歐投行貸款林業(yè)項目的前期工作研究

吉鵬飛

(湖北省通山縣林業(yè)局，湖北 通山437600)

1 引言

2011年4月29日，湖北省林業(yè)廳下發(fā)了《關(guān)于征求利用歐投行貸款實施森林可持續(xù)經(jīng)營項目意見的函》(鄂林外函［2011］202號)，征求各縣(市、區(qū))的意見。2012年5月7日，湖北省財政廳下發(fā)了《關(guān)于利用歐洲投資銀行林業(yè)專項框架貸款有關(guān)事項的通知》(鄂財際發(fā)［2012］9號)，要求2011年向省林業(yè)廳報送了申報意向的縣(市、區(qū))，于5月20前向省財政廳報送項目申請書和還款承諾書。本文對各縣級林業(yè)部門的前期準(zhǔn)備工作進(jìn)行了探討，供同行參考。

2 項目背景介紹

為加快中國林業(yè)發(fā)展，根據(jù)國家《林業(yè)“十二五”利用外資貸款項目發(fā)展規(guī)劃》，國家計劃在“十二五”期間，引進(jìn)一定規(guī)模的歐洲投資銀行貸款，在國內(nèi)進(jìn)行較大規(guī)模的林業(yè)項目建設(shè)。為做好此項工作，財政部和國家林業(yè)局先后與歐洲投資銀行進(jìn)行接觸、溝通、協(xié)商和談判。2011年4月，國家林業(yè)局在國內(nèi)征求各省意見。2012年2月13日，財政部副部長李勇代表中國政府，與歐洲投資銀行副行長馬格達(dá)萊娜·阿爾瓦雷斯·阿爾薩在北京簽訂了引進(jìn)2.5億歐元的林業(yè)專項框架貸款協(xié)議。據(jù)了解，此貸款項目是繼《中國應(yīng)對氣候變化框架貸款協(xié)議》下正在實施的歐洲投資銀行貸款“江西生物質(zhì)能源林基地建設(shè)示范項目”、“內(nèi)蒙古碳匯造林項目”后，我國林業(yè)利用歐洲投資銀行貸款的又一重大項目。此協(xié)議的簽訂，標(biāo)志著利用歐洲投資銀行林業(yè)專項框架貸款項目，在國內(nèi)已進(jìn)入實質(zhì)性的全面啟動實施階段。

此項目的實施，將對中國林業(yè)引進(jìn)先進(jìn)的森林經(jīng)營模式，加快引入并實踐國際上先進(jìn)、成熟的森林可持續(xù)經(jīng)營理論與經(jīng)營技術(shù)，探索符合中國國情的森林可持續(xù)經(jīng)營模式;增加項目區(qū)森林資源，提高森林資源質(zhì)量，鞏固集體林權(quán)制度改革成果，增加農(nóng)民就業(yè)，有效促進(jìn)項目區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮積極的示范帶動作用。

3 貸款條件、使用范圍和貸款規(guī)模

3.1 項目貸款條件

該貸款項目的貸款期限為25年(含5年寬限期)，貸款利率同世行、亞行貸款相近。但免除了承諾費(fèi)、先征費(fèi)、管理費(fèi)等費(fèi)用。貸款的采購方式以國際競爭性招標(biāo)為主。

3.2 貸款使用范圍

該貸款主要用于新造防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、森林撫育和低效林改造、森林生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展及生物質(zhì)能源林基地等項目建設(shè)。

3.3 項目貸款規(guī)模

全國貸款的總規(guī)模為2.5億歐元，計劃在國內(nèi)5個省實施，每個省的貸款總規(guī)模約為5000萬歐元(按2012年5月13日，1歐元兌8.15元人民幣的匯率計算，約為40750萬元人民幣)。因該項目為全省打捆項目，湖北省計劃支持在10～15個縣(市、區(qū))實施，平均每個項目縣(市、區(qū))的貸款總規(guī)模為300～500萬歐元。

4 前期準(zhǔn)備工作的思路

因歐洲投資銀行林業(yè)專項框架貸款項目是舉國債造林，務(wù)必將貸款用好，用出效益，確保貸款項目能按時還本、付息和付費(fèi)。同時兼顧生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)，以及林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展。從而，實現(xiàn)貸款項目責(zé)、權(quán)、利的高度統(tǒng)一和借、用、還的良性循環(huán)。而縣級林業(yè)部門既是項目實施的主管部門，又是項目實施的載體，起著承上啟下的橋梁和紐帶作用。因此，在項目實施前，務(wù)必要做好如下的前期準(zhǔn)備工作。

