環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度初探

王榮斌

(河北省石家莊市欒城縣環(huán)境保護(hù)局，河北欒城051430)

1 引言

調(diào)解，在中國有著優(yōu)久的歷史。早在西周時(shí)期，銅器銘文中就有調(diào)處的記載。秦漢以來，調(diào)解成為司訴的原則。兩宋時(shí)期，隨著民事糾紛的增加，調(diào)處呈現(xiàn)制度化的趨勢。明清以來，調(diào)處已日臻完善。新中國成立以后，調(diào)解逐步發(fā)展成為多種形式互補(bǔ)，官民靈活互動(dòng)的，解決糾紛的獨(dú)特模式。特別是近年來，隨著改革開放的不斷深入，老百姓的經(jīng)濟(jì)糾紛和人事矛盾勢必會(huì)越來越多，甚至?xí)絹碓綇?fù)雜。調(diào)解這種頗具中國特色的治世良方，也勢必會(huì)越來越廣泛的運(yùn)用于廣大人民群眾社會(huì)生活的方方面面。可以說，“調(diào)解時(shí)代”已經(jīng)悄然來臨。

通常來說，調(diào)解分為人民調(diào)解、司法調(diào)解，以及行政調(diào)解。與司法調(diào)解相比，行政調(diào)解同人民調(diào)解一樣，均屬于訴訟外調(diào)解，所達(dá)成的協(xié)議并不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，但對當(dāng)事人都應(yīng)具有法律上的、道義上的約束力。這是因?yàn)?，行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，皆是在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的調(diào)解活動(dòng)，在某種意義上，這便是在現(xiàn)有相關(guān)法律框架的大前提下，協(xié)商解決糾紛的一種模式。對這種在當(dāng)事人談判協(xié)商下達(dá)成的協(xié)議的執(zhí)行，自然不需要?jiǎng)佑梅蓪用娴膹?qiáng)制力，而是憑借當(dāng)事人的道德自律下的自覺履行。

然而，與人民調(diào)解不盡相同的是，行政調(diào)解過程中居間調(diào)停的不是由普通老百姓擔(dān)綱的人民調(diào)解員，而是代表國家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)。因此，這種頗具權(quán)威性與公信力的調(diào)解活動(dòng)，便以其特有的動(dòng)作快捷、成本低廉、同時(shí)又能充分尊重意愿自治的方式，贏得了人民群眾的普遍信賴。行政調(diào)解，既很好的實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義制度下的民主管理，又充分體現(xiàn)了當(dāng)事人自主行使處分權(quán)的自愿原則。而且，通過做耐心、細(xì)致、全面、具體的調(diào)解工作，能夠樹立起行政機(jī)關(guān)良好的公眾形象，發(fā)揚(yáng)為人民服務(wù)的公仆精神，并由此增強(qiáng)人民群眾對行政機(jī)關(guān)的信任感，提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，有利于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對人之間的全面和諧與良性互動(dòng)。

隨著我國改革開放的不斷深化，國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，使得人民生活水平普遍提高的同時(shí)，也同許多發(fā)達(dá)國家一樣，不可避免的產(chǎn)生環(huán)境污染事件，繼而引發(fā)了越來越多的環(huán)境糾紛。積極、穩(wěn)妥的處理好這些環(huán)境污染糾紛，對于保護(hù)和改善環(huán)境，切實(shí)維護(hù)受害者的合法權(quán)益，具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

