玉溪市實施森林生態(tài)效益補償探析

呂燕蕓，期俊程

(云南省玉溪市林業(yè)局，云南 玉溪653100)

1 森林分類經(jīng)營的政策背景及意義

1.1 政策背景

實行森林分類經(jīng)營是黨中央、國務(wù)院和云南省省委、省政府關(guān)于加快(速)林業(yè)發(fā)展兩個“九號”文件的重要內(nèi)容，兩個“九號”文件都從宏觀的角度明確指出:改革管理體制，創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營機制。實行森林分類經(jīng)營管理。對公益林和商品林采取不同的資源管理辦法。合理確定公益林和商品林的比例，分別制定管理辦法。對公益林，按照公益事業(yè)進行管理，以政府投資為主;對于納入公益林管理的集體和農(nóng)民自留山的森林資源，要按照事權(quán)劃分的原則給予合理補償;積極探索收購非國有公益林的有效途徑。對商品林，按照基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進行管理，主要由市場配置資源，政府給予必要扶持。

1.2 分類經(jīng)營的意義

在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中存在經(jīng)營目的和地域模糊，造成了林業(yè)內(nèi)部經(jīng)營思想不明確。而森林分類經(jīng)營的目的是對公益林和商品林實行“兩塊分治”。公益林區(qū)域主要以管護現(xiàn)有森林為主，充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益，為國土安全提供屏障，為人類生存環(huán)境提供有益的支撐;對商品林區(qū)域，則依據(jù)相關(guān)法規(guī)，按照市場規(guī)律經(jīng)營，大力發(fā)展特色林產(chǎn)業(yè)，為人類社會創(chuàng)造更好更多的財富。

建立森林生態(tài)效益補償基金，是實行森林分類經(jīng)營的重要措施之一。實施森林生態(tài)效益補償，對于發(fā)揮森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能和維護陸地生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，有著重要的作用。

1.3 玉溪林業(yè)的定位

(1)生態(tài)區(qū)位重要，林業(yè)發(fā)展以生態(tài)建設(shè)為主。玉溪市地處云南6大江河流域之珠江、紅河上游，9大高原湖泊中有3個分布在玉溪，生態(tài)區(qū)位極為重要，同時生態(tài)環(huán)境又較為脆弱。珠江、紅河是重要的國內(nèi)、國際河流，下游人口眾多，經(jīng)濟總量大，兩河水質(zhì)和水量(同時影響水能)對下游經(jīng)濟社會發(fā)展有重要影響?！叭辈粌H是滇中重要的經(jīng)濟資源，更是重要的生態(tài)資源和后備水資源，在玉溪市經(jīng)濟社會發(fā)展中的生態(tài)地位十分突出。東部縣區(qū)石漠化加劇，水土流失嚴重，部分濕地退化，濕地面積減少、蓄水量降低、污染和富營養(yǎng)化嚴重。治水必先治山、治山必先治林，加強生態(tài)建設(shè)是改善玉溪水環(huán)境狀況的重要途徑。旅游業(yè)是玉溪市重點發(fā)展的三大支柱產(chǎn)業(yè)之一，良好的生態(tài)環(huán)境將是旅游業(yè)發(fā)展的重要支撐。此外，玉溪生物多樣性在全省亦有重要地位，全市范圍內(nèi)分布國家級、省級、市縣級的森林生態(tài)類型自然保護區(qū)19個，國家森林公園2個，保護區(qū)和森林公園總面積占全市國土面積的10.32%。

環(huán)境就是資源，環(huán)境就是資本，環(huán)境就是促進發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢。玉溪林業(yè)發(fā)展必須堅持生態(tài)建設(shè)為主，堅定實施生態(tài)立市戰(zhàn)略。在橋頭堡建設(shè)中，玉溪應(yīng)努力建設(shè)滇中綠色生態(tài)安全屏障。

(2)森林資源豐富，林業(yè)興林富民潛力巨大。玉溪市地處滇中高原，山地高原占全市總面積的90.6%，林業(yè)用地面積103.7萬hm2，占全市土地面積的69.2%，涉林農(nóng)戶占全市農(nóng)戶的80.1%。森林資源豐富，交通便利，對發(fā)展特色經(jīng)濟林、林下資源開發(fā)、生態(tài)旅游等有較為優(yōu)越的自然條件和區(qū)位優(yōu)勢。豐富的林下資源，特別是野生食用菌更是聲名遠揚，是山區(qū)、半山區(qū)縣農(nóng)民增收的重要來源，一些地方已成為農(nóng)民增收的基本保證。林業(yè)對促進農(nóng)民增收的潛力巨大，大有可為，興林富民是玉溪林業(yè)建設(shè)的必然選擇。