4.1 爭取政府的重視和支持，與其他部門溝通、協(xié)調(diào)和配合

因歐洲投資銀行林業(yè)專項框架貸款屬于歐洲投資銀行貸給中國政府，用于國內(nèi)林業(yè)建設(shè)的信貸資金，是財政部代表中國政府與歐洲投資銀行簽訂的貸款協(xié)議。那么，其債務(wù)主體是財政部。然后由財政部轉(zhuǎn)貸給各省級人民政府，再由省人民政府轉(zhuǎn)貸給各縣人民政府，其債務(wù)主體是省財政廳和縣財政局。而縣級林業(yè)部門要爭取此項目的先決條件，就是縣人民政府要向省財政廳上報項目申請書，縣財政局必須出具項目還款承諾書。因此，要申報和實施此貸款項目，縣級林業(yè)部門主要領(lǐng)導(dǎo)就要及時向縣人民政府主管和分管領(lǐng)導(dǎo)匯報，爭取政府的重視和支持。同時，與縣財政等部門的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通和協(xié)商，做好與這些部門的密切配合。只有這樣，才能贏得工作的主動權(quán)。

4.2 做好項目的前期規(guī)劃和論證，選擇實力雄厚的造林業(yè)主

因要申報和實施任何林業(yè)項目，首先必須做好項目的規(guī)劃和論證工作，這也是確保項目實施成功和資金投放安全的必要舉措。當(dāng)然，此貸款項目也不例外。而要做好此項工作，則必須做到如下幾點(diǎn):一是合理確定投資規(guī)模和投資項目?？h級林業(yè)部門要根據(jù)本縣林業(yè)生產(chǎn)實際來選擇投資項目，并按縣財政局向省財政廳出具的還款承諾書的總額度，來確定項目投資的總規(guī)模，然后將投資總規(guī)模分解落實到每個投資項目。二是合理選擇造林業(yè)主。在進(jìn)行造林業(yè)主選擇的過程中，要對造林業(yè)主的地理、交通、林地資源、經(jīng)濟(jì)實力和償債能力等方面進(jìn)行綜合考評和論證。將項目投放在地理和交通條件好，林地資源豐富，經(jīng)濟(jì)實力雄厚和償債能力強(qiáng)的造林業(yè)主，以確保整個項目資金投放的安全和高效。三是合理選擇造林地塊和造林樹種，明確資金投放重點(diǎn)。投資規(guī)模和造林業(yè)主選擇好后，縣級林業(yè)部門要安排技術(shù)人員對造林業(yè)主的造林地塊進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查。并按照適地適樹的原則設(shè)計好造林類型和造林樹種，將資金的重點(diǎn)投放在見效快、效益高，還貸有保障的具體造林項目，以實現(xiàn)將來項目投資效益的最大化。

4.3 落實好配套資金，為項目能夠按期實施奠定堅實的基礎(chǔ)

根據(jù)省林業(yè)廳下發(fā)的(鄂林外函［2011］202號)和省財政廳下發(fā)的(鄂財際發(fā)［2012］9號)文件精神，歐洲投資銀行林業(yè)專項框架貸款項目的貸款額度只占項目總投資的50%，國內(nèi)配套資金占50%。但要實施好此項目，僅靠50%的信貸資金是根本完不成的。而在項目實施前務(wù)必落實好項目所需的配套資金，否則將影響項目的建設(shè)質(zhì)量，影響中國林業(yè)在世界上的國際信譽(yù)。因此，要多渠道籌措項目建設(shè)所需的配套資金。一是爭取中央和省級財政20%的配套資金，用于項目配套建設(shè)。二是由縣政府統(tǒng)籌和整合涉林項目資金，按項目投資總額的15%安排配套資金，用于項目配套建設(shè)，做到小項目為大項目配套。三是項目造林單位以投工、投勞、苗木和現(xiàn)金等方式，按項目投資總額的10%自籌配套資金，用于項目配套建設(shè)。四是縣財政按項目投資總額的5%，從財政預(yù)算中安排配套資金，用于項目配套建設(shè)。

4.4 建立綜合還貸機(jī)制，確保項目能按時還本、付息和付費(fèi)

因歐洲投資銀行林業(yè)專項框架貸款項目是舉國債造林，到期必須還貸的涉外項目，而項目的寬限期只有5年，到了第6年就要開始償還貸款。但因林業(yè)造林項目投資額度大，受水災(zāi)、雪災(zāi)、冰災(zāi)和火災(zāi)等不確定性因素的影響大，回收期限長，收益難以預(yù)見。同時，項目建成后形成的林木資產(chǎn)流動性不強(qiáng)，變現(xiàn)能力差，資金周轉(zhuǎn)不快和回收速度慢。一般商品林的周轉(zhuǎn)期是10～25年，經(jīng)濟(jì)林的周轉(zhuǎn)期是5～10年，而防護(hù)林和生態(tài)公益林的建設(shè)與修復(fù)項目，不但沒有經(jīng)濟(jì)效益，而且每年還要投入項目林后續(xù)管理的防火、防盜和防蟲等“三防”費(fèi)用。加之，林木采伐受國家限額采伐制度的影響，使項目建成后資金回收的時間會更長，還款的難度會更大。可以說，在還貸的前8～10年，僅靠項目投資產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益來償還貸款，真是“杯水車薪”。因此，在項目實施前就必須建立一套綜合的還貸約束機(jī)制，做到未雨綢繆，以維護(hù)國家對外開放的信譽(yù)。

