檔案執(zhí)法監(jiān)督問題的探討

曾翠沂

（廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院綜合檔案室 廣東 廣州 510300）

1 為什么要對(duì)檔案進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督

檔案工作執(zhí)法監(jiān)督是《檔案法》明文規(guī)定的。 如果我們不進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，導(dǎo)致檔案事業(yè)的損失，就是失職行為，也是一種有法不依的表現(xiàn)。 檔案的執(zhí)法監(jiān)督工作，包含有監(jiān)督及指導(dǎo)兩個(gè)方面，首先是監(jiān)督，在監(jiān)督前提下進(jìn)行指導(dǎo)。 不講監(jiān)督的指導(dǎo)就沒有權(quán)威，指導(dǎo)的意見，別人可聽可不聽，或者當(dāng)面表示接受，過(guò)后仍然我行我素，不講監(jiān)督的指導(dǎo)，就會(huì)變成純業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，自己沒有主動(dòng)權(quán)。 只監(jiān)督，不指導(dǎo)，只講該做什么，不該做什么，沒有解決怎樣做的問題。 輕監(jiān)督、重指導(dǎo)的思想和做法是片面的，必須處理好監(jiān)督與指導(dǎo)的關(guān)系，堅(jiān)持在監(jiān)督前提下進(jìn)行指導(dǎo)，通過(guò)指導(dǎo)達(dá)到監(jiān)督的目的。

2 執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容

執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容從宏觀上有：一是對(duì)黨和國(guó)家制訂的關(guān)于檔案工作的方針、法律、法規(guī)有否貫徹執(zhí)行以及執(zhí)行的程度如何的監(jiān)督；二是對(duì)基層單位有關(guān)檔案工作的各項(xiàng)管理制度是否健全及其付緒實(shí)施的程度監(jiān)督。 從微觀上有：

2.1 對(duì)各種門類、 載體具有保存價(jià)值的文件材料立卷歸檔，包括確定歸檔范圍、編目、整理、組卷、移交手續(xù)等，特別要注意歸檔的文件材料完整性、準(zhǔn)確性和是否有“據(jù)為已有”的現(xiàn)象。

2.2 對(duì)檔案管理的監(jiān)督，包括檔案庫(kù)房的選址、設(shè)計(jì)、建筑是否符合規(guī)范，庫(kù)房設(shè)施配置如何。

2.3 對(duì)檔案利用、公布的監(jiān)督。主要是監(jiān)督檔案開放、利用及利用權(quán)限等原則、范圍，保密的檔案密級(jí)的變更和解密是否嚴(yán)格按照有關(guān)程序執(zhí)行。

2.4 對(duì)檔案鑒定銷毀監(jiān)督，對(duì)保管期限已滿、已失去保存價(jià)值的檔案，在執(zhí)行銷毀檔案前是否有嚴(yán)格履行相關(guān)的手續(xù)。

2.5 對(duì)“違禁行為”的監(jiān)督，主要是《檔案法》第五章“法律責(zé)任”所列的違禁行為的監(jiān)督。

2.6 對(duì)檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置及檔案員的考核、獎(jiǎng)懲、教育培訓(xùn)等實(shí)行監(jiān)督。

總之，檔案部門和檔案人員的一切法律活動(dòng)、職務(wù)活動(dòng)等原則、方式等都屬執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容。

3 目前，執(zhí)法監(jiān)督存在的問題

3.1 只重視業(yè)務(wù)建設(shè)，忽略監(jiān)督、指導(dǎo)機(jī)制。 長(zhǎng)期以來(lái)，檔案部門強(qiáng)調(diào)檔案工作是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性、技術(shù)性的工作，注重業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，忽略了檔案監(jiān)督手段，導(dǎo)致檔案法規(guī)、方針、政策的實(shí)施缺乏監(jiān)督環(huán)節(jié)， 影響了檔案行政管理部門的權(quán)威性。而檔案行政管理部門對(duì)各單位檔案工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)有求必應(yīng)，有請(qǐng)必到，整天忙得不可開交，只注重業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，而行政監(jiān)督管理職能跟不上。 在人們心目中檔案行政管理部門只是一個(gè)純業(yè)務(wù)部門。

3.2 法律條文不夠具體，難以操作。 隨著《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》的實(shí)施，地方性檔案工作法規(guī)相繼出臺(tái)，我國(guó)檔案法規(guī)體系正日趨完善。 但現(xiàn)有檔案法規(guī)條文普遍比較籠統(tǒng)，或是不具體，或是定性不明，或是沒有定量。 在實(shí)際工作中，違犯者以“法律為準(zhǔn)繩”這一原則難以把握，碰到具體問題難以服人，難以治人。 這是檔案執(zhí)法監(jiān)督工作難以順利開展的根本原因。

