“11.15”上海特大火災(zāi)事故的法律拷問

蘇 偉

（新疆消防總隊(duì)培訓(xùn)基地 新疆 烏魯木齊 830000）

1 新聞背景

2010 年11 月15 日下午2 時(shí)15 分左右， 上海靜安區(qū)膠州路一幢28 層居民樓在外墻裝修時(shí)發(fā)生特大火災(zāi)。 四個(gè)小時(shí)后，火災(zāi)基本被撲滅。 火災(zāi)已導(dǎo)致58 人死亡，另有70 人正在醫(yī)院接受治療，其中15 人傷勢(shì)嚴(yán)重。 據(jù)上海市政府16 日下午專題新聞發(fā)布會(huì)通報(bào)，目前已初步查明，此次特大火災(zāi)事故，直接原因是無證電焊工違章操作，使掉落的電焊火花點(diǎn)燃了綠色防護(hù)網(wǎng)。 司法機(jī)關(guān)已對(duì)26 名事故主要責(zé)任人員采取了司法措施，28 名相關(guān)責(zé)任人員受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分。

2 暴露出的問題

11 月17 日，國(guó)務(wù)院上海市靜安區(qū)膠州路公寓樓“11·15”特別重大火災(zāi)事故調(diào)查組全體會(huì)議在上海召開。 會(huì)議指出，是一起因違法違規(guī)行為導(dǎo)致的特別重大責(zé)任事故。 會(huì)議強(qiáng)調(diào)，此次火災(zāi)事故暴露5 點(diǎn)違法違規(guī)問題：

一是電焊工無特種作業(yè)人員資格證上崗作業(yè)，嚴(yán)重違反操作規(guī)程，且引發(fā)大火后逃離事故現(xiàn)場(chǎng)。

二是裝修工程違法層層多次分包， 導(dǎo)致安全責(zé)任不落實(shí)。

三是施工作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)管理混亂，安全措施不落實(shí)，存在明顯的搶工期、搶進(jìn)度、突擊施工行為。

四是事故現(xiàn)場(chǎng)違規(guī)使用大量尼龍網(wǎng)等易燃材料，導(dǎo)致大火迅速蔓延，人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失擴(kuò)大。

五是有關(guān)部門安全監(jiān)管不力，對(duì)停產(chǎn)后復(fù)工的建設(shè)項(xiàng)目安全管理不到位。

3 事故的法律分析

火已熄滅，逝者已逝，但上?！?1·15”火災(zāi)事故留給社會(huì)的思考才剛剛開始。 作為一個(gè)法律工作者，本文試從刑法、行政法、民法和勞動(dòng)法四個(gè)方面對(duì)這起事故涉及的法律問題進(jìn)行分析：

1）刑法：重大責(zé)任事故罪的認(rèn)定

火災(zāi)事故調(diào)查組查明電焊工無特種作業(yè)人員資格證上崗作業(yè)，嚴(yán)重違反操作規(guī)程，且引發(fā)大火后逃離事故現(xiàn)場(chǎng)。 此外，隨著調(diào)查深入，總計(jì)12 人涉嫌犯罪。 從追究刑事責(zé)任的角度看，首先可能涉及重大責(zé)任事故罪。

我國(guó)《刑法》第一百三十四條規(guī)定，工廠、礦山、林場(chǎng)、建筑企業(yè)或者其他企業(yè)、事業(yè)單位的職工，由于不服管理、違反規(guī)章制度，或者強(qiáng)令工人違章冒險(xiǎn)作業(yè)，因而發(fā)生的重大傷亡事故或者造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接責(zé)任人員，處3 年以下有期徒刑或者拘役情節(jié)特別惡劣的，處3 年以上7 年以下有期徒刑。