一是實行資產(chǎn)抵押發(fā)放貸款。即將項目主體的資產(chǎn)(包括山林權(quán)證)經(jīng)權(quán)威機(jī)構(gòu)評估和法律公證后，再抵押給項目監(jiān)管單位，且抵押物價值必須大于貸款額。一旦造林業(yè)主無法按時償還貸款時，項目主管部門可以將抵押的資產(chǎn)(包括林地使用權(quán))進(jìn)行公開拍賣，拍賣收入全額用于償還欠款。二是項目主體建立貸款償還機(jī)制。造林業(yè)主要將每年正常經(jīng)營收益的20%，項目新增純收益的100%建立還貸準(zhǔn)備金，存入縣財政還貸保證金專戶。三是在項目實施過程中，按項目投資總額的10%從項目撥款中收取項目資金，建立還貸準(zhǔn)備金，存入縣財政還貸保證金專戶。四是縣財政按每年項目投資總額的10%，列入年度財政預(yù)算支出計劃，建立還貸準(zhǔn)備金，存入縣財政還貸保證金專戶。五是根據(jù)縣財政出具的還款承諾書，如項目實施單位不能如期償還貸款，縣財政局將先從還貸保證金專戶支付所欠的項目貸款本息費(fèi)，不足部分將由縣財政代為償還。

4.5 籌建項目管理機(jī)構(gòu)，保證項目管理所需的正常工作經(jīng)費(fèi)

因歐洲投資銀行林業(yè)專項框架貸款的貸款期限為25年，其中寬限期為5年，還款期為20年。而要實施好此項目，縣級林業(yè)部門就必須籌建一個項目管理機(jī)構(gòu)，并保證項目管理所需的正常工作經(jīng)費(fèi)。這既是保證項目建設(shè)期間，加強(qiáng)在建項目管理的需要，也是保證項目建設(shè)后期，加強(qiáng)項目林后續(xù)管護(hù)和債務(wù)管理的需要。

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，成立項目領(lǐng)導(dǎo)小組。從項目申報開始時，縣政府就要及時成立由縣長任組長，分管林業(yè)的副縣長任副組長，縣林業(yè)、財政、發(fā)改和審計等部門負(fù)責(zé)人為成員的項目領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以切實加強(qiáng)對項目的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立項目管理辦公室，由縣林業(yè)局局長任辦公室主任。二是配備合格的項目管理人員?？h林業(yè)局要在本部門挑選政治合格、作風(fēng)過硬和業(yè)務(wù)精良的人員，到項目管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任管理人員，以切實加強(qiáng)對項目的管理。三是保證項目管理所需的正常工作經(jīng)費(fèi)。根據(jù)項目管理的有關(guān)規(guī)定，在項目實施期間，可以按項目投資總額的一定比例提取項目管理費(fèi)。但由于項目建設(shè)期間要做好項目的規(guī)劃設(shè)計、檢查驗收、提款報帳、物資采購、環(huán)境評估和科技試驗等方面的工作，需要投入大量的人力、物力和財力。而提取的項目管理費(fèi)，在項目實施期間就全部用完了。因此，縣財政局應(yīng)將項目管理機(jī)構(gòu)人員的工資列入財政預(yù)算，縣林業(yè)局要保證項目實施前和后續(xù)管理所需的正常工作經(jīng)費(fèi)。四是要保證項目管理機(jī)構(gòu)和人員的相對穩(wěn)定。由于項目建設(shè)期只有5～6年，而還款期長達(dá)20年。同時項目后期的管理工作難度大，要求高，政策性強(qiáng)?？梢哉f，項目實施完畢，才是項目管理新的開始。因此，縣林業(yè)局要保持項目管理機(jī)構(gòu)和人員的相對穩(wěn)定。不能項目實施剛結(jié)束，就將項目的管理機(jī)構(gòu)撤銷、合并或降級。從而，使項目林后續(xù)管護(hù)、承接債權(quán)、核對債務(wù)和分配還款額度等工作，處于無人管理的狀態(tài)。

［1］湖北省林業(yè)廳.關(guān)于征求利用歐投行貸款實施森林可持續(xù)經(jīng)營項目意見的函［R］.武漢:湖北省林業(yè)廳，2011.

［2］湖北省林業(yè)廳.關(guān)于填寫利用歐投行貸款實施森林可持續(xù)經(jīng)營項目建議書申報表格的通知［R］.武漢:湖北省林業(yè)廳，2011.

［3］湖北省財政廳.關(guān)于利用歐洲投資銀行林業(yè)專項框架貸款有關(guān)事項的通知［R］.武漢:湖北省財政廳，2012.

［4］付健全，田 禾.我國與歐投行簽訂2.5億歐元林業(yè)貸款協(xié)議［J］.中國綠色時報，2012(2):1.