我國(guó)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力何在：地方競(jìng)爭(zhēng)、制度變遷與政策企業(yè)家的視角及啟示

謝 菲，岳經(jīng)綸

(1.廣東金融學(xué)院，廣東 廣州 510521；2.中山大學(xué)，廣東 廣州 510275)

一、引言

20世紀(jì)60年代，沃克爾開創(chuàng)性地把政府創(chuàng)新和擴(kuò)散引入政策學(xué)科，政府創(chuàng)新就成為“最備受關(guān)注的一個(gè)研究領(lǐng)域”[1]，并隨著各國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的設(shè)立在實(shí)踐上得到廣泛傳播。改革開放40多年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視政府創(chuàng)新，各級(jí)政府創(chuàng)新熱情高漲，創(chuàng)新項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，如民主懇談會(huì)、政府購(gòu)買服務(wù)、簡(jiǎn)政放權(quán)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、大數(shù)據(jù)引領(lǐng)創(chuàng)新等。2000年以來(lái)，“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的設(shè)立引發(fā)了新一輪的政府創(chuàng)新熱潮，在地方競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，地方政府圍繞創(chuàng)新展開了競(jìng)爭(zhēng)。在中央政府政策的鼓勵(lì)和默許下，地方政府追求經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)得到了強(qiáng)化，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)日益加劇。在制度創(chuàng)新和社會(huì)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的激烈態(tài)勢(shì)下，地方政府結(jié)合本地的實(shí)際情況，在政策文件、地方法規(guī)和治理理念等層面展開了政府創(chuàng)新。

隨著黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的新思路、黨的十九屆四中全會(huì)要求“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”、黨的十九屆五中全會(huì)提出社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，地方政府創(chuàng)新呈現(xiàn)出一些新特征。首先，在地方政府競(jìng)爭(zhēng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)博弈中，政府創(chuàng)新的場(chǎng)域和標(biāo)的不斷被刷新。其次，在當(dāng)前中國(guó)的政治體制下，制度變遷對(duì)政府創(chuàng)新的深刻影響愈發(fā)不能忽略。最后，在當(dāng)前的干部人事管理辦法下，地方主政官員等政策企業(yè)家甚至“主宰”了政府創(chuàng)新的命運(yùn)。與此同時(shí)，政府創(chuàng)新作為一個(gè)理論議題吸引了大量國(guó)內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注，關(guān)于中國(guó)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的深度研究也取得了較大進(jìn)展和突破，形成了多樣化的、相對(duì)成熟的研究視角，積累了不少具有啟發(fā)性的研究成果。例如，朱亞鵬對(duì)西方政策創(chuàng)新和政策擴(kuò)散的概念界定、政策變遷的動(dòng)因與類型、政策創(chuàng)新擴(kuò)散的模型進(jìn)行了綜合評(píng)述。[2]朱旭峰、張友浪從全球和國(guó)家背景、創(chuàng)新擴(kuò)散的主體和客體以及傳播媒介方面對(duì)政府創(chuàng)新擴(kuò)散的動(dòng)力框架進(jìn)行了考察。[3]馬亮認(rèn)為垂直和水平方向的府際關(guān)系對(duì)政府創(chuàng)新擴(kuò)散的影響具有一定的普適性，并探討了中國(guó)政治體制下的政府創(chuàng)新擴(kuò)散作用的證據(jù)，發(fā)現(xiàn)府際關(guān)系對(duì)政府創(chuàng)新擴(kuò)散具有與西方相同的作用機(jī)制和影響路徑，區(qū)別在于差異化的側(cè)重點(diǎn)和表現(xiàn)形式。[4]可見，已有研究大多聚焦于政府創(chuàng)新擴(kuò)散的概念、內(nèi)容、類型、機(jī)制、多重影響因素等層面，試圖對(duì)已有研究做一個(gè)“全景式”的呈現(xiàn)，這對(duì)理解西方政府創(chuàng)新的理論和實(shí)踐具有重要意義，對(duì)中國(guó)政府創(chuàng)新的實(shí)踐具有重要啟示。然而，政府創(chuàng)新的概念尚未有定論，西方政治體制下政府創(chuàng)新的內(nèi)容、類型、機(jī)制模式對(duì)中國(guó)研究的適應(yīng)性也有待厘清。在我國(guó)，政府創(chuàng)新的主體涉及從中央到地方的各層級(jí)政府，在當(dāng)前政治、行政體制“言必稱創(chuàng)新”的改革態(tài)勢(shì)下，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)了地方官員大力推進(jìn)改革的積極性，為了爭(zhēng)取更多的財(cái)政支持和政治晉升，各級(jí)政府為了績(jī)效排名展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。[5]同時(shí)，制度在創(chuàng)新理論中越來(lái)越重要，更多的創(chuàng)新研究開始引入制度因素，制度成為創(chuàng)新過(guò)程中的一個(gè)重要角色。此外，在創(chuàng)新過(guò)程中還涌現(xiàn)出一批富有社會(huì)責(zé)任感、創(chuàng)新精神和遠(yuǎn)見、敢于真刀實(shí)槍推動(dòng)創(chuàng)新[6]的政策企業(yè)家?？梢哉f(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)、制度和政策企業(yè)家是新時(shí)代中國(guó)政府創(chuàng)新過(guò)程中的核心議題，它們演繹了中國(guó)政府創(chuàng)新的獨(dú)特性，但把這三個(gè)方面匯聚起來(lái)對(duì)政府創(chuàng)新進(jìn)行研究的文獻(xiàn)較為缺乏，而系統(tǒng)梳理相關(guān)研究對(duì)于反思我國(guó)政府創(chuàng)新的現(xiàn)狀、總結(jié)有利經(jīng)驗(yàn)、進(jìn)一步深化創(chuàng)新具有重要的理論價(jià)值。因此，本文從這三個(gè)視角入手，探討中國(guó)地方政府是如何推動(dòng)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的？地方政府創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)了什么樣的轉(zhuǎn)變？制度要素對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生了何種影響？政策企業(yè)家在創(chuàng)新過(guò)程中發(fā)揮了什么作用？