解決環(huán)境糾紛一般有兩個(gè)途徑:一是司法訴訟;二是行政處理。目前，在環(huán)境行政處理過程中所運(yùn)用的調(diào)解，絕大多數(shù)都是針對環(huán)境污染事故已經(jīng)結(jié)案定性，污染企業(yè)與受害群眾之間的環(huán)境糾紛已然形成的情況下開展的調(diào)解工作。是在應(yīng)環(huán)境民事糾紛當(dāng)事人一方或雙方的請求，環(huán)境保護(hù)行政主管部門依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序和方法，以第三人的身份，居間對當(dāng)事人環(huán)境污染糾紛進(jìn)行的調(diào)解。這種以自愿為原則，通過行政機(jī)關(guān)被動(dòng)的說服教育，促使雙方當(dāng)事人在互諒互讓原則下平等協(xié)商，最終達(dá)成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外活動(dòng)，其主要的調(diào)解對象是環(huán)境民事糾紛，以及涉及環(huán)境行政賠償或補(bǔ)償案件，在賠償或補(bǔ)償金額上的利益糾紛。然而，在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，特別是廣大基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的一線工作人員，所面對的突出問題，是在環(huán)境污染侵權(quán)案件剛剛立案，正處于調(diào)查階段時(shí)的企群紛爭。能否在環(huán)境執(zhí)法查處過程中，針對雙方當(dāng)事人糾紛事態(tài)的發(fā)展變化，審時(shí)度勢、機(jī)動(dòng)靈活的予以調(diào)解，是筆者所要深入研究、重點(diǎn)推出的一個(gè)話題。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)工作，迫切需要建立起環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度。所謂的環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度，是指受到環(huán)境違法行為侵害的公民、法人或其他組織，在環(huán)境違法案件調(diào)查處理的行政執(zhí)法階段，以侵權(quán)相對人的身份介入，陳述自身受到污染侵害的情況，對環(huán)境侵權(quán)單位如何排除妨害、消減危害提出要求，并對行政機(jī)關(guān)采取何種處罰措施提出意見;與此同時(shí)，環(huán)境侵權(quán)單位在承認(rèn)是自己的原因造成相對人權(quán)益受損的前提下，也主動(dòng)提出自己的辯護(hù)意見，并就自身如何排除妨害，并盡可能的減少或消除危害提出解決辦法。環(huán)境行政執(zhí)法部門充分結(jié)合雙方的意見，在不違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的剛性規(guī)定，并在具體的處罰條款中規(guī)定的自由裁量范圍內(nèi)，在對環(huán)境違法侵權(quán)案件的查處過程中進(jìn)行調(diào)解。這種以環(huán)境行政執(zhí)法人員為調(diào)解主體的，邊執(zhí)法邊調(diào)解的制度，能夠靈活高效的將調(diào)解結(jié)果與采取的行政處罰措施緊密結(jié)合，公平合理的實(shí)現(xiàn)行政處罰的同時(shí)，完成環(huán)境侵權(quán)單位對侵權(quán)相對人的損害賠償，切實(shí)維護(hù)好在環(huán)境違法侵權(quán)行為中受害的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。

2 環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度分析

2.1 環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度的法理依據(jù)

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了政府保護(hù)環(huán)境的職能，例如制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行公害防治事務(wù)、普及環(huán)保知識(shí)、研究防治污染的技術(shù)，建立糾紛解決及受害者救濟(jì)制度等等。這些法律規(guī)定，為環(huán)境糾紛行政調(diào)解提供了良好的法律基礎(chǔ)。

環(huán)境保護(hù)是政府，乃至整個(gè)國家的社會(huì)管理職能之一。法學(xué)界普遍認(rèn)為:“在環(huán)境權(quán)益受損的當(dāng)事人請求環(huán)境保護(hù)部門，以及其他環(huán)境監(jiān)督管理部門對環(huán)境民事糾紛予以調(diào)處時(shí)，這些部門無權(quán)推卸這份職責(zé)?！泵绹纳?薩克斯教授指出:“環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會(huì)的極端重要性而言，它應(yīng)該是全體國民的共享資源和公共財(cái)產(chǎn)。為了合理支配和妥善保護(hù)這些具有公益性的環(huán)境資源，共有人委托國家來管理。”據(jù)此可知，環(huán)境污染侵權(quán)糾紛的解決，不僅限于私法領(lǐng)域內(nèi)的平息民事爭端，而且關(guān)乎公共利益的有效實(shí)現(xiàn)。另外，環(huán)境法學(xué)者們普遍認(rèn)為:“將一些與行政管理事項(xiàng)關(guān)系密切的民事糾紛交由行政機(jī)關(guān)裁決，同時(shí)保留司法機(jī)關(guān)對糾紛的最終裁判權(quán)，成為現(xiàn)代行政制度中一項(xiàng)行之有效的制度。”因此，由行政機(jī)關(guān)主持調(diào)解環(huán)境執(zhí)法過程中的糾紛，容易為當(dāng)事人所接受。

例如:日本頒布了《公害糾紛處理法》，此后多次對該法進(jìn)行修改。為了更加合理而迅捷的妥善處理好公害糾紛，日本專門設(shè)置了具有獨(dú)立性和中立性的環(huán)境管理行政機(jī)構(gòu)，作為解決國內(nèi)公害糾紛的專門機(jī)構(gòu)，確立了全國性的環(huán)境糾紛行政解決機(jī)制。此外，我國臺(tái)灣地區(qū)于1992年公布并實(shí)施了《公害糾紛處理法》，規(guī)定了斡旋、調(diào)解、仲裁等方式處理環(huán)境糾紛?？傊?，國外和我國臺(tái)灣地區(qū)運(yùn)用行政調(diào)解方式解決環(huán)境侵權(quán)損害糾紛的成功做法，在實(shí)踐中為我國提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.2 環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度的功能