從司法實(shí)踐來看，重大責(zé)任事故罪中的“情節(jié)特別惡劣”主要是指下列幾種情況：（1）造成了特別嚴(yán)重的后果，如致多人死亡；或者致人重傷的人數(shù)特別多；或者直接經(jīng)濟(jì)損失特別巨大。 （2）違章行為特別惡劣，如已因違反規(guī)章制度受到批評(píng)教育或行政處罰而不改正，再次違反規(guī)章制度，造成重大事故；或者屢次違反規(guī)章制度；或者明知沒有安全保證，甚至已發(fā)現(xiàn)事故苗頭，仍然不聽勸阻、一意孤行，拒不采納工人和技術(shù)人員的意見，用惡劣手段強(qiáng)令工人違章冒險(xiǎn)作業(yè)等。 （3）事故發(fā)生后，行為人表現(xiàn)特別惡劣。 如事故發(fā)生后，不積極采取搶救措施搶救傷殘人員或防止危害后果擴(kuò)大，只顧個(gè)人逃命或搶救個(gè)人財(cái)物，使危害后果蔓延擴(kuò)大；或者事故發(fā)生后，為逃避罪責(zé)，破壞、偽造現(xiàn)場(chǎng)，隱瞞事實(shí)真相，嫁禍于人。 因此，本案中，涉案人員依法應(yīng)該從重處罰。

此外，安全生產(chǎn)過程中，還需要區(qū)別重大責(zé)任事故罪與自然事故的界限。 所謂自然事故，是因不依人的意志為轉(zhuǎn)移的自然原因而造成的事故，如雷電、暴風(fēng)雨造成電路故障而引起的人員傷亡或經(jīng)濟(jì)損失。 如果無人違章，純屬自然事故，不構(gòu)成犯罪。

最后，安全生產(chǎn)過程中，同樣要明確重大責(zé)任事故罪與技術(shù)事故的界限。 所謂技術(shù)事故，是指由于技術(shù)手段或者設(shè)備條件所限而無法避免的人員傷亡或經(jīng)濟(jì)損失。 在生產(chǎn)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)中，總會(huì)因現(xiàn)有科技水平和設(shè)備條件的限制，不可避免地出現(xiàn)事故，造成一些損失，這不是犯罪問題，但是，如果憑借現(xiàn)有的科技和設(shè)備條件，經(jīng)過主觀努力本來可以避免事故的發(fā)生，而由于疏忽大意未能避免的，則可能構(gòu)成重大責(zé)任事故罪。

2）行政法：監(jiān)管不到位，管理部門應(yīng)該問責(zé)

本次事件中， 更多的暴露出工程建設(shè)施工過程中的通?。罕O(jiān)管不到位。

首先，工程層層轉(zhuǎn)包凸顯行政管理混亂。 事故暴露出來的電焊工無資質(zhì)嚴(yán)重違規(guī)操作、裝修施工安全責(zé)任和措施不落實(shí)、違規(guī)使用易燃材料等，均與工程被層層分包有關(guān)。 聯(lián)系近年來一系列安全事故暴露出來的同類問題，可以說違法分包已成為工程安全的一大禍根。

我國(guó)《建筑法》第二十八條規(guī)定：禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人。 而《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》也嚴(yán)禁在工程發(fā)包過程中肢解分包。 然而，現(xiàn)實(shí)中雖有法律禁令，但層層分包轉(zhuǎn)包工程行為幾乎暢通無阻， 安全生產(chǎn)事故屢屢給人民生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失。究其根源還在于 “監(jiān)管缺位”。 縱觀有關(guān)監(jiān)管責(zé)任的法律條文，我們可以看出，行政監(jiān)管部門的執(zhí)法空間是很大的，這就為“選擇性執(zhí)法”提供了土壤。

其次，特種作業(yè)持證上崗管理缺失。 本次事故調(diào)查查明，火災(zāi)發(fā)生是由于無特種作業(yè)人員資格證上崗作業(yè)電焊工違法施工造成的。 特種作業(yè)是指容易發(fā)生事故，對(duì)操作者本人、他人的安全健康及設(shè)備、設(shè)施的安全可能造成重大危害的作業(yè)。 我國(guó)特種作業(yè)目錄明確將電工作業(yè)、焊接與熱切割作業(yè)、高處作業(yè)、制冷與空調(diào)作業(yè)、煤礦安全作業(yè)等10 種作業(yè)列為特種作業(yè)。 《特種作業(yè)人員安全技術(shù)培訓(xùn)考核管理規(guī)定》第四條規(guī)定特種作業(yè)人員應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）年滿18 周歲，且不超過國(guó)家法定退休年齡