二、地方競(jìng)爭(zhēng)視角下的政府創(chuàng)新：為了政績(jī)與晉升

從“傳統(tǒng)聯(lián)邦主義”、“市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義”到“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”，建立在財(cái)政分權(quán)基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)理論為西方和中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的地方政府競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象提供了系統(tǒng)而富有啟發(fā)性的解釋，相關(guān)研究浩如煙海，但其理論發(fā)展脈絡(luò)與爭(zhēng)論并非本文的評(píng)述重點(diǎn)。這部分內(nèi)容主要圍繞一個(gè)核心問(wèn)題展開：地方政府創(chuàng)新是出于地方競(jìng)爭(zhēng)的需要從而為地方官員積累政績(jī)與晉升的資本嗎？具體來(lái)看，地方政府創(chuàng)新可以為地方官員帶來(lái)政績(jī)和晉升嗎？我們?cè)谝延醒芯康幕A(chǔ)上，重點(diǎn)從“政治晉升錦標(biāo)賽”是注重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)比拼還是社會(huì)目標(biāo)的趕超這兩個(gè)層面深入挖掘地方競(jìng)爭(zhēng)視角下政府創(chuàng)新的動(dòng)力。

(一)傳統(tǒng)政治晉升錦標(biāo)賽

一直以來(lái)，地方政府創(chuàng)新是一個(gè)被廣泛用來(lái)解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡與政治發(fā)展的重要變量。[7]區(qū)域擴(kuò)散模型認(rèn)為，政府有追求增加財(cái)稅收入、給官員升遷機(jī)會(huì)等動(dòng)力，因而政府會(huì)通過(guò)創(chuàng)新維持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。[8]另一方面，競(jìng)爭(zhēng)可以獲得更多有限的資源從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供公共服務(wù)，政府創(chuàng)新是吸引各類資源的重要方式。[9]我們經(jīng)?？吹降胤秸谧晕腋母飫?chuàng)新畫像時(shí)用“先行者”、“先試先行”、“占領(lǐng)新高地”和“走在前列作表率”等形容詞，這些形象刻畫在某種程度上反映了我國(guó)漸進(jìn)式改革中地方政府為了獲得政策優(yōu)惠或維持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的迫切性。地方競(jìng)爭(zhēng)視角下地方政府創(chuàng)新的核心問(wèn)題是激勵(lì)機(jī)制，官員的晉升依賴于政績(jī)，政績(jī)是官員能力的重要表現(xiàn)。有關(guān)這方面的討論較為經(jīng)典的理論是周黎安所提出的“政治晉升錦標(biāo)賽”。

