在水資源管理中不可逾越的“紅線”，就是嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制，在并通過嚴(yán)格流域?。▍^(qū)）取水總量控制、嚴(yán)格水量調(diào)度控制、嚴(yán)格取水許可制度，實(shí)現(xiàn)在可利用水資源在流域范圍內(nèi)的再統(tǒng)一分配、統(tǒng)一配置。

通過以取水許可監(jiān)督管理為手段， 以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以能力建設(shè)為保障，逐步建立和完善實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度監(jiān)督管理體系。

2.4 努力提高水的利用率

建立黃河用水效率控制“紅線”，旨在遏制用水浪費(fèi)，就是要強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、 推進(jìn)流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、開展水權(quán)轉(zhuǎn)換和置換。 黃河水資源的開發(fā)利用必須堅(jiān)持開源節(jié)流和保護(hù)并重。 把節(jié)水放在首位，完善用水機(jī)制，對(duì)各類用水實(shí)行定額管理，對(duì)超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)，對(duì)浪費(fèi)水資源行為實(shí)行懲罰性水價(jià)， 同時(shí)對(duì)節(jié)水突出者進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，提高水資源的利用率。 尤其是提高農(nóng)業(yè)用水的使用率，積極興建噴灌、微灌、滴灌設(shè)施，推行節(jié)水設(shè)施及技術(shù)。

對(duì)新建的用水項(xiàng)目，建立取水項(xiàng)目的水資源論證評(píng)估制度。 在農(nóng)業(yè)方面，圍繞高科技農(nóng)業(yè)的發(fā)展，加快管灌、噴灌等新技術(shù)開發(fā)應(yīng)用。 針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，加大引黃灌區(qū)的投入，完善引黃配套工程建設(shè)，搞好引黃渠道的襯砌，減少輸水損失，是節(jié)水灌溉的重要環(huán)節(jié)，因?yàn)闈B漏不僅造成了大量水資源的浪費(fèi)，而且使土地次生鹽堿化，進(jìn)行渠道襯砌是十分必要和有效的。 在工業(yè)方面，大力推廣閉路循環(huán)節(jié)水新技術(shù)的應(yīng)用，提高水的重復(fù)利用率。

2.5 加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)，設(shè)立納污“紅線”

近年來，黃河流域水污染事件不斷發(fā)生，使有限的黃河水更加緊張。 建立黃河水功能區(qū)限制納污“紅線”，就是要嚴(yán)格控制入河排污的總量，強(qiáng)化入河排污口管理、加強(qiáng)水資源監(jiān)測(cè)、提高突發(fā)性水污染事件快速處置能力。

另外，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下的水環(huán)境保護(hù)工作不僅僅是以防為主，防治結(jié)合，還要積極主動(dòng)的把水環(huán)境保護(hù)納入整個(gè)社會(huì)發(fā)展之中，要全面考慮，統(tǒng)一規(guī)劃，綜合治理，嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)管理。 首先，對(duì)排污點(diǎn)做到嚴(yán)格把關(guān)，使其達(dá)標(biāo)排放。 其次，要強(qiáng)化公民保護(hù)水環(huán)境的意識(shí)，杜絕人為的地表水污染。最后走污水資源化路子，增加供水量。S