寧夏土地整治成效分析指標(biāo)的構(gòu)建研究

黃輝玲 張中帆 楊 劍 趙保民

(1.黑龍江科技學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150027;2.國(guó)土資源部土地整理中心，北京 100035;3.寧夏國(guó)土開發(fā)整治管理局，寧夏銀川 750002)

本文以寧夏中北部土地開發(fā)整理重大工程項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱重大項(xiàng)目)為例，在總結(jié)寧夏重大項(xiàng)目特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)一定的原則和方法，建立土地整治成效分析指標(biāo)，以期客觀反映寧夏土地整治的實(shí)際成效，并為一定區(qū)域開展土地整治方面的成效研究提供借鑒和參考。

一、寧夏中北部土地開發(fā)整理重大工程項(xiàng)目概況和特點(diǎn)

(一)寧夏中北部土地開發(fā)整理重大工程項(xiàng)目概況

寧夏重大項(xiàng)目是2009年財(cái)政部和國(guó)土資源部批準(zhǔn)實(shí)施的土地整治重大工程。項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域包括86個(gè)片區(qū)，根據(jù)地理位置，重大項(xiàng)目將位于北部的項(xiàng)目區(qū)稱為北部片區(qū)，位于中部的項(xiàng)目區(qū)稱為中部片區(qū)。北部片區(qū)分布于銀川平原自流灌區(qū)，中部片區(qū)位于寧夏中部干旱帶。重大項(xiàng)目涉及12個(gè)縣(市、區(qū))的56個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自治區(qū)農(nóng)墾系統(tǒng)的6個(gè)農(nóng)場(chǎng)。項(xiàng)目區(qū)總面積為272 250.0公頃，總建設(shè)規(guī)模為225 192.0公頃，不動(dòng)工面積為47 058公頃。

(二)寧夏中北部土地開發(fā)整理重大工程項(xiàng)目的特點(diǎn)

1.水利工程是重點(diǎn)。寧夏長(zhǎng)年干旱少雨，水資源缺乏，供用水矛盾突出。北部灌區(qū)當(dāng)?shù)厮Y源很少，主要依靠黃河水。由于缺乏大型調(diào)蓄工程，在用水高峰時(shí)期出現(xiàn)城市、工業(yè)、農(nóng)業(yè)爭(zhēng)水現(xiàn)象;中部干旱地區(qū)可利用的水資源量只有0.76億立方米，大部分為苦咸水，已建成的揚(yáng)水工程水資源量有限，缺乏調(diào)蓄工程。由此可見，水資源的嚴(yán)重短缺是制約寧夏農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要因素。從寧夏重大項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容看，灌排水利工程投資約占四大部分投資(工程施工費(fèi))的82%。

2.節(jié)水灌溉是要點(diǎn)。寧夏北部平原引黃灌區(qū)灌排工程年代久，標(biāo)準(zhǔn)低，設(shè)施不配套，工程老化失修，排水溝深度不夠，排水不暢，土壤鹽漬化嚴(yán)重，田間灌溉多采取漫灌方式，水資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重;中部揚(yáng)黃灌區(qū)機(jī)電超期服役，工程老化失修，影響工程安全運(yùn)行和正常供水。為了提高水資源的利用效率和效益，轉(zhuǎn)變用水模式，控制用水總量，《寧夏中北部土地開發(fā)整理重大工程項(xiàng)目總體規(guī)劃水利工程專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)告》要求開發(fā)整理后的項(xiàng)目區(qū)需全部達(dá)到節(jié)水灌溉技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以保證寧夏農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為了達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，要結(jié)合項(xiàng)目區(qū)土地開發(fā)整理建設(shè)內(nèi)容，積極推行節(jié)水灌溉措施。

3.土地治理是難點(diǎn)。寧夏北部平原引黃灌區(qū)地形低平，地面坡降大約為1/500 0～1/800 0，自流排水困難，排水系統(tǒng)不完善，加之大水漫灌，地下水位普遍較高，土壤鹽化日趨嚴(yán)重，農(nóng)田總面積70%以上土壤次生鹽堿化;項(xiàng)目區(qū)域受風(fēng)沙侵襲，土地沙化較突出，土壤退化嚴(yán)重。中部干旱帶土壤貧瘠，生產(chǎn)力低下，旱地畝均產(chǎn)量低于50公斤;超載放牧，草場(chǎng)退化，沙化嚴(yán)重。