錦標(biāo)賽理論(Tournament Theory)最早見于研究企業(yè)員工晉升、崗位薪酬與業(yè)績(jī)之間的內(nèi)在關(guān)系，后得到廣泛推廣并運(yùn)用到政府與政治研究領(lǐng)域。在中國(guó)，錦標(biāo)賽理論被進(jìn)一步用以解釋我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)之謎及地方政府的治理行為，尤其是地方官員的晉升，而地方政府官員晉升是將激勵(lì)與控制、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展聯(lián)系在一起的一個(gè)重要樞紐。[10]作為一種行政治理模式，政治晉升錦標(biāo)賽是指上級(jí)政府制定考核標(biāo)準(zhǔn)、為多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種優(yōu)勝者晉升的競(jìng)賽，它強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府的行政發(fā)包、量化考核、績(jī)效排名等政績(jī)因素在官員晉升中的決定性作用。[11]一方面，地方官員出于政治晉升的動(dòng)機(jī)，有強(qiáng)烈發(fā)展經(jīng)濟(jì)的欲望[12]；另一方面，地方政府通過(guò)政府創(chuàng)新創(chuàng)造政績(jī)顯示度，從而在地方利益、部門利益、官員個(gè)人晉升等博弈中獲得更多的優(yōu)勢(shì)。[13]許多實(shí)證研究為地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效的顯著相關(guān)提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[14][15][16]，成功的政策創(chuàng)新可以提高官員晉升的概率也得到了驗(yàn)證。[17][18]在周黎安看來(lái)，晉升錦標(biāo)賽對(duì)那些處于行政金字塔之中、心系仕途的地方政府官員有強(qiáng)力激勵(lì)，晉升激勵(lì)比財(cái)稅激勵(lì)更為重要。[19]即使政策創(chuàng)新需要高投入，但地方仍愿意冒險(xiǎn)實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新，原因在于創(chuàng)新和試驗(yàn)是受鼓勵(lì)的，失敗了也不會(huì)被懲罰，而如果成功了就獲得了晉升資本。所以，錦標(biāo)賽對(duì)地方政府的政策創(chuàng)新產(chǎn)生了鼓勵(lì)?？梢哉f(shuō)，錦標(biāo)賽增長(zhǎng)模式處于兩個(gè)交叉的制度體系中：一方面，地方為了得到中央認(rèn)可努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一方面，中央為了激勵(lì)地方發(fā)展和創(chuàng)新建立了對(duì)地方官員的考核獎(jiǎng)懲制度。由于無(wú)法確保每個(gè)地方官員都對(duì)政績(jī)和仕途充滿渴望，有的官員追求安穩(wěn)不犯錯(cuò)，因此政績(jī)并不是晉升的決定性因素，通過(guò)“非正式”關(guān)系獲得晉升的情況在我國(guó)并不少見，有的實(shí)證研究提出，經(jīng)濟(jì)績(jī)效與官員晉升的正相關(guān)關(guān)系是與官員個(gè)人的“關(guān)系”共同發(fā)揮作用的。[20]還有不少研究認(rèn)為通過(guò)經(jīng)濟(jì)績(jī)效提升任命官員并不是真實(shí)存在的[21][22][23]，即使存在，也僅發(fā)生在改革開放的中期階段，且不可持續(xù)。[24]

(二)晉升錦標(biāo)賽模型在社會(huì)政策領(lǐng)域的引入和發(fā)展

晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)經(jīng)濟(jì)政策熱情高漲，同時(shí)對(duì)社會(huì)政策態(tài)度冷淡[25]，甚至出現(xiàn)社會(huì)政策領(lǐng)域的逐底競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成的負(fù)面影響危害到民生福利與社會(huì)和諧時(shí)，和諧程度一躍成為考核地方政府治理和官員晉升的重要指標(biāo)，“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”的模式就有可能取代“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的模式。[26]黨的十八大以來(lái)，隨著中央提出“五位一體”總體布局以及對(duì)社會(huì)政策的日益重視，干部晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)變得更加以福利為導(dǎo)向[27]，社會(huì)政策一躍成為新的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的指向。如廣東2013年開始啟動(dòng)社會(huì)建設(shè)綜合考核和排名，作為各地官員年度考核、政績(jī)和任用的評(píng)價(jià)依據(jù)。當(dāng)“社會(huì)創(chuàng)新成為新一輪的政治中心任務(wù)，地方官員在政績(jī)驅(qū)動(dòng)下開展了圍繞社會(huì)創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)”[28]，政策發(fā)明相對(duì)于政策擴(kuò)散在地方政府的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)中更具意義。[29]對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新本身就是政績(jī)表現(xiàn)，與其模仿，他們更希望首創(chuàng)，成為創(chuàng)新的先行者，從而獲得上級(jí)政府的表?yè)P(yáng)，朱旭峰將此稱為爭(zhēng)先創(chuàng)新擴(kuò)散。[30]這種“為創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)”與上文“為增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的差異在于是爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的存量競(jìng)爭(zhēng)還是形成擴(kuò)散性制度經(jīng)驗(yàn)的增量競(jìng)爭(zhēng)。[31]