林業(yè)在玉溪市經(jīng)濟社會發(fā)展中處于基礎(chǔ)地位。因此，如何管好現(xiàn)有的公益林，使生態(tài)功能最優(yōu)化，同時，積極探索森林旅游和林下非木質(zhì)林產(chǎn)業(yè)的開發(fā)模式，對于進一步鞏固和確立玉溪林業(yè)在“生態(tài)立市”戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)地位尤為重要。

2 玉溪市森林生態(tài)效益補償實施情況分析

2.1 森林分類經(jīng)營區(qū)劃

1999～2001年玉溪市森林分類經(jīng)營區(qū)劃的結(jié)果為:全市林業(yè)用地103.1萬 hm2，其中:商品林 38.2 萬hm2，占林業(yè)用地面積的37.1%;生態(tài)公益林面積64.8萬hm2，占62.9%。生態(tài)公益林面積中:國家重點公益林27.6萬 hm2，占公益林面積的42.59%;地方公益林 37.2 萬 hm2，占 57.41% 。

2004年國家重點公益林區(qū)劃界定，對全市兩類林面積進行了調(diào)整，調(diào)整方案面積為:商品林41萬hm2，占林業(yè)用地面積的39.8%;生態(tài)公益林面積62.1萬hm2，占60.2%。生態(tài)公益林面積中:國家重點公益林22.4 萬 hm2，占 36.09%;地方公益林 39.7 萬 hm2，占63.91% 。

經(jīng)過2008～2009年地方公益林區(qū)劃界定和省級公益林生態(tài)效益補償縣級實施方案的編制，以及2011年公益林生態(tài)效益補償縣級實施方案和玉溪市公益林生態(tài)效益補償總體方案修編等幾次調(diào)整。目前玉溪市兩類林比例確定為公益林 57.1萬 hm2，占55.06% ，商品林 46.6 萬 hm2，占 44.94% 。生態(tài)公益林中國家級公益林27.87萬 hm2(天保區(qū)3.3萬 hm2國有林未實施生態(tài)補償)，占公益林總面積的49.92%;省級公益林23.2萬 hm2(天保區(qū)0.6萬 hm2國有林未實施生態(tài)補償)，占40.64%，市級公益林1.7萬hm2(尚未實施補償)，占3%，縣區(qū)級公益林4.2萬hm2(尚未實施補償)，占7.43%。

2.2 公益林生態(tài)效益補償

2.2.1 補償范圍及規(guī)模

2005年6月，中央森林生態(tài)效益補償基金先后在玉溪市的元江、峨山、易門、澄江、華寧、通海、江川、紅塔區(qū)、新平等8縣1區(qū)和紅塔山自然保護區(qū)、玉白頂林場的實施，標志著該市重點公益林生態(tài)效益補償工作正式啟動，結(jié)束了森林生態(tài)效益無償使用的歷史。

6年多來，先后批準該市實施的中央財政森林生態(tài)效益補償面積共24.7萬hm2，批準實施的省財政森林生態(tài)效益補償面積22.7萬hm2，共實施森林生態(tài)效益補償面積47.3萬hm2。

2.2.2 資金投入

截止到2011年底，共到位和兌現(xiàn)森林生態(tài)效益補償基(資)金20957.77萬元。按來源分:中央財政補償基金17722.82萬元，省財政補償資金3033.25萬元，市級財政配套工作經(jīng)費201.7萬元。

3 森林生態(tài)效益補償成果分析

(1)確立了較為合理的兩類林結(jié)構(gòu)體系。在1999年進行林業(yè)分類經(jīng)營區(qū)劃的基礎(chǔ)上，經(jīng)過2004年對國家重點公益林做了調(diào)整界定，2008～2009年地方公益林區(qū)劃界定和省級公益林生態(tài)效益補償縣級實施方案的編制，以及2011年全省公益林生態(tài)效益補償縣級實施方案和市級總體方案修編幾次調(diào)整。確定全市兩類林結(jié)構(gòu):公益林占林業(yè)用地的55.06%，商品林占林業(yè)用地的44.94%。生態(tài)公益林中國家級公益林占49.92%;省級公益林占40.64%，市級公益林占3%，縣區(qū)級公益林占7.43%。形成了較為合理的兩類林結(jié)構(gòu)體系，既滿足了生態(tài)建設(shè)的需要，又為產(chǎn)業(yè)發(fā)展留下了足夠空間。

(2)建立了較為穩(wěn)定的生態(tài)效益補償投入保障體系。截至2011年底，除了天保區(qū)國有公益林(占4.3%)未實施生態(tài)補償和市級縣(區(qū))級公益林(占公益林總面積的10.51%)暫未實施補償外，其余占公益林總面積85.19%的重點公益林已納入中央財政和省財政補償。實施補償以來總共投入補償基(資)金20957.77萬元。其中:中央財政投入17722.82萬元，省財政投入3033.25萬元，市財政配套工作經(jīng)費201.7萬元。照目前補償標準計，以后每年至少投入6951.81萬元。將為提高公益林建設(shè)管理水平，切實維護生態(tài)安全提供有力的投入保障。