(1)環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度可以充分體現(xiàn)行政執(zhí)法的科學(xué)性和民主性，能夠全面聽取侵權(quán)單位和侵權(quán)相對人的意見，使環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，在一種協(xié)調(diào)互動(dòng)的過程中更趨于合理化，使“公平優(yōu)先，兼顧效率”這一法律原則得到淋漓盡致的體現(xiàn)。

(2)環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度可以對受到環(huán)境污染侵害的公民、法人或其他組織，乃至整個(gè)群體性、區(qū)域性的問題集中處理，統(tǒng)一解決，從而有效防止環(huán)境安全以及信訪工作中不穩(wěn)定因素的惡化，有利于迅速而全面的化解社會(huì)矛盾。

(3)環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度可以節(jié)約社會(huì)公力救濟(jì)的資源，避免在不同領(lǐng)域處理同一問題而可能產(chǎn)生的沖突。

2.3 環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解程序的啟動(dòng)

環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解應(yīng)在環(huán)境執(zhí)法行政部門的主持下進(jìn)行。環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在環(huán)境污染侵權(quán)案件立案后，應(yīng)及時(shí)向受到環(huán)境違法行為侵害的公民、法人或其他組織發(fā)出公告，告知其在一定期限內(nèi)到環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)陳述意見，提供自身權(quán)益受到侵害的相關(guān)證據(jù)。并且，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)同時(shí)向環(huán)境違法侵權(quán)單位發(fā)出公告，告知其在一定期限內(nèi)到環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)陳述意見，并呈報(bào)對排除妨害，盡可能的減少或消除環(huán)境危害所采取的具體措施。因此，當(dāng)事人應(yīng)包括環(huán)境侵權(quán)單位和受到環(huán)境違法行為侵害的公民、法人和其他組織。雙方當(dāng)事人中的任何一方，如逾期不到，則視為放棄此項(xiàng)權(quán)利。結(jié)合我國現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)，以及廣大基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解程序具體應(yīng)分為3個(gè)過程。

2.3.1 調(diào)解啟動(dòng)

(1)發(fā)出公告。由環(huán)境執(zhí)法行政機(jī)關(guān)在環(huán)境污染侵權(quán)案件立案后，向受到環(huán)境違法行為侵害的公民、法人或其他組織，以及向環(huán)境違法侵權(quán)單位分別發(fā)出公告，告知雙方當(dāng)事人在一定期限內(nèi)到環(huán)境執(zhí)法行政機(jī)關(guān)陳述意見。

2.3.2 意見審查

(1)調(diào)解委員會(huì)的成立。行政執(zhí)法單位在接到受到環(huán)境違法行為侵害的公民、法人或其他組織，以及環(huán)境違法侵權(quán)單位的陳述、辯護(hù)意見后，在法定期限內(nèi)迅速組成兩人以上的調(diào)解委員會(huì)。調(diào)解委員會(huì)的成員應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)立案調(diào)查的環(huán)境行政執(zhí)法人員，與環(huán)境行政機(jī)關(guān)內(nèi)通曉相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)的專業(yè)人員共同組成。雙方當(dāng)事人在調(diào)解過程中，有權(quán)利要求調(diào)委會(huì)成員回避。

(2)調(diào)查取證。調(diào)解委員會(huì)組成之后，首先應(yīng)對雙方當(dāng)事人之間的環(huán)境違法侵權(quán)案件進(jìn)行全面而深入的了解，對雙方當(dāng)事人提交的有關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)，與當(dāng)事人一起深入到環(huán)境違法侵權(quán)事故現(xiàn)場，結(jié)合環(huán)境行政執(zhí)法人員的前期調(diào)查結(jié)果，認(rèn)真聽取包括證人在內(nèi)的各方面意見。

(3)協(xié)商調(diào)解。在此階段中，通過環(huán)境執(zhí)法行政機(jī)關(guān)調(diào)解委員會(huì)成員的居中調(diào)解，雙方當(dāng)事人通過面對面的接觸，達(dá)成符合法律規(guī)定的，能夠?yàn)楸舜怂邮?，而且能夠被切?shí)履行的協(xié)議。