此外，錦標(biāo)賽模型在社會(huì)政策領(lǐng)域的運(yùn)用陸續(xù)出現(xiàn)支持性實(shí)證研究。有學(xué)者研究19個(gè)省的69份地方人事考核制度時(shí)發(fā)現(xiàn)，667名市長(zhǎng)的職業(yè)發(fā)展與其在福利事務(wù)上的成就顯著相關(guān)，而不是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展或與上級(jí)的派系聯(lián)系相關(guān)，社會(huì)福利更好的地方發(fā)展社會(huì)政策的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)。[27]蒙克對(duì)1997—2013年我國(guó)省級(jí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較分析發(fā)現(xiàn)，在勞動(dòng)力短缺的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，地方官員在“晉升錦標(biāo)賽”的驅(qū)動(dòng)下更有可能實(shí)施較高福利水平的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。[32]張予曦認(rèn)為周黎安的模型忽視了技術(shù)官僚的角色，她以醫(yī)療保健的擴(kuò)張為例，發(fā)現(xiàn)省領(lǐng)導(dǎo)和職能部門技術(shù)官僚之間存在隱性知識(shí)——權(quán)力聯(lián)盟，后者協(xié)助地方領(lǐng)導(dǎo)人有效管理高度專業(yè)化的政策部門，而省領(lǐng)導(dǎo)向其提供必要的權(quán)力資源。來(lái)自中央和基層的巨大壓力促使地方領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)晉升錦標(biāo)賽將壓力推廣給地方技術(shù)官僚，并影響領(lǐng)導(dǎo)人和技術(shù)官僚的政治選擇。[33]從領(lǐng)導(dǎo)人傳遞到技術(shù)官僚的壓力將兩個(gè)平行的推廣錦標(biāo)賽聯(lián)系在一起，共同促進(jìn)了中國(guó)醫(yī)療保健的擴(kuò)張。據(jù)此，她提出了錦標(biāo)賽2.0模式。蒙克和張予曦以晉升錦標(biāo)賽解釋地方政府在社會(huì)政策領(lǐng)域不是“逐底”反而是“逐頂”競(jìng)爭(zhēng)，而郭磊等的研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策省際互動(dòng)顯著，但企業(yè)沒有出現(xiàn)繳費(fèi)率逐底競(jìng)爭(zhēng)的情況，原因在于“五位一體”總體布局創(chuàng)設(shè)了一個(gè)多任務(wù)晉升錦標(biāo)賽的環(huán)境。[34]此外，在基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，黃曉春等指出，由于不像經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域那樣可以有可供測(cè)量的指標(biāo)，“條條”與“塊塊”在政績(jī)壓力下更傾向于借助“印象政績(jī)”去開展條塊“結(jié)對(duì)競(jìng)賽”，這形成了一種新的競(jìng)爭(zhēng)模式。[35]

三、制度變遷視角下的地方政府創(chuàng)新：政府創(chuàng)新的制度動(dòng)力

(一)制度要素被引入政府創(chuàng)新研究

政府創(chuàng)新的實(shí)踐和案例經(jīng)常表現(xiàn)為制度創(chuàng)新，政府創(chuàng)新的過(guò)程其實(shí)就是制度創(chuàng)新和變遷的過(guò)程。新制度主義的興起與發(fā)展為政府創(chuàng)新研究提供了一個(gè)新視角?！爸贫仁且粋€(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。”[36]3制度變遷是對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則和實(shí)施的組合所作的邊際調(diào)整，技術(shù)演變過(guò)程的自我強(qiáng)化和路徑依賴兩種機(jī)制被諾思推廣到制度變遷中來(lái)。[36]111在某種程度上，制度建立就是創(chuàng)新的產(chǎn)生，在為創(chuàng)新過(guò)程提供動(dòng)力和資源的同時(shí)也給創(chuàng)新帶來(lái)了阻力，這個(gè)過(guò)程既可以是漸進(jìn)的，也可以是激進(jìn)的，還會(huì)產(chǎn)生創(chuàng)造性破壞，即對(duì)創(chuàng)新取其精華、去其糟粕。

(二)制度變遷視角下的制度創(chuàng)新

創(chuàng)新是棲息在制度空間中的。諾思早就指出，制度創(chuàng)新是制度的發(fā)明、模仿和演進(jìn)，制度變遷可以看作是制度創(chuàng)新，二者經(jīng)?；煊?。從舒爾茨到戴維斯、諾思、托馬斯等對(duì)制度變遷展開的豐富討論不是本文評(píng)述的重點(diǎn)，因?yàn)槔乖赋鏊麄儭岸紱]有提供一個(gè)制度變遷供給的理論”[37]327-357，但他的誘致性制度變遷理論對(duì)林毅夫提供了重要啟示。林毅夫在拉坦的基礎(chǔ)上區(qū)分了兩種制度變遷：誘致性制度變遷是一群(個(gè))人在響應(yīng)制度不均衡產(chǎn)生的獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)實(shí)行的對(duì)現(xiàn)行制度安排的變更或替代，是新制度安排的創(chuàng)造；強(qiáng)制性制度變遷是由政府法令引入的。[38]在他們的拋磚引玉下，國(guó)內(nèi)學(xué)者們開展了大量的理論與實(shí)證研究，探究中國(guó)政治體制下政府制度創(chuàng)新中蘊(yùn)含的復(fù)雜邏輯。