3.3 執(zhí)法手段缺乏，執(zhí)法重復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象普遍。所謂檔案“執(zhí)法手段缺乏”， 指的是檔案行政執(zhí)法部門本身缺少?gòu)?qiáng)有力的執(zhí)法監(jiān)督手段來(lái)推動(dòng)檔案法規(guī)的貫徹執(zhí)行，大部分情況需要依靠其他部門來(lái)行使執(zhí)法權(quán)，這就很大程度上限制了檔案部門的活動(dòng)范圍，也制約了檔案執(zhí)法監(jiān)督工作的開展。 此外，由于過(guò)多監(jiān)督部門的介入， 致使有的監(jiān)督工作屬于有名無(wú)實(shí)，有的監(jiān)督工作互相推諉不能落實(shí)，給檔案執(zhí)法監(jiān)督造成不應(yīng)有的損失。 如有些單位的檔案工作及其檔案人員雖然同時(shí)接受檔案系統(tǒng)監(jiān)督，上級(jí)檔案部門監(jiān)督等多重管理，但還是會(huì)出現(xiàn)檔案的損毀、泄密等現(xiàn)象，這不能說(shuō)與體制的監(jiān)督重復(fù)沒有關(guān)系。 當(dāng)然，并不是說(shuō)，重復(fù)監(jiān)督本身是不可取的，從體制上看，一定程度的重復(fù)監(jiān)督是必要的，各類監(jiān)督部門只有各盡其責(zé)，密切配合，才能形成監(jiān)督系統(tǒng)的良性循環(huán)。

3.4 執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍水平不高。檔案執(zhí)法監(jiān)督人員大多來(lái)自檔案專業(yè)隊(duì)伍， 雖然有豐富的檔案理論知識(shí)和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)法律和法制工作一般接觸不多，在工作中缺少經(jīng)驗(yàn)和辦法，對(duì)于法律條文的理解與把握，對(duì)違法事實(shí)的確定和查處，對(duì)于法定規(guī)范程序的操作等，都在學(xué)習(xí)和摸索中，所以說(shuō)檔案執(zhí)法監(jiān)督人員不僅是一名檔案工作者，同時(shí)也是一名法律工作者，只有單一的素質(zhì)是難以勝任這項(xiàng)工作的。

3.5 新時(shí)期的檔案的執(zhí)法監(jiān)督工作有待加強(qiáng)。隨著電子文件的誕生，特殊載體檔案管理不容忽視，雖然國(guó)家檔案局和有關(guān)行業(yè)主管部門先后出臺(tái)了專門檔案管理辦法、規(guī)定，但并未很好執(zhí)行。 檔案行政管理部門同意制定的專門管理辦法，有的與檔案管理部門現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)相矛盾，使具體業(yè)務(wù)部門難以適從，給檔案執(zhí)法監(jiān)督工作帶來(lái)新問題。 現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)日新月異，管理的手段已經(jīng)發(fā)展到以電子計(jì)算機(jī)為中心進(jìn)行指揮、調(diào)整、統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督。 在電子計(jì)算機(jī)技術(shù)出現(xiàn)以前，我們執(zhí)法監(jiān)督的主要對(duì)象是針對(duì)紙質(zhì)檔案的，對(duì)各種現(xiàn)代技術(shù)接觸少，掌握不多，因而在進(jìn)行檔案工作現(xiàn)代化執(zhí)法監(jiān)督時(shí)，往往避而遠(yuǎn)之，使執(zhí)法監(jiān)督的工作效率難以提高。

4 提高檔案執(zhí)法監(jiān)督工作的措施

加強(qiáng)檔案執(zhí)法監(jiān)督工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立一套科學(xué)、完善的執(zhí)法機(jī)制。 首先，要各級(jí)檔案行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)一步增強(qiáng)法制觀念，深刻理解加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督工作的重要意義，要將這項(xiàng)工程放上議事日程，認(rèn)真抓緊抓好，具體要做好以下幾方面工作：

4.1 提高對(duì)檔案執(zhí)法監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)。認(rèn)真做好法制宣傳教育，為加強(qiáng)檔案執(zhí)法監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的環(huán)境。 雖然有了《檔案法》《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》， 但由于傳統(tǒng)觀念和一些客觀因素的影響，至今還是有許多人的檔案法律意識(shí)還相當(dāng)薄弱，要真正做到“法治”還需要一個(gè)進(jìn)程，任務(wù)相當(dāng)艱巨的。 進(jìn)一步深化對(duì)檔案工作執(zhí)法監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，是加強(qiáng)對(duì)檔案工作執(zhí)法監(jiān)督，搞好檔案工作的重要保證。

4.2 完善檔案法規(guī)體系，提供檔案執(zhí)法監(jiān)督依據(jù)。 完備的檔案法律、法規(guī)是執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)。 為此，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)， 緊緊圍繞檔案事業(yè)發(fā)展方向和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱點(diǎn)，制定與檔案法相配套檔案法規(guī)，將檔案事務(wù)納入法制管理的軌道，以完善檔案執(zhí)法監(jiān)督工作的法規(guī)體系，有效地解決執(zhí)法監(jiān)督工作中出現(xiàn)的職責(zé)不清、關(guān)系不順的問題，增強(qiáng)檔案法規(guī)的可操作性，真正做到有法可依，有章可循。

