對“清末官制改革”的幾點(diǎn)思考

許冬亮

（西華師范大學(xué)歷史文化學(xué)院 四川 南充 637000）

一、清末官制改革的背景

第一，職責(zé)、權(quán)限不明確。清朝官員普遍有身兼數(shù)職的情形，而且有重疊的部分，這就必然導(dǎo)致職責(zé)和權(quán)限分工不明確，導(dǎo)致行政效率低下。清朝官制，常以行政官兼有立法、司法之權(quán)，舉行政、立法、司法上一切責(zé)任委于一人，這樣往往會藉行政之權(quán)“創(chuàng)不平之法律”，清懲明代權(quán)奸估勢之弊，閣部乃多副貳以分之、內(nèi)閣以數(shù)人共同向皇帝負(fù)責(zé)，各部設(shè)管部大臣一人，尚書二人，侍郎四人，凡七堂官。

第二，名不副實(shí)。主要發(fā)生在鴉片戰(zhàn)爭以后，隨著清朝行政機(jī)構(gòu)日益殖民化和新機(jī)構(gòu)的設(shè)立，原有的舊的機(jī)構(gòu)根本名存實(shí)亡。諸如軍機(jī)處吸收了閣部權(quán)，使閣部架空無實(shí)權(quán)，只奉行文，而總理各國事務(wù)衙門，原擬專司通商，實(shí)際上，凡沾“洋”字，都總攬其范圍之內(nèi)。

第三，地方機(jī)構(gòu)臃腫且官員素質(zhì)低下。清朝在地方上設(shè)省、司、道、府及州縣等數(shù)級，造成外官之制，這就必然造成冗官的局面。至咸豐朝后，政府軍務(wù)繁多，保案驟增，有功者保，無功者亦保，同時軍務(wù)頻頻，政府財政緊張，捐納之門洞開，造成國家候補(bǔ)官員過多，考量標(biāo)準(zhǔn)過低甚至根本沒有經(jīng)過考量，官員素質(zhì)嚴(yán)重低劣。

二、清末選官制度改革的創(chuàng)新之處

第一，開辦新式學(xué)堂，擬定人才等級。在《奏定學(xué)堂章程》中，具體規(guī)定了學(xué)堂各級畢業(yè)生的選錄辦法:“大學(xué)分科畢業(yè)，最優(yōu)等作為進(jìn)士出身，分別用翰林院庶吉士、各部主事;大學(xué)選科，比照分科大學(xué)降等給獎;大學(xué)預(yù)備科及各省高等學(xué)堂畢業(yè)，最優(yōu)等作為舉人，以內(nèi)閣中書、知州用;優(yōu)等、中等均作為舉人、中書科、部司務(wù)、知縣用。中學(xué)畢業(yè)，分別獎以拔貢、優(yōu)貢、歲貢。高等小學(xué)畢業(yè)，分別獎以廩、增、附生?！瓋?yōu)級師范畢業(yè)，最優(yōu)等、優(yōu)等、中等均作為舉人，分別以國子監(jiān)博士、助教、學(xué)正用。初級師范畢業(yè)，分別獎以拔貢、優(yōu)貢、歲貢，以教授、教諭、訓(xùn)導(dǎo)用。高等實(shí)業(yè)學(xué)堂畢業(yè)，最優(yōu)等、優(yōu)等、中等均作為舉人，分別以知州、知縣、州同用;中等實(shí)業(yè)學(xué)堂畢業(yè)，獎勵視中學(xué)?！?/p>