危險(xiǎn)化學(xué)品特種作業(yè)人員除符合前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)、第（四）項(xiàng)和第（五）項(xiàng)規(guī)定的條件外，應(yīng)當(dāng)具備高中或者相當(dāng)于高中及以上文化程度

（二）經(jīng)社區(qū)或者縣級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)體檢健康合格，并無妨礙從事相應(yīng)特種作業(yè)的器質(zhì)性心臟病、癲癇病、美尼爾氏癥、眩暈癥、癔病、震顫麻痹癥、精神病、癡呆癥以及其他疾病和生理缺陷

（三）具有初中及以上文化程度

（四）具備必要的安全技術(shù)知識(shí)與技能

（五）相應(yīng)特種作業(yè)規(guī)定的其他條件

《特種作業(yè)人員安全技術(shù)培訓(xùn)考核管理規(guī)定》 第五條明確規(guī)定了“特種作業(yè)人員必須經(jīng)專門的安全技術(shù)培訓(xùn)并考核合格，取得《中華人民共和國(guó)特種作業(yè)操作證》后，方可上崗作業(yè)。 此外，《特種作業(yè)人員安全技術(shù)培訓(xùn)考核管理規(guī)定》對(duì)特種作業(yè)人員的培訓(xùn)、考核發(fā)證、復(fù)審都做了詳細(xì)規(guī)定。 于此同時(shí)，第三十條列明的發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷特種作業(yè)操作證的情形中就有“對(duì)發(fā)生生產(chǎn)安全事故負(fù)有責(zé)任的”。 第四十條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位使用未取得特種作業(yè)操作證的特種作業(yè)人員上崗作業(yè)的，責(zé)令限期改正；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，可以并處2 萬元以下的罰款。 ”

然而不幸的是，事故發(fā)生之前，無論是施工單位，還是監(jiān)管單位對(duì)無證上崗作業(yè)人員都沒有采取必要的管理措施。

再次，使用易燃材料仍缺乏規(guī)范。 國(guó)務(wù)院上?！?1·15”特別重大火災(zāi)事故調(diào)查組組長(zhǎng)、 國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)駱琳說，事故暴露出五個(gè)問題，其中事故現(xiàn)場(chǎng)違規(guī)使用大量聚氨酯泡沫等易燃材料，是導(dǎo)致大火迅速蔓延的重要原因。 公安部消防局副局長(zhǎng)朱力平在接受新華社采訪時(shí)指出，大樓外立面上大量聚氨酯泡沫保溫材料， 燃燒速度快產(chǎn)生劇毒氰化氫氣體，是導(dǎo)致多人死亡的主要原因。 他建議，盡快禁止上述材料使用，選出耐火替代品。

實(shí)際上，美英等國(guó)早已經(jīng)禁止易燃保溫材料，而高層建筑防火在各國(guó)都備受重視。 而我國(guó)有關(guān)部門也早已經(jīng)意識(shí)到聚氨酯等材料的弊端。 2007 年以后，九成高層火災(zāi)在施工時(shí)發(fā)生，多與保溫材料有關(guān)。 央視新址大樓火災(zāi)，濟(jì)南奧體中心體育館兩次失火，哈爾濱“經(jīng)緯360 度”雙子星大廈火災(zāi)。 今年的火災(zāi)中，與外墻保溫材料有關(guān)的也不在少數(shù)。 9 月9 日，長(zhǎng)春住宅樓電焊引燃外墻材料；9 月15 日， 烏魯木齊市一在建機(jī)關(guān)住宅樓保溫材料引燃大火；9 月22 日， 烏魯木齊市一在建高層住宅樓外墻保溫層著火……然而，面對(duì)血淋淋的教訓(xùn)，因?yàn)閮r(jià)格存在優(yōu)勢(shì)和耐火材料的高層本，我國(guó)仍未禁止使用聚氨酯等易燃材料。 2006 年發(fā)布的《建筑材料燃燒性能分級(jí)方法等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)8624—2006》， 雖然提高了外墻保溫材料的阻燃性指標(biāo)，但是僅指出，上述材料使用時(shí)存在安全隱患，需要防護(hù)措施。 但人民的生命財(cái)產(chǎn)不應(yīng)該被漠視，我們建議有關(guān)行政管理部門盡早完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施，同時(shí)加大有關(guān)耐火建材的研發(fā)和推廣。