一是發(fā)展出新的解釋機(jī)制，主要表現(xiàn)為引入新的概念建構(gòu)分析框架。西方成熟的理論建構(gòu)不一定能接受中國(guó)實(shí)際的檢驗(yàn)，所以在創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)遍地開花的時(shí)代，許多學(xué)者在提出新概念的同時(shí)還積極與國(guó)內(nèi)外學(xué)者展開理論對(duì)話，其中較早進(jìn)入學(xué)術(shù)視野并被較多討論的是“中間擴(kuò)散型制度變遷理論假說(shuō)”，提出在中國(guó)政治體制下制度創(chuàng)新的可能路徑是從自上而下供給主導(dǎo)型、中間擴(kuò)散型轉(zhuǎn)變到自下而上的需求誘致型的制度變遷，這三方面構(gòu)成了地方政府制度創(chuàng)新的三個(gè)階段。[39]郁建興、黃亮創(chuàng)造性地借鑒制度變遷理論的概念與假設(shè)，將碎片化的政府創(chuàng)新動(dòng)力要素整合為層次分明的直接動(dòng)力和間接動(dòng)力，前者促使政府在收益大于成本時(shí)進(jìn)行創(chuàng)新，后者是觸發(fā)地方政府創(chuàng)新意愿的外部因素。[40]也有一些學(xué)者基于多重邏輯下的制度變遷分析當(dāng)今治理難題，對(duì)十八大以來(lái)地方治理創(chuàng)新的發(fā)展歷程從制度方面予以討論。范逢春構(gòu)建了“價(jià)值—過(guò)程—特性”的三維框架，并提出地方治理創(chuàng)新在價(jià)值上實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)力政治轉(zhuǎn)變到民生政治，在過(guò)程上從跟風(fēng)式政策模仿轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造性制度創(chuàng)新，最后在特性上突破制度鎖定走向體制躍遷。[41]

二是聚焦于我國(guó)基層政治和行政制度創(chuàng)新的豐富實(shí)踐，通過(guò)個(gè)案研究的方式闡述某一政策變遷或制度演變的歷程。這類研究把制度變遷理論作為立足點(diǎn)，側(cè)重于對(duì)制度創(chuàng)新現(xiàn)象的發(fā)生和演變過(guò)程進(jìn)行解釋。最早的研究可以追溯到經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于制度創(chuàng)新視角對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、地方政企關(guān)系、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制創(chuàng)新等的解釋。例如，馬得勇在對(duì)基層政治的研究中提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選是外生力量驅(qū)動(dòng)的政治性制度變遷，縣市政治精英促成了制度創(chuàng)新的發(fā)生與消亡。[42]王厚芹等圍繞政府結(jié)構(gòu)—政策過(guò)程的框架，結(jié)合我國(guó)政治實(shí)踐提出了政策變遷的兩種模式，其中條塊結(jié)構(gòu)和政策實(shí)驗(yàn)分別通過(guò)影響政策系統(tǒng)的寬容度和開放性對(duì)政策變遷的內(nèi)容和結(jié)果產(chǎn)生影響。[43]這是對(duì)傳統(tǒng)政策創(chuàng)新采納的本土化探索。

三是關(guān)注當(dāng)下政府治理的重要議題，和制度變遷理論進(jìn)行對(duì)話，得出富有啟發(fā)或有解釋力的結(jié)論。例如在貧困治理方面，高飛發(fā)現(xiàn)，從傳統(tǒng)扶貧到精準(zhǔn)扶貧的變遷面臨合法性和嵌入性困境，政府通過(guò)強(qiáng)制性制度供給主導(dǎo)了貧困治理的變遷過(guò)程。[44]在醫(yī)療改革方面，張興祥等建立了以政府為發(fā)起主體的一般性兩階段制度變遷分析框架對(duì)廈門市分級(jí)診療改革進(jìn)行分析，提出制度創(chuàng)新需要建立“容錯(cuò)”機(jī)制，要發(fā)揮地方政府在中央政府與微觀主體間“平衡器”的作用，實(shí)現(xiàn)多方共贏。[45]

