陜南城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展的制約與出路

陳永芝

城鎮(zhèn)化是衡量一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是落后國家和地區(qū)向工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然選擇。陜南城鎮(zhèn)化水平低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，城鎮(zhèn)化水平滯后于本身較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此要加快陜南城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)跨越式發(fā)展，就要克服制約城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的不利因素，抓住機(jī)遇，積極利用有利條件，探尋一條具有陜南特色的城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展之路。這對(duì)陜南城鎮(zhèn)化乃至陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展都具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、陜南城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展的制約因素分析

1.自然環(huán)境條件和資源稟賦的制約。陜南三市都處于秦嶺南側(cè)，商洛處于秦嶺山中，“八山一水一分田”的資源環(huán)境條件，決定了商洛在工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等方面和其它城市相比存在一定差距；漢中市北依秦嶺，南屏巴山，中部為盆地，其中盆地占6%，淺山丘陵占36%，中高山區(qū)占58%，山區(qū)比重較大，發(fā)展空間有限，城鎮(zhèn)化建設(shè)難度大，發(fā)展空間不足；安康南依大巴山，北靠秦嶺，大巴山約占60%，秦嶺約占40%，山地約占92.5%，丘陵約占5.7%，川道平壩占1.8%，資源豐富，區(qū)位地域優(yōu)勢(shì)明顯，但是自然災(zāi)害比較多，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展、跨越式發(fā)展難度大。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，資金短缺的制約。據(jù)權(quán)威資料反映，陜南三市內(nèi)部縱向相比較，生產(chǎn)總值增速幾乎相當(dāng)，但是和全省其它地市橫向相比較，陜南三市的生產(chǎn)總值都是居于全省后列，只比銅川高一些，但是如果按照人均GDP來計(jì)算（銅川只有86萬人），銅川的人均GDP大大高于陜南三市；從財(cái)政總收入數(shù)量來看，陜南三市的財(cái)政總收入也是居于后列的，商洛雖然增長速度位于全省第四位，但是財(cái)政收入總量位居最后，安康和漢中的增速分別位于倒數(shù)第二位和倒數(shù)第三位。在此經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和發(fā)展基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)跨越式發(fā)展對(duì)于陜南三市來說，資金短缺，投入不足，難度很大。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)超前規(guī)劃不足，缺乏有效調(diào)控的制約。雖然陜南三市在“十二五”規(guī)劃中都提出了各自的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展綱要，但是總體來說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)超前規(guī)劃不多，在對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的詳細(xì)規(guī)劃方面，編制規(guī)劃資金短缺，規(guī)劃相對(duì)滯后，有的設(shè)計(jì)規(guī)劃還沒有實(shí)施就已經(jīng)不適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展的需要和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要了，有的詳細(xì)規(guī)劃與實(shí)際建設(shè)脫節(jié)，甚至大相徑庭，背離了城鎮(zhèn)發(fā)展的初衷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)需求。在農(nóng)村，很多移民新村住在既不靠近生產(chǎn)地，也不靠近城鎮(zhèn)的地方，這些農(nóng)民已經(jīng)為搬遷付出了幾乎所有成本，如果在農(nóng)村失去了土地，在新的居住地沒有發(fā)展空間，在城市找不到相對(duì)固定的工作，那么可以預(yù)見這些農(nóng)民未來的發(fā)展前景會(huì)有多么艱難，他們將會(huì)成為“一無所有”的人，這是我們?cè)谖磥淼某擎?zhèn)發(fā)展規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)中必須認(rèn)真關(guān)注和必須重視的事情。