最后，高層消防和救援管理亟待提升。 本次事故和其他類似事故都暴露出消防設(shè)施管理、配備不到位，消防通道常被侵占等問題。 而在消防救援過程中，很多消防設(shè)備根本無法滿足現(xiàn)實(shí)的需要，上海市乃至國(guó)內(nèi)大部分的高壓水槍和消防云梯，高度是極其有限的，只能覆蓋到四五十米的高度，只有北京等極少數(shù)的城市裝配有極小數(shù)量的高度可達(dá)七八十米的高壓水槍和消防云梯。 因而，對(duì)于大部分地方的人來說，一旦高樓發(fā)生大火，居于上端的人們只有聽天由命。 至于滅火用的直升機(jī)，面對(duì)高層建筑往往也無計(jì)可施。 同時(shí)，物業(yè)管理人員、高層建筑使用人員的防火意識(shí)、能力不高，應(yīng)急知識(shí)缺乏等問題也很普遍。 鑒于高層建筑火災(zāi)的巨大危害，一些國(guó)家和地區(qū)在城市規(guī)劃中有意控制樓房高度和樓群密度，在高層建設(shè)中重視布設(shè)疏散路線，并設(shè)立專門的避難層，配備消防滑梯、自垂救生索、安全繩等救生器材，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)居民的緊急避險(xiǎn)逃生能力培訓(xùn)，并經(jīng)常進(jìn)行演練，提升人們的消防安全意識(shí)和自救能力。 因此，我國(guó)高層建筑的布局、消防設(shè)計(jì)、設(shè)備管理和救援技術(shù)等都亟待加強(qiáng)，而有關(guān)立法和行政部門對(duì)此顯然難辭其咎。

3）民法：賠償能力的局限與保險(xiǎn)制度的普及

據(jù)媒體估計(jì)， 本次火災(zāi)單就房產(chǎn)損失就達(dá)5 億人民幣，間接損失無可估量。 《安全生產(chǎn)法》第九十五條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成人員傷亡、 他人財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任； 拒不承擔(dān)或者其負(fù)責(zé)人逃匿的，由人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行。 生產(chǎn)安全事故的責(zé)任人未依法承擔(dān)賠償責(zé)任，經(jīng)人民法院依法采取執(zhí)行措施后，仍不能對(duì)受害人給予足額賠償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)繼續(xù)履行賠償義務(wù)；受害人發(fā)現(xiàn)責(zé)任人有其他財(cái)產(chǎn)的，可以隨時(shí)請(qǐng)求人民法院執(zhí)行。