四、政策企業(yè)家視角下的政府創(chuàng)新：政治能人的作為

作為從經(jīng)濟(jì)學(xué)和私人部門研究中借鑒過(guò)來(lái)的術(shù)語(yǔ)，政策企業(yè)家成為政策科學(xué)研究的焦點(diǎn)是在20世紀(jì)80、90年代，更早的研究可以追溯到70年代，并且被視作政策過(guò)程的重要行動(dòng)者。自金登關(guān)于美國(guó)政策過(guò)程中政策議程設(shè)置的重要研究讓政策企業(yè)家成為一個(gè)流行的概念以來(lái)，學(xué)界對(duì)政策企業(yè)家的跨學(xué)科研究越來(lái)越多，并且把企業(yè)家精神介紹到公共部門的嘗試也連續(xù)不斷，來(lái)自中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的研究呈增長(zhǎng)之勢(shì)。本部分內(nèi)容將從政策企業(yè)家的品質(zhì)及其參與政策創(chuàng)新的影響因素及策略方面展開評(píng)述。

(一)政策企業(yè)家畫像

政策企業(yè)家是嘗試獲得政策創(chuàng)新的支持以“尋求發(fā)起動(dòng)態(tài)政策變遷的人”[46]1，他們和商業(yè)企業(yè)家們一樣，為了預(yù)期回報(bào)，愿意投入各種資源去實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。他們可以是政府工作人員，可以是被選舉的政治人物或被任命的行政人員，也可以就職于某個(gè)群體或研究機(jī)構(gòu)，還可能是專家學(xué)者、新聞媒體、普通公民或者多重身份的公眾人物。[47]故公共部門政策企業(yè)家、工商部門政策企業(yè)家和第三部門政策企業(yè)家的分類方法在西方文獻(xiàn)中被廣泛使用。我國(guó)的政策企業(yè)家分布在政府體制內(nèi)外，體制內(nèi)政策企業(yè)家主要包括黨政領(lǐng)導(dǎo)和行政人員，體制外政策企業(yè)家有專家學(xué)者、公眾人物，此外還有跨體制政策企業(yè)家。[48]政策企業(yè)家區(qū)別于其他政策行動(dòng)者的主要品質(zhì)在于：第一，社會(huì)敏銳性。他們對(duì)人有著超乎尋常的理解，掌握豐富的知識(shí)和技能，關(guān)注政策問(wèn)題，有敏銳的戰(zhàn)略意識(shí)，有能力參與政策對(duì)話。[49]第二，具有解決問(wèn)題的創(chuàng)新精神，樂意冒險(xiǎn)，愿意承擔(dān)政策創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)[50]，具有批判精神和領(lǐng)導(dǎo)及管理潛能，主動(dòng)挑戰(zhàn)傳統(tǒng)政策范式。第三，以身作則。他們自我認(rèn)同并且共同確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[49]第四，擁有龐大的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和政策資源，為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)經(jīng)常討價(jià)還價(jià)。[51]第五，由于政治職位賦予的決策權(quán)相對(duì)集中以及交流、調(diào)任等政治流動(dòng)的存在，我國(guó)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)出決策者和政策企業(yè)家的雙重形象。[48]

(二)政策企業(yè)家參與政府創(chuàng)新的影響因素及策略

在政府創(chuàng)新的各個(gè)階段和領(lǐng)域，政策企業(yè)家是政策創(chuàng)新的重要推動(dòng)者，他們能夠掌控任何政治舞臺(tái)，并且受從意識(shí)形態(tài)信仰到熱衷權(quán)力游戲等諸多不同因素的驅(qū)動(dòng)。他們的素質(zhì)、個(gè)人利益、職業(yè)生涯、公眾需要或政府之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)、制度結(jié)構(gòu)等因素被西方文獻(xiàn)詳細(xì)討論過(guò)，這部分內(nèi)容主要聚焦我國(guó)官員的職業(yè)生涯和不同類型的政策企業(yè)家如何推動(dòng)政府創(chuàng)新。

第一，官員的職業(yè)生涯。我國(guó)學(xué)者比較重視干部交流任職與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系研究，也有研究證實(shí)官員的職業(yè)流動(dòng)性會(huì)對(duì)政策創(chuàng)新產(chǎn)生影響，地方主要官員從原任地到履新地職位的政治流動(dòng)是政策創(chuàng)新的重要影響因素[52]，異地調(diào)任地方官員通過(guò)經(jīng)驗(yàn)展示、經(jīng)驗(yàn)嵌入、治理復(fù)制和治理再造四種模式促成政策創(chuàng)新擴(kuò)散[53]，頻繁且結(jié)果為晉升的官員異地交流任職為政府創(chuàng)新釋放了制度空間。[54]