4.工程結(jié)合是亮點(diǎn)。為了能夠出成績(jī)、出效益、出亮點(diǎn)，集中力量干大事，寧夏重大項(xiàng)目科學(xué)合理地與相關(guān)部門開展的危房改造項(xiàng)目、生態(tài)移民工程、設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地項(xiàng)目、黃河金岸、中部干旱帶高效節(jié)水補(bǔ)灌等6大項(xiàng)目、94個(gè)子項(xiàng)目相結(jié)合，結(jié)合面積為56 113公頃。重大項(xiàng)目為其他工程提供田、水、路、林配套齊全的土地，規(guī)劃投入資金10億元，帶動(dòng)其他工程投資30.76億元。

在重大項(xiàng)目確定的規(guī)劃目標(biāo)指導(dǎo)下，重大項(xiàng)目與其他工程分別計(jì)列建設(shè)內(nèi)容和投資，以重大項(xiàng)目為基礎(chǔ)，由重大項(xiàng)目先期完成投資，其他工程跟進(jìn)。這樣，由自治區(qū)國(guó)土資源廳牽頭，以重大項(xiàng)目為平臺(tái)和載體，再結(jié)合其他工程，使眾多項(xiàng)目在時(shí)間和空間上實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，有力地推進(jìn)了項(xiàng)目區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

5.整合資金是熱點(diǎn)。寧夏重大項(xiàng)目區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，對(duì)農(nóng)業(yè)投入不足。多年來少量、分散的投入不能徹底解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本問題，致使資金運(yùn)用效率低下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)不能協(xié)調(diào)發(fā)展。寧夏重大項(xiàng)目除了與自治區(qū)新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)移民、黃河金岸、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工程緊密銜接，還整合了其他部門的涉農(nóng)資金，加大了對(duì)項(xiàng)目區(qū)的資金投入。

規(guī)劃期內(nèi)，土地開發(fā)整理重大工程共整合資金68.28億元。其中，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、土地出讓金純收入用于農(nóng)業(yè)開發(fā)部分等專項(xiàng)資金為37.52億元。同時(shí)，通過與相關(guān)項(xiàng)目的結(jié)合，有效聚合了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、水利、環(huán)保、發(fā)改委、財(cái)政、扶貧辦等相關(guān)部門涉農(nóng)、涉地資金共30.76億元。寧夏重大項(xiàng)目專項(xiàng)資金以1.2∶1的比例，用37.52億元帶動(dòng)其他涉農(nóng)資金30.76億元，集中投入到寧夏中北部土地開發(fā)整理的建設(shè)中，為推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

6.促進(jìn)增產(chǎn)增收是落腳點(diǎn)。2010年寧夏重大項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民人均純收入4 020元，低于2008年全國(guó)農(nóng)民人均純收入4 761元。從單位面積糧食產(chǎn)量看，寧夏重大項(xiàng)目區(qū)單位面積糧食產(chǎn)量為3 985公斤/公頃，低于全國(guó)單位面積糧食產(chǎn)量的4 915公斤/公頃。可見，寧夏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差，耕地質(zhì)量低于全國(guó)平均水平，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。

寧夏重大項(xiàng)目以提高耕地質(zhì)量為重任，改造中低產(chǎn)田，將旱地變?yōu)樗疂驳?，消除洪澇?zāi)害，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn);增加糧食產(chǎn)量30%左右，新增耕地面積30%以上，減少高耗水低產(chǎn)出的糧食作物種植比重，增加枸杞、硒砂瓜、紅棗、葡萄、蔬菜等高效種植作物的比例(在20%以上)，為保證寧夏糧食安全，增加農(nóng)民收入奠定基礎(chǔ)。

二、土地整治成效分析指標(biāo)的構(gòu)建思路

(一)土地整治成效分析指標(biāo)的特點(diǎn)

寧夏重大項(xiàng)目成效分析指標(biāo)要具備以下特點(diǎn):

1.全面性。鑒于重大工程是中央財(cái)政資金支持建設(shè)的項(xiàng)目，成效分析指標(biāo)的構(gòu)建要充分體現(xiàn)土地整治的國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，即要體現(xiàn)土地整治在增強(qiáng)資源保障、促進(jìn)糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)社會(huì)和諧、構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)和實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好等各方面的建設(shè)成效。

2.特色性。即指標(biāo)體系要體現(xiàn)出寧夏重大項(xiàng)目的特點(diǎn)具體表現(xiàn)為建設(shè)過程中始終重視自治區(qū)水利設(shè)施的建設(shè)和改造;節(jié)水灌溉土地開發(fā)整理的要點(diǎn);重大項(xiàng)目的難點(diǎn)在于治理土地退化;與自治區(qū)新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)移民工程、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、黃河金岸工程等項(xiàng)目有效銜接是寧夏重大項(xiàng)目的亮點(diǎn);專項(xiàng)資金整合其他涉農(nóng)資金是土地開發(fā)資金管理的熱點(diǎn);促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收是重大項(xiàng)目的落腳點(diǎn)。