4.陜南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)二元化的制約。陜南三市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)出典型的二元特征，傳統(tǒng)部門或地區(qū)與先進(jìn)部門或地區(qū)并存，三大產(chǎn)業(yè)間發(fā)展不平衡、結(jié)構(gòu)不合理。2010年漢中市的一、二、三產(chǎn)增加值所占比重分別為21.66：39.14：39.20，規(guī)模以上工業(yè)30個(gè)行業(yè)中有28個(gè)行業(yè)產(chǎn)值保持增長，規(guī)模以上工業(yè)完成產(chǎn)值402.67億元；商洛市的一、二、三產(chǎn)增加值所占比重分別為20.3：41.2：38.5，規(guī)模以上工業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值168.78億元；安康市的一、二、三產(chǎn)增加值所占比重分別為20.5：39.6：39.9，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值191.6億元，全年規(guī)模以上工業(yè)26個(gè)行業(yè)大類中有23個(gè)保持增長。這說明陜南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理狀況比較明顯，第一產(chǎn)業(yè)所占比重相對(duì)較高，農(nóng)業(yè)人口太多，城鎮(zhèn)化率低，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要加速，工業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展不足，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比重不升反降，表明現(xiàn)代化服務(wù)能力、發(fā)展能力欠缺，而且各地規(guī)模以上工業(yè)發(fā)展的能力和水平差距也較大。落后地區(qū)和落后產(chǎn)業(yè)相比較都存在由先進(jìn)部門或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的“回波效應(yīng)”及“抑制效應(yīng)”，這在一定程度上加大了落后地區(qū)人口在地域范圍內(nèi)集中的難度，加大了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造發(fā)展的難度和速度，加大了城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的難度。

5.城鎮(zhèn)體系不完善，城鎮(zhèn)功能弱化的制約。陜南三市都是中小城市，沒有大城市帶動(dòng)，城鎮(zhèn)太少太小，城鎮(zhèn)空間分布也比較分散而且分布不平衡，區(qū)域之間不同規(guī)模、不同等級(jí)、不同職能的城鎮(zhèn)之間沒有形成結(jié)構(gòu)和功能完整的城鎮(zhèn)體系。地區(qū)的中心城市聚集功能較弱，已規(guī)劃建立的城市群或經(jīng)濟(jì)區(qū)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力還明顯不足，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，對(duì)縣、區(qū)帶動(dòng)力不強(qiáng)。建制鎮(zhèn)的規(guī)模普遍很小，無法接受大中城市輻射帶動(dòng)，也很難推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)。城鎮(zhèn)化發(fā)展不足，無法和工業(yè)化發(fā)展形成相互作用、相互推動(dòng)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，也無法推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化。

二、陜南城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展的出路

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，為城鎮(zhèn)跨越發(fā)展提供更有效更便捷的路徑。一要因地制宜，合理制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)。陜南各市要根據(jù)自身城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和條件，結(jié)合區(qū)位、資源和環(huán)境特點(diǎn)，合理確定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)及相關(guān)政策措施，使城鎮(zhèn)化與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口資源環(huán)境相適應(yīng)。漢中市要努力建成以現(xiàn)代制造業(yè)、旅游、商貿(mào)為主的大城市，安康市要建成以商貿(mào)、旅游、資源加工業(yè)為主的中等城市，商洛市要建成以綠色產(chǎn)業(yè)、資源加工、商貿(mào)和旅游為主的中等城市。二要立足長遠(yuǎn)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地規(guī)劃。要圍繞城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)，打破行政區(qū)劃界限，對(duì)各市、陜南地區(qū)甚至全省區(qū)域范圍內(nèi)的村鎮(zhèn)布局進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、中小城鎮(zhèn)、中心城市的合理分工，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率。三要加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。陜南各市要重點(diǎn)加強(qiáng)中心城市、縣城以及重點(diǎn)城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)能力和水平建設(shè)，扶持發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，強(qiáng)化城鎮(zhèn)功能建設(shè)，提升城鎮(zhèn)發(fā)展空間，為城鎮(zhèn)跨越發(fā)展創(chuàng)造良好的前提和堅(jiān)實(shí)的“硬件”條件。