第二，體制內(nèi)政策企業(yè)家推動(dòng)政府創(chuàng)新。政治系統(tǒng)內(nèi)部的制度安排和行政官員的自我期許對(duì)政策企業(yè)家的創(chuàng)新行為可以產(chǎn)生約束，他們可以通過(guò)構(gòu)建政策議題、政策學(xué)習(xí)、推銷政策理念、創(chuàng)新政策方案、創(chuàng)造政績(jī)亮點(diǎn)等方式作出尋求技術(shù)和政治雙重可行性的行動(dòng)策略以推動(dòng)政策創(chuàng)新。[55][56][57]目前這方面的研究主要集中在黨政領(lǐng)導(dǎo)和“行政技術(shù)官僚”上。官華、李靜對(duì)團(tuán)委創(chuàng)建青年社區(qū)學(xué)院的政策創(chuàng)新案例研究發(fā)現(xiàn)，團(tuán)市委領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)政策倡議、擴(kuò)散、方案設(shè)計(jì)影響政策創(chuàng)新的具體過(guò)程。[58]“行政技術(shù)官僚”兼具專業(yè)知識(shí)和熟悉政治體制運(yùn)行規(guī)則的優(yōu)勢(shì)，上能與決策者溝通、下能鏈接基層民眾[59]，他們可以利用媒體和公眾的注意力讓政治上可行但技術(shù)上不可行的戰(zhàn)略獲得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注從而實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。[47]但是，當(dāng)既是政策執(zhí)行者，又是政策企業(yè)家，對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)識(shí)與黨政領(lǐng)導(dǎo)有偏差時(shí)，“行政技術(shù)官僚”的這種雙重身份反而會(huì)影響新政策的執(zhí)行效果。[60]

第三，體制外及跨體制政策企業(yè)家推動(dòng)政府創(chuàng)新。體制內(nèi)的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)、激勵(lì)制度和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)異質(zhì)性約束了政策企業(yè)家的創(chuàng)新行為，而體制外的制度環(huán)境及跨體制社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可以推動(dòng)政策創(chuàng)新。[61]專家學(xué)者、環(huán)保人士、社會(huì)組織分別在收容遣送制度轉(zhuǎn)型、環(huán)境評(píng)價(jià)等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。此外，還有學(xué)者從政商關(guān)系層面發(fā)現(xiàn)企業(yè)家以政策企業(yè)家的身份進(jìn)行政策游說(shuō)。黃冬婭從“政策監(jiān)控度”和“權(quán)力碎片化”視角提出，企業(yè)家主要以“迎合政績(jī)、坐地要價(jià)、利益疏通、借力施壓和正式溝通”等五種模式影響地方政策過(guò)程，其政策影響力的大小取決于“政治嵌入性”。[62]一項(xiàng)對(duì)騰訊在各地推動(dòng)醫(yī)療費(fèi)用移動(dòng)支付的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)商業(yè)策略和公共動(dòng)機(jī)達(dá)成一致時(shí)，企業(yè)家巧妙地使用一系列跨境策略推動(dòng)政府創(chuàng)新[63]，而跨體制政策企業(yè)家曾經(jīng)在政府部門任職的經(jīng)歷可以更好地促成政策創(chuàng)新。[61]

綜上，已有研究刻畫了眾多臉譜的政策企業(yè)家，尤其側(cè)重于體制內(nèi)政策企業(yè)家行動(dòng)策略的案例研究，展現(xiàn)了政策企業(yè)家在政府創(chuàng)新中的重要作用。但既有研究對(duì)政策企業(yè)家的劃分較為粗糙，忽視了政策企業(yè)家的行動(dòng)性質(zhì)，在理論模型建構(gòu)及同已有理論框架對(duì)話上還不夠成熟，未能在理論上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性破壞[64]，對(duì)跨體制政策企業(yè)家的研究有所欠缺。

五、啟示

政府創(chuàng)新是國(guó)家治理有效性和合法性的重要基礎(chǔ)。由地方政府創(chuàng)新生產(chǎn)的有效而合法且被國(guó)家整體性制度所吸納的經(jīng)驗(yàn)支撐了地方社會(huì)發(fā)展模式的多元性。[65]然而不可忽略的是，創(chuàng)新也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。上文所展示的當(dāng)前我國(guó)政府創(chuàng)新中存在的制度、競(jìng)爭(zhēng)和主體方面的問(wèn)題對(duì)于如何進(jìn)一步深化創(chuàng)新具有一定的參考價(jià)值。

(一)促進(jìn)地方政府間的良性競(jìng)爭(zhēng)