3.實(shí)用性。即指標(biāo)的建立要為重大項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收等工作服務(wù)。

4.銜接性。指標(biāo)體系的研究成果應(yīng)與土地整治的相關(guān)管理信息系統(tǒng)相銜接。

5.規(guī)范性。即指標(biāo)定義應(yīng)符合國(guó)土資源管理部門制定的相關(guān)技術(shù)規(guī)范，指標(biāo)的選擇應(yīng)與國(guó)土資源管理部門的研究成果銜接。

6.擴(kuò)展性。即具備良好的擴(kuò)展能力，能在現(xiàn)有指標(biāo)體系下進(jìn)行指標(biāo)更替和增加。

(二)土地整治成效分析指標(biāo)的構(gòu)建原則

1.兼顧原則:成效分析指標(biāo)要兼顧國(guó)家目標(biāo)與區(qū)域特色，既能反映土地整治的國(guó)家目標(biāo)，也要突出區(qū)域土地整治的特色。

2.總體原則:成效分析指標(biāo)不僅是階段性工作的回顧與總結(jié)，更要具備總體觀，要使指導(dǎo)今后土地整治工作取得更大成效。

3.實(shí)用原則:成效分析指標(biāo)的獲取應(yīng)具有可操作性，成效分析結(jié)果能為決策者提供依據(jù)，為社會(huì)提供有效服務(wù)。

4.針對(duì)原則:成效分析指標(biāo)的選擇并不是面面俱到，而是要針對(duì)分析的特定目的和決策者的要求，有重點(diǎn)地選擇指標(biāo)。

(三)土地整治成效分析指標(biāo)的構(gòu)建方法和體系框架

采用層次分析法和專家咨詢法構(gòu)建成效分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。首先分析土地整治的國(guó)家目標(biāo)是什么，這些目標(biāo)可以通過哪些指標(biāo)予以表征，然后按照一定的邏輯關(guān)系將指標(biāo)體系劃分為國(guó)家目標(biāo)層、專項(xiàng)目標(biāo)層、成效指標(biāo)層等三個(gè)層次，形成一個(gè)上下銜接、相互聯(lián)系的多層次指標(biāo)體系。其中，國(guó)家目標(biāo)層是土地整治所要實(shí)現(xiàn)的標(biāo)桿;專項(xiàng)目標(biāo)層是對(duì)國(guó)家目標(biāo)層的具體分解，包括增強(qiáng)資源保障、促進(jìn)糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)社會(huì)和諧、構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)和實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好六項(xiàng)，這六項(xiàng)都是由土地整治的國(guó)家目標(biāo)和區(qū)域目標(biāo)所決定的;指標(biāo)層則由土地整治所取得的建設(shè)成果等具體量化指標(biāo)組成，根據(jù)專項(xiàng)目標(biāo)層的內(nèi)涵，運(yùn)用專家咨詢法，構(gòu)建一級(jí)指標(biāo)層和二、三級(jí)指標(biāo)層。一級(jí)指標(biāo)層主要是對(duì)土地整治專項(xiàng)目標(biāo)的表征;二、三級(jí)指標(biāo)主要是一級(jí)指標(biāo)的具體量化，也就是表明通過開展土地整治工作所取得的實(shí)際成效。上述三個(gè)不同的指標(biāo)層次形成了一個(gè)較為完整的指標(biāo)體系，可以從上到下反映出與土地整治目標(biāo)緊密聯(lián)系的土地整治建設(shè)所取得的成效和效益。土地整治成效分析指標(biāo)體系的構(gòu)建框架見圖1。

圖1 土地整治成效分析指標(biāo)體系的構(gòu)建框架圖

農(nóng)村土地整治受到中央政府的高度重視，已經(jīng)正式寫入2009年、2010年和2011年中央1號(hào)文件。面對(duì)未來全球氣候不斷變化、生態(tài)環(huán)境和糧食安全，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的發(fā)展需求，科學(xué)地分析和評(píng)價(jià)土地整治在破解“保紅線、保發(fā)展”的矛盾，提高土地要素供給效率，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面的建設(shè)成效，是土地整治理論研究的一個(gè)重要組成部分，也是響應(yīng)土地整治科學(xué)發(fā)展的必然要求。土地整治成效分析指標(biāo)的提出和建立旨在拋磚引玉，仍有待進(jìn)一步討論，并希望在實(shí)際應(yīng)用中逐漸完善。

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