第二，為了解決新政人才需求的矛盾，派遣留學(xué)生出洋深造。為了支持和鼓勵這一事業(yè)，清政府制定并實(shí)行了留學(xué)畢業(yè)生選錄制度。早在光緒二十七年(1901年)五月，張之洞、劉坤一于《江楚會奏變法三折》中，便提出了留學(xué)畢業(yè)生的選錄方法:“(學(xué)生)學(xué)成后，得有憑照回華，加以復(fù)議，如學(xué)業(yè)與憑照相符，即按其等第作為進(jìn)士、舉貢以輔各省學(xué)堂之不足，最為善策”;“各省士人如有自備資斧出洋游學(xué)得有優(yōu)等憑照者，回華后復(fù)試相符，亦按其等第作為進(jìn)士舉貢?！辈⒂诎嗽伦喽简?yàn)游學(xué)畢業(yè)生章程五條，規(guī)定考試分兩場，第一場考畢業(yè)生所學(xué)專業(yè)，第二場考語言(中國文和外國文)?？荚嚱Y(jié)果分最優(yōu)等、優(yōu)等、中等。最優(yōu)等者給予進(jìn)士出身，考列優(yōu)等及中等者給予舉人出身，均由學(xué)部開單帶領(lǐng)引見請旨。畢業(yè)生準(zhǔn)給出身者，并加某學(xué)科字樣，習(xí)文科者，稱文科進(jìn)士、文科舉人;習(xí)法科者，稱法科進(jìn)士、法科舉人;醫(yī)科、理科、商科、農(nóng)科等皆仿此。

第三，對選舉權(quán)利做了一些說明。議員的選舉分資政院議員和各省咨議局議員選舉兩類。為此，清政府專門制定了《資政院議員選舉章程》，規(guī)定議員名額為200人，分欽選和互選兩類。各省咨議局入選者100人為互選，其余100人為欽選。欽選議員先進(jìn)行互選，互選名額多于規(guī)定名額，最后由皇帝欽定。各省咨議局互選資政院議員，按定額分配至各省，由各省互選產(chǎn)生。對咨議局議員的產(chǎn)生，清政府制定了《各省咨議局議員選舉章程》，規(guī)定“議員之選任，用復(fù)選舉法”，“先由選舉人選出若干選舉議員人，更令選舉議員人投票選出議員?！睙o論何種議員的選舉，都對被選舉人的資歷、身份、財產(chǎn)有嚴(yán)格的規(guī)定限制。

三、清末官制改革的影響

（一）改革的不徹底性造成的不良影響

清末官制改革從一開始就注定具有不徹底性。雖然它是由各種力量綜合推動才得以實(shí)施的，但改革的發(fā)動者畢竟是保守的統(tǒng)治階級。因此，這次官制改革體現(xiàn)著皇權(quán)和滿族貴族的意志和利益，表現(xiàn)如下:

第一，中央和地方機(jī)構(gòu)改革前后相比并無實(shí)質(zhì)性變化，很多只是衙門名稱的改變，原封不動的占絕大多數(shù)，對此不僅洋人大加挪榆，就連清朝的官員也大發(fā)唱嘆:“官制故已改革……而其重要樞紐仍如故也，只取無甚關(guān)系一、二部分、裁汰之合并之已耳”。

第二，中央和地方官員品德低下且監(jiān)督不力。其一，凡滿州貴族，親朋戚黨，不究才智，均可任大官;其二，在中下層政府部門中，人以賄進(jìn)，公開講價，以至保獎制度糜爛，仕途壅塞，在地方官制銓選方面，清廷置眾大臣提出的“嚴(yán)加甄別，寧缺勿濫”的選吏法于不顧，與改革前相比廉潔奉公者幾近絕跡，庸官污吏比比皆是，不僅知府、知州、知縣、同知縣丞，而且巡警道、勸業(yè)道、通判、巡檢、典吏、防營管帶無不聯(lián)袂禍國殃民，愈選愈烈。

第三，種族隔閡仍舊存在。在中央，不僅沒有采用不分滿漢，惟才是用的建議，種族隔閡比改革官制之前還要嚴(yán)重，滿漢權(quán)力之爭更為激烈。當(dāng)時各部之中13名大員的名額分配上，滿洲貴族7名、蒙古貴族1名、漢族官僚5名，漢族僅得三分之一強(qiáng)，而實(shí)際并不及此數(shù);另一方面，滿人占據(jù)了一分之二的尚書缺額也可應(yīng)證滿族排漢的實(shí)質(zhì)。在地方滿漢員缺分配上，清廷為了剝奪地方大員的大權(quán)而想出了許多招數(shù):一是頻調(diào)督撫，使他們不得暖席一日，如袁世凱、張之洞就被調(diào)到中央，明升實(shí)貶;二是設(shè)度支部把全國的財政收歸中央，設(shè)陸軍部把全國的兵權(quán)收歸中央等等。