2.加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為城鎮(zhèn)跨越發(fā)展提供強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)。陜南要改變現(xiàn)狀，一要進(jìn)一步解放思想，積極推進(jìn)體制轉(zhuǎn)換、機(jī)制創(chuàng)新，不斷提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的市場化水平，消除束縛經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度性障礙。二要充分發(fā)揮各地的資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。漢中、安康要以漢江和陽安鐵路為軸線，以漢中盆地和安康盆地為重點(diǎn)區(qū)域，大力發(fā)展以食品、制藥、水電、旅游等綠色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色專業(yè)化城鎮(zhèn)；商洛要以西合、西康鐵路為軸線，以關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，大力發(fā)展現(xiàn)代中藥和綠色食品產(chǎn)業(yè)，建成以綠色產(chǎn)業(yè)、資源加工、商貿(mào)和旅游為主導(dǎo)的特色產(chǎn)業(yè)化城鎮(zhèn)，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)陜南城鎮(zhèn)群和經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成和發(fā)展。三要進(jìn)一步改善發(fā)展環(huán)境，完善政策支持體系，擴(kuò)大對(duì)外開放，強(qiáng)化公共服務(wù)體系建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施科技帶動(dòng)、項(xiàng)目帶動(dòng)、開放帶動(dòng)策略，努力推動(dòng)陜南經(jīng)濟(jì)社會(huì)開放發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)發(fā)展。

3.加快工業(yè)化發(fā)展，為城鎮(zhèn)跨越發(fā)展提供強(qiáng)勁的動(dòng)力基礎(chǔ)。理論和實(shí)踐都表明，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展是相互促進(jìn)、相互影響的。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下，城鎮(zhèn)化是我們實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)之一，而工業(yè)化是促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力引擎，二者是相輔相成的。為此，陜南三市，一要努力轉(zhuǎn)變工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化工業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不斷促進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)改造和優(yōu)化升級(jí)，大力發(fā)展高新技術(shù)工業(yè)，努力提高工業(yè)發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量；二要不斷增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，走可持續(xù)發(fā)展之路，走集約化、協(xié)調(diào)化發(fā)展之路，加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，實(shí)現(xiàn)率先突破發(fā)展；三要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，培育壯大區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，不斷提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平。

4.加大財(cái)政金融投資力度，為城鎮(zhèn)跨越發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的資金支持。一要進(jìn)一步改善投資環(huán)境，提高引進(jìn)外資能力。不斷完善法律法規(guī)制度，改善人文、基礎(chǔ)設(shè)施、市場開發(fā)等方面的投資環(huán)境，有針對(duì)性地吸引外資，不斷擴(kuò)大利用外商直接投資規(guī)模和水平，同時(shí)注意提高引進(jìn)外資質(zhì)量。二要努力抓住機(jī)遇，積極推動(dòng)城鎮(zhèn)跨越發(fā)展。國際國內(nèi)競爭日趨激烈，我們要抓住第二次西部大開發(fā)的良好機(jī)遇、抓住后金融危機(jī)時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展蓄勢(shì)待發(fā)的機(jī)遇、抓住關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的機(jī)遇、抓住西南城市群和都市圈建設(shè)的機(jī)遇，抓住發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)梯度轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，不斷擴(kuò)大招商引資的力度，努力推動(dòng)陜南城鎮(zhèn)跨越發(fā)展。三要進(jìn)一步加大財(cái)政金融支持力度，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展能力。要轉(zhuǎn)變政府職能，提高基層政府微觀調(diào)控能力，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強(qiáng)有力的財(cái)政金融政策支持。要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政金融支持方式，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推動(dòng)民間資金集中使用，提高資金使用效率等等，不斷擴(kuò)大財(cái)政金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展能力。

5.大力增加城鄉(xiāng)收入，為城鎮(zhèn)跨越式發(fā)展提供持續(xù)發(fā)展的要素資源。中心城市強(qiáng)大的輻射作用已經(jīng)成為一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的高速引擎，陜南城鎮(zhèn)化水平低，缺乏強(qiáng)大的城市經(jīng)濟(jì)圈的帶動(dòng)輻射。因此，一要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再次飛躍；二要改革土地等相關(guān)的制度政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，讓農(nóng)民能夠成為真正的市場主體，成為能夠自由流動(dòng)的生產(chǎn)要素的組成部分；三要努力建設(shè)新農(nóng)村，不斷轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；四要積極發(fā)揮中心城市或經(jīng)濟(jì)區(qū)的帶動(dòng)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集。