賠償責(zé)任是明確的，但是一個(gè)無情的現(xiàn)實(shí)是：他們能負(fù)擔(dān)得起這些責(zé)任嗎？ 答案顯然是蒼白而無力的。 如果賠償不起，這些受災(zāi)的居民怎么辦？ 我們?cè)诿襟w的報(bào)道中似乎可以看到另外一種答案：保險(xiǎn)。 但是，目前，上海市民可以得到來自幾個(gè)層面的保險(xiǎn)體系保障：由上海市政府購(gòu)買的社區(qū)綜合保險(xiǎn)，這一險(xiǎn)種目前在全市覆蓋率基本達(dá)到100%，但有限的保額或許僅夠完成災(zāi)后救助；由單位和個(gè)人購(gòu)買的家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)， 投保率不足10%， 多數(shù)家庭沒有財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。 據(jù)報(bào)道，“11·15”特大火災(zāi)的保險(xiǎn)理賠已緊張展開，統(tǒng)計(jì)各大保險(xiǎn)公司的理賠金額，目前已知的可能賠償金額不超過1000 萬元。按此推算，大部分居民仍無法獲得應(yīng)有的賠償。 當(dāng)然，也有市民踴躍捐款，但這仍是杯水車薪。 接下來，唯一能夠解決問題的是政府，但政府的災(zāi)難救助也同樣無法讓居民恢復(fù)到火災(zāi)前的生活水平。 綜上可見，我國(guó)在應(yīng)對(duì)重特大事故災(zāi)害中仍缺乏健全的社會(huì)保障體系。 我們建議，國(guó)家可以借鑒殘疾人就業(yè)保障金、建筑施工單位員工的綜合保險(xiǎn)制度，考慮強(qiáng)制施工建設(shè)單位建立重特大災(zāi)害事故賠償基金或強(qiáng)制保險(xiǎn)，在責(zé)任主體對(duì)巨大損失無力賠償?shù)那闆r下，由基金或保險(xiǎn)金先行支付費(fèi)用，使那些活下來的人們盡早開始新的生活。 當(dāng)然，作為一種市場(chǎng)調(diào)控和補(bǔ)充手段， 可以大力推廣商業(yè)保險(xiǎn)，以應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害。

4）勞動(dòng)法：工傷保險(xiǎn)制度也需要完善

如果從勞動(dòng)法的角度，那些無證上崗或違章操作施工的人員，如果自身發(fā)生傷害事故后，大部分情形下卻仍可以認(rèn)定為工傷并可以享受到工傷保險(xiǎn)待遇。 這似乎助長(zhǎng)了有關(guān)責(zé)任人的僥幸心理。

根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條、第十五條規(guī)定了工傷和視同工傷的情形中規(guī)定職工在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。 因?yàn)楣J(rèn)定中堅(jiān)持“無過錯(cuò)責(zé)任原則”，因此無證上崗或違章操作施工的人員一般情況下都可以認(rèn)定為工傷。 案發(fā)時(shí)，《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條還規(guī)定，“職工有下列情形之一的，不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷：（一） 因犯罪或者違反治安管理傷亡的；（二）醉酒導(dǎo)致傷亡的；（三）自殘或者自殺的。 ”但這些排除工傷的情形是非常狹窄的。 在相關(guān)事故中，如果施工人員的無證上崗和違章施工行為并沒有造成嚴(yán)重后果并被追究重大責(zé)任事故罪或有其他犯罪， 一般情況下仍可以認(rèn)定為工傷，反之如果這些人員被認(rèn)定為“犯罪”才可以排除工傷。上述工傷認(rèn)定制度是存在一定缺陷的， 安全生產(chǎn)責(zé)任應(yīng)該由相關(guān)各方共同承擔(dān)，包括勞動(dòng)者。 在《工傷保險(xiǎn)條例》出臺(tái)之前，我國(guó)明確規(guī)定“蓄意違章”情況下是不能夠認(rèn)定為工傷的。 而《工傷保險(xiǎn)條例》出臺(tái)后，這一條“蓄意違章”情形被刪除了。這不得不說是一種制度上的倒退。2010 年12 月20日，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第586 號(hào)對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》進(jìn)行了修改。 但很遺憾的是，第十六條第一項(xiàng)修改為“故意犯罪的”，換言之現(xiàn)在只有故意犯罪才能排除工傷，修改后的條例進(jìn)一步放寬員工在安全生產(chǎn)中的責(zé)任。 過失犯罪仍可定為工傷。

實(shí)踐中發(fā)生的大大小小事故，并不都是向這次特大火災(zāi)事故那樣相關(guān)責(zé)任人會(huì)被追究刑事責(zé)任，但“千里之堤毀于蟻穴”，國(guó)家應(yīng)從制度上防范于未然，我們建議重新規(guī)定“蓄意違章”不屬于工傷，以從制度上杜絕員工的僥幸心理和道德風(fēng)險(xiǎn)。