（二）改革的進(jìn)步性產(chǎn)生的積極意義

為了適應(yīng)歷史的發(fā)展，加上維新派的極力主張，清末官制改革，雖然處處體現(xiàn)了集權(quán)和重滿排漢，但畢竟改變了清政權(quán)舊的格局，使其有了一此近代化的形式。許多改革措施在清土朝滅亡以前得到有效貫徹，無疑這是進(jìn)步的。具體體現(xiàn)如下：

第一，初步確立新的司法制度，開中國近代司法獨(dú)立之先河。鑒于中國司法之不獨(dú)立，為外人據(jù)此擴(kuò)大在華治外法權(quán)的口實(shí)，且國內(nèi)變亂，多由于獄刑之不平而致，故參照西方各國法律頒布了《大清新刑律》，廢除清初形成的由都察院、大理寺、刑部共同處理案件的三法司制度和四級三審制；另一方面，成立各級司法機(jī)構(gòu)，由法部主管司法行政，大理院負(fù)責(zé)審判，附設(shè)總檢察廳負(fù)責(zé)稽查，并成立高等、地方和初級審判廳及各級檢察廳。在審判中，又多仿西方審判方法進(jìn)而形成了一套完整的司法制度。

第二，政績考核一定程度上約束了各級官員的行為，使其一些不正當(dāng)行為有所收斂。新官制對各衙門和各級官員的權(quán)限、職責(zé)有明確的規(guī)定。清代保舉過濫，在改革中，清政府對被保舉之人，嚴(yán)核其政績，如有才能不濟(jì)事，不稱職者，即將原保官階撤銷，以免濫竿充數(shù)，此后保案始少。對于在職官員，特別注意政績考核，經(jīng)過整頓，官員不法行為有所收斂，清末政治從表面上看來比以前清明了一些。

第三，在“實(shí)業(yè)救國”思想影響下，華商紛紛投資設(shè)廠，并且創(chuàng)設(shè)一些與發(fā)展實(shí)業(yè)有關(guān)的機(jī)構(gòu)，有利于民族工業(yè)的發(fā)展。尤其甲午戰(zhàn)爭后，清政府也提出“振興商業(yè)”，并于1903年成立了商部、學(xué)部，各省陸續(xù)成立商務(wù)局及厘定官制，又創(chuàng)立了郵傳部。商部改為農(nóng)工商部后，其內(nèi)部分工更細(xì)，更加合理，除設(shè)各司外，特設(shè)公司注冊和商標(biāo)、商務(wù)、商報等。另一方面頒布一系列鼓勵投資和保護(hù)工商業(yè)發(fā)展的法規(guī)，客觀上有利于民族工業(yè)的發(fā)展。商部于1903年底頒布了《公司法》，此前向政府注冊的公司僅3家，而1904-1908年間，往商部注冊公司265家，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民族工業(yè)呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展速度。

第四，民主思想進(jìn)一步擴(kuò)展，為資產(chǎn)階級提供了參與政治的機(jī)會。各地從1909年陸續(xù)成立自治研究所，培養(yǎng)自治人才，使地方自治逐漸推行。許多地方自治運(yùn)動并非只是做表面文章而是較為切實(shí)推行，并取得了明顯成效、自治機(jī)構(gòu)和省議局一樣多為資產(chǎn)階級立憲黨人控制，新興的資產(chǎn)階級通過參與這此政治活動，豐富了自己的政治經(jīng)驗(yàn)，積聚了本階級的力量，擴(kuò)大了民主的影響。

對清末官制改革的看法，我們不能用現(xiàn)在社會的眼光去妄加評論，而應(yīng)當(dāng)置身于當(dāng)時具體的社會情景之中，那樣我們可以得出結(jié)論：各種集團(tuán)都是經(jīng)過成熟的利益權(quán)衡，各種力量都是經(jīng)過充分的分化組合才出現(xiàn)官制改革的如此格局。也許我們不能求全改革的當(dāng)事人缺少足夠的誠意，也不應(yīng)責(zé)備社會大眾缺乏先進(jìn)的政治素養(yǎng)，恐怕只能站在歷史的高度來體味歷史運(yùn)動的主角們充滿人性的斗爭，來感受文明的激烈沖撞帶來的滄桑。但是，我們也不能由此而唱嘆歷史的無奈，歷史總是一面鏡子，總能為今天的人們提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、減少不必要的考慮和損失，并指出相對正確的方向。

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