4.3 加強(qiáng)檔案執(zhí)法主體建設(shè)。 首先明確執(zhí)法主體，使檔案執(zhí)法“名正言順”。 檔案部門要注重執(zhí)法主體建設(shè)，明確執(zhí)法主體資格和行使處罰權(quán)，為開展檔案執(zhí)法監(jiān)督工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 同時(shí)要建立檔案執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，逐步建立一支行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的監(jiān)管體制，對(duì)檔案執(zhí)法監(jiān)督工作統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)。 在檔案部門設(shè)立相應(yīng)的、負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督的具體組織。 建立工作制度，定期不定期地對(duì)檔案法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，規(guī)范檔案工作行為。

4.4 提高檔案執(zhí)法監(jiān)督人員素質(zhì)。提高檔案執(zhí)法監(jiān)督人員素質(zhì)是決定開展檔案執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)鍵，也是影響檔案執(zhí)法監(jiān)督能力高與低、行使執(zhí)法職能是否充分的主觀因素。 因此，檔案執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍的素質(zhì)極為重要，必須要重視對(duì)執(zhí)法監(jiān)督人員的思想教育工作，不僅要具備檔案專業(yè)知識(shí)，還必須要掌握法制的相關(guān)知識(shí)，辦案方法，從而提高業(yè)務(wù)能力。 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化執(zhí)法人員素質(zhì)。 建立起一支作風(fēng)正、業(yè)務(wù)精的檔案執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍，以確保執(zhí)法監(jiān)督工作正常開展。

4.5 采用多種形式抓好檔案執(zhí)法監(jiān)督工作。要做好檔案執(zhí)法監(jiān)督工作，在具體的實(shí)踐中應(yīng)采取靈活多樣的手段。 首先要做好監(jiān)督檢查工作，堅(jiān)持集中檢查與平時(shí)檢查、專項(xiàng)檢查相結(jié)合。 專項(xiàng)檢查，針對(duì)性強(qiáng)，適合應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，如庫(kù)房的管理是否安全，利用檔案是否有失密、泄密和丟失。 其次是運(yùn)用行政手段進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，檔案行政管理部門堅(jiān)持派人參加基建工程竣工、設(shè)備開箱驗(yàn)收、產(chǎn)品試制定型、科研成果鑒定等工作，嚴(yán)格把好歸檔文件材料質(zhì)量關(guān)。 通過(guò)這些工作能發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決。 同時(shí)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作也是一種廣泛的帶有主動(dòng)性的執(zhí)法監(jiān)督形式，在工作中應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況和需要選擇相應(yīng)的監(jiān)督檢查方法。 要將檔案執(zhí)法監(jiān)督和檔案指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，深化兩種職能手段，不斷提高執(zhí)法監(jiān)督工作效率與工作質(zhì)量，以達(dá)到提高檔案執(zhí)法效果。

4.6 更新執(zhí)法監(jiān)督手段，適應(yīng)時(shí)代步伐。隨著網(wǎng)絡(luò)化的普及，網(wǎng)絡(luò)手段在檔案事業(yè)發(fā)展中的作用日益顯現(xiàn)，引入網(wǎng)絡(luò)手段開展執(zhí)法監(jiān)督是新形勢(shì)下的一種必然要求。 我們可以以信息技術(shù)為手段， 促進(jìn)檔案執(zhí)法監(jiān)督事項(xiàng)在網(wǎng)上規(guī)范、 公開、透明、高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)檔案執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)辦理電子化、流程標(biāo)準(zhǔn)化，辦公網(wǎng)絡(luò)化、信息公開化的總體目標(biāo)。 通過(guò)對(duì)執(zhí)法依據(jù)的梳理、執(zhí)法流程的固化、執(zhí)法職責(zé)的細(xì)化等，將檔案執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上運(yùn)行。 充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，不斷完善“依法治檔”的科學(xué)化、規(guī)范化和高效化，把檔案執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)上運(yùn)行、查詢、監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)有效地結(jié)合起來(lái)，便于檔案行政管理部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)依法處理。

依法行使檔案執(zhí)法監(jiān)督是十分重要的，當(dāng)立法機(jī)關(guān)頒布一項(xiàng)法律，就要宣傳教育，深入學(xué)習(xí)，貫徹執(zhí)行，就要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。 有布置，無(wú)檢查，有立法，無(wú)監(jiān)督，聽其自然，是不可能有顯著成效的。 因此，強(qiáng)化檔案執(zhí)法監(jiān)督職能，依法行使執(zhí)法監(jiān)督是不容忽視的。

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