2.3.3 調(diào)解終結(jié)

環(huán)境違法侵權(quán)案件經(jīng)過執(zhí)法階段的行政調(diào)解，大致可以得到3種結(jié)果。

(1)經(jīng)過協(xié)商調(diào)解后，雙方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議。

(2)可以借鑒日本的《公害糾紛處理法》中的勸告制度，如果雙方當(dāng)事人自行達(dá)成和解協(xié)議確有困難，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)可以綜合考量雙方當(dāng)事人的實(shí)際情況，在法律允許的范圍內(nèi)制定一個(gè)調(diào)解方案，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，雙方當(dāng)事人對該方案沒有異議的話，可視為調(diào)解成立。

(3)如果調(diào)解不成，環(huán)境行政執(zhí)法人員依照自己立案調(diào)查的結(jié)果，根據(jù)法律規(guī)定的處罰措施，對環(huán)境違法侵權(quán)單位進(jìn)行處罰，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)結(jié)案。

2.4 環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解內(nèi)容中應(yīng)包含的必要因素

筆者認(rèn)為，在環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解過程中，應(yīng)包括環(huán)境違法侵權(quán)單位對排除妨害，盡可能的降低或消除環(huán)境危害所采取的具體措施。具體措施必須包含明確的治理期限，以及所應(yīng)達(dá)到的效果要求。如果環(huán)境違法侵權(quán)主體不能就排除妨害、消減危害拿出切實(shí)可行的計(jì)劃或方案，不能與環(huán)境侵權(quán)相對人達(dá)成符合法律規(guī)定的一致意見，環(huán)境執(zhí)法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在自由裁量范圍內(nèi)，采取嚴(yán)厲的上限處罰措施。如雙方當(dāng)事人能夠達(dá)成一致意見，環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書，并加蓋公章予以確認(rèn)，使其具有民事意義上的法律效力。如果環(huán)境違法侵權(quán)單位不能履行，或不能完全履行已生效的調(diào)解協(xié)議，環(huán)境執(zhí)法行政機(jī)關(guān)，或者政府部門應(yīng)責(zé)令其停止生產(chǎn)、關(guān)閉或停業(yè)整頓。必要時(shí)，還可動(dòng)用司法機(jī)關(guān)予以強(qiáng)制執(zhí)行。

3 結(jié)語

在實(shí)踐中，環(huán)境行政執(zhí)法人員，以及環(huán)境保護(hù)專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的法律工作者，不斷創(chuàng)造并發(fā)展了各種糾紛調(diào)解方式，卻大多都是基于環(huán)境污染侵權(quán)糾紛經(jīng)過立案、調(diào)查、定性、處罰、結(jié)案等一系列行政執(zhí)法程序之后的行政復(fù)議，乃至于行政訴訟階段才啟動(dòng)運(yùn)行的。而環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度的創(chuàng)設(shè)，就是將調(diào)解程序提前至環(huán)境違法侵權(quán)案件的立案調(diào)查階段，從而大大提高了環(huán)境行政執(zhí)法的透明度和公信力，更大大增強(qiáng)了環(huán)境行政執(zhí)法的合理性和時(shí)效性。該方式既承襲了我國糾紛處理的優(yōu)良傳統(tǒng)，又能夠彌補(bǔ)其他行政調(diào)處方式的不足，勢必會(huì)越來越廣泛的運(yùn)用于解決各類環(huán)境污染侵權(quán)案件中。

但是，由于我國在這方面的理論研究尚待深入，缺乏相關(guān)配套的法律規(guī)定，運(yùn)作方式也不盡完善。此種現(xiàn)狀，嚴(yán)重影響了環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解在解決環(huán)境糾紛方面的積極作用的有力發(fā)揮。所以，我們應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)理論研究，為更好利用環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解提供理論基礎(chǔ)。

［1］張戈躍.和諧社會(huì)背景下我國環(huán)境糾紛行政調(diào)解制度的重構(gòu)［J］.北方環(huán)境，2010(6):28 ～29.

［2］盧曉莉.環(huán)境糾紛行政調(diào)解制度研究［D］.北京:中國政法大學(xué)碩士論文，2005.

［3］周麗麗.環(huán)境執(zhí)法行政調(diào)解制度之設(shè)置［N］.人民法院報(bào)，2009－06－05(11).

［4］蔡守秋.環(huán)境資源法論叢［M］.北京:法律出版社，2001.

［5］公丕祥.法理學(xué)［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2003.