(3)初步建立了實施分類經(jīng)營的組織管理體系。市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級普遍建立了林業(yè)分類經(jīng)營與公益林管理機構(gòu)，縣(區(qū))林業(yè)、財政部門實行雙線責任管理，層層簽訂公益林補償目標管理責任狀，切實加強了監(jiān)督檢查、工作考核和績效考評，有力地促進了公益林建設(shè)管理工作順利開展。

(4)森林資源得到有效保護，生態(tài)環(huán)境逐步改善。通過森林生態(tài)效益補償項目的實施，組建了專業(yè)巡山護林隊伍，建立健全管護監(jiān)督機制，全市生態(tài)公益林的管護得到加強，有效遏制了破壞森林資源的行為，亂砍濫伐、亂開亂挖和違規(guī)野外用火得到有效控制，森林病蟲害監(jiān)測和防治得到加強;據(jù)統(tǒng)計，2005年全市共發(fā)生各類林政案件1107起，2011年各類林政案件下降至815起，下降26.4%;6年來，共實施公益林補植補造3335.8hm2，造林成活率達90.6%、保存率達85%以上，重點公益林區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱地段森林植被逐漸得到恢復(fù)，林分結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，水土流失得到有效控制，生態(tài)環(huán)境逐步改善。

(5)初步形成了林農(nóng)增收的長效機制。通過實施森林生態(tài)效益補償，解決了2865農(nóng)民的就業(yè)問題，全市46.19萬戶農(nóng)戶和168.09萬農(nóng)村人口受益，初步形成了林農(nóng)增收的長效機制。2011年投入補償基(資)金6951.81萬元，全市現(xiàn)有2865名基層護林員，每年的勞務(wù)收入為2461.08萬元，平均每人每年0.86萬元;集體和個體林權(quán)所有者每年得到約3552.2萬元經(jīng)濟補償，隨著公益林生態(tài)補償標準的不斷提高，林農(nóng)獲得的收入將逐步增加。

4 存在的問題

(1)對實施森林生態(tài)效益補償?shù)闹匾院捅匾缘恼J識有待進一步提高。

(2)補償標準與森林生態(tài)效益功能價值之間差距大，林權(quán)所有者的利益訴求在短期內(nèi)難以滿足。

(3)森林生態(tài)效益補償機制單一，需要探索以“誰受益，誰補償”為主，政府適度扶持的生態(tài)效益補償模式。

(4)公益林管理機構(gòu)和補償基(資)金的管理體系不順，形成了管理機構(gòu)掛靠多部門，缺乏專門管理機構(gòu)和專職管理人員，補償基(資)金難以統(tǒng)一監(jiān)管的局面。

5 對策與建議

(1)提高認識，加強對生態(tài)效益補償工作的領(lǐng)導(dǎo)。加大宣傳力度，進一步提高廣大人民群眾對實施公益林生態(tài)效益補償重要性和必要性的認識，營造全民愛林、護林的社會氛圍。

(2)積極探索森林生態(tài)效益補償?shù)挠行Ｊ?，?chuàng)新補償機制，逐步改變目前完全由政府買單的單一補償機制，向以“誰受益，誰補償”為主，政府適度扶持的模式轉(zhuǎn)變。

(3)理順管理體系，充實和加強專職管理人員。制定行之有效的法律、法規(guī)，使公益林管理走上制度化、規(guī)范化的軌道。

(4)充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)及村級的職能作用，進一步完善各種管理制度，充分發(fā)揮基層組織的自治作用，加大對專職巡山護林員的監(jiān)管力度。

(5)加強公益林生態(tài)效益補償基金的管理、稽查和績效評價，提高補償基(資)金的使用效益，確保補償基(資)金安全運行。

［1］云南省林業(yè)廳.云南省實施中央森林生態(tài)效益補償工作有關(guān)資料匯編［R］.昆明:云南省林業(yè)廳，2006.

［2］玉溪市林業(yè)局，玉溪市財政局.玉溪市實施森林生態(tài)效益補償資料匯編［R］.玉溪:玉溪市林業(yè)局，玉溪市財政局，2011.

［3］玉溪市林業(yè)局，玉溪市財政局.云南省國家級公益林生態(tài)效益補償玉溪市總體實施方案［R］.玉溪:玉溪市林業(yè)局，玉溪市財政局，2011.

［4］玉溪市林業(yè)局，玉溪市財政局.云南省省級公益林生態(tài)效益補償玉溪市總體實施方案［R］.玉溪:玉溪市林業(yè)局，玉溪市財政局，2011.

［5］玉溪市林業(yè)局:玉溪市林業(yè)“十二五”規(guī)劃［R］.玉溪:玉溪市林業(yè)局，2011.