上文對(duì)錦標(biāo)賽的討論主要聚焦于從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)向社會(huì)政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變后在多任務(wù)目標(biāo)環(huán)境下地方政府在社會(huì)領(lǐng)域如何開展競(jìng)爭(zhēng)。已有研究顯示，地方競(jìng)爭(zhēng)為政府創(chuàng)新提供了激勵(lì)機(jī)制。但是，地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的制度創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)是雙面性的，其在帶來(lái)積極影響的同時(shí)，也可能會(huì)導(dǎo)致“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，出現(xiàn)“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的治理問(wèn)題。因此，一方面可以促進(jìn)橫向政府創(chuàng)新的良性競(jìng)爭(zhēng)，把創(chuàng)新的壓力和動(dòng)力傳導(dǎo)給他們，對(duì)一些優(yōu)秀的創(chuàng)新項(xiàng)目上級(jí)政府可以給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政激勵(lì)和行政表?yè)P(yáng)，并協(xié)助擴(kuò)散。另一方面也要避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。把官員的升遷與創(chuàng)新政績(jī)過(guò)度關(guān)聯(lián)對(duì)于創(chuàng)新的可持續(xù)性會(huì)產(chǎn)生不利影響，所以，適當(dāng)加重政績(jī)考核體系中社會(huì)福利的指標(biāo)比重，形成多元目標(biāo)下的多任務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)官員形成正確的政績(jī)觀，有助于創(chuàng)新的進(jìn)一步開展。

(二)優(yōu)化創(chuàng)新的制度安排，注重政府創(chuàng)新生態(tài)的構(gòu)建

政府創(chuàng)新離不開制度環(huán)境，有效的制度供給是創(chuàng)新可持續(xù)的合法性基礎(chǔ)，創(chuàng)新主體的制度化能力是創(chuàng)新擴(kuò)散的關(guān)鍵因素。在制度設(shè)計(jì)方面，要回應(yīng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度要求，與中央的政府創(chuàng)新相呼應(yīng)，爭(zhēng)取創(chuàng)新的縱向擴(kuò)散，從而推動(dòng)地方政府創(chuàng)新試驗(yàn)擴(kuò)展為國(guó)家制度。地方創(chuàng)新對(duì)上級(jí)政府的制度供給表現(xiàn)出強(qiáng)烈的依賴性。因此，可以營(yíng)造寬松的制度創(chuàng)新環(huán)境，出臺(tái)有宏觀指導(dǎo)價(jià)值的系統(tǒng)配套的制度和規(guī)則，給政府創(chuàng)新提供足夠的制度空間。在創(chuàng)新成果的制度化和擴(kuò)散方面，有研究發(fā)現(xiàn)，成功的創(chuàng)新項(xiàng)目存活能力更強(qiáng)、可持續(xù)性更高，但往往由于運(yùn)行、維護(hù)和轉(zhuǎn)換成本較高而被鎖定，故要突破創(chuàng)新路徑依賴的鎖定效應(yīng)，延長(zhǎng)創(chuàng)新的生命，必要時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)，將好的經(jīng)驗(yàn)和模式輻射到其他地區(qū)，形成良性循環(huán)，激發(fā)出更寬廣、更高質(zhì)量的創(chuàng)新。此外，對(duì)政府創(chuàng)新主體、過(guò)程、服務(wù)、績(jī)效等的管理得當(dāng)可以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高創(chuàng)新水平。因此，整合創(chuàng)新資源、構(gòu)建政府管理創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的多中心運(yùn)作機(jī)制[66]不失為促進(jìn)創(chuàng)新生產(chǎn)的一個(gè)有效途徑。

(三)重視政策企業(yè)家的作用

在中國(guó)政治體制下，體制內(nèi)黨政領(lǐng)導(dǎo)和行政人員是政策企業(yè)家的主要成員，他們具有政策首次創(chuàng)新的推動(dòng)者和政策持續(xù)創(chuàng)新的主導(dǎo)者的復(fù)合身份。體制外及跨體制政策企業(yè)家對(duì)社會(huì)問(wèn)題的敏感性、創(chuàng)新精神和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生了重要影響。作為政策過(guò)程的一個(gè)關(guān)鍵變量，政策企業(yè)家是政策創(chuàng)新的催化劑和政策變遷的代理人。但是，政策企業(yè)家是一種稀缺資源。因此，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的地方政府創(chuàng)新，一方面要重視發(fā)揮體制內(nèi)政策企業(yè)家的作用，另一方面要積極發(fā)掘體制外和跨體制政策企業(yè)家的政策影響力，借助他們對(duì)公眾需要和政策問(wèn)題的敏感性、對(duì)新知識(shí)新技能的包容態(tài)度、對(duì)政治規(guī)則的熟悉程度以及敢于冒險(xiǎn)不斷強(qiáng)化的企業(yè)家精神，為創(chuàng)新提供不竭動(dòng)力。