BT模式在深圳地鐵5號線工程中的應用與創(chuàng)新

陳湘生，容建華，李全清，郭晉杰，侯慶華，馮衛(wèi)軍

(1.深圳市地鐵集團有限公司，廣東 深圳 518034;2.中國鐵道科學研究院，北京 100081)

BT模式具有融資和建設管理兩個重要的內涵，一方面能夠疏通大規(guī)模城市化建設資金短缺的瓶頸，改善政府投資項目的負債結構，另一方面還可以使政府從直接管理建設項目的事務中解脫出來［1］。全國城市軌道交通工程中采用BT模式的項目主要有北京地鐵奧運支線、北京地鐵亦莊線、南京地鐵2號線、上海地鐵南站、重慶輕軌段及深圳地鐵5號線等。其中，深圳地鐵5號線是目前國內城市軌道交通最大的BT工程，提出了“投融資 +設計施工總承包 +回報”的 BT模式，實現(xiàn)了工程項目投融資體制和建設管理體制的兩大創(chuàng)新，被譽為軌道交通BT工程深圳模式(以下簡稱深圳模式)，引起了人們的廣泛關注。

1 深圳模式的產(chǎn)生背景

1)政府短期財政壓力大

隨著深圳市的快速發(fā)展，特別是大型基礎設施建設力度的加大，政府財政短期內面臨著巨大的壓力。深圳軌道交通二期工程包括5號線在內共有5條線路同時在建，整個建設資金需求達700多億元;在全市大力推進軌道交通建設的同時，一大批文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保項目也正在抓緊實施。深圳地鐵5號線投資額度高達200多億。

2)項目工期非常緊迫

深圳地鐵5號線是26屆世界大學生運動會的承諾項目，長度約40 km，車站27座，項目自2007年12月21日開工建設，距離2011年6月30日開通試運營時間僅有42個月，而土建部分工期要求控制在26個月，相比于采用傳統(tǒng)模式的深圳地鐵1號線(長度17.4 km，車站16座，工期42個月)、廣州1號線(長度18.4 km，車站16座，工期60個月)、北京5號線(長度27.6 km，車站24座，工期44個月)、上海6號線(長度33.4 km，車站27座，工期50個月)，在建設里程最長，車站數(shù)最多的情況下，工期縮短了38% ～56%，工期壓力非常大。

3)深圳地鐵公司具有全壽命周期管理的意愿

BT項目發(fā)起人深圳地鐵公司堅持建設、運營、資源和物業(yè)開發(fā)“三位一體”的企業(yè)發(fā)展策略［2-4］，作為深圳地鐵5號線項目的建設和運營單位，具有強烈的全壽命周期管理的意愿，希望加強對項目前期、施工過程和竣工移交全過程的控制，確保如期、安全、高質量、高性價比完成工程建設任務，創(chuàng)造良好的運營條件，同時最大程度地創(chuàng)造附屬商業(yè)資源和物業(yè)資源，實現(xiàn)項目的可持續(xù)發(fā)展。

4)深圳地鐵公司適當承擔管理工作

深圳地鐵公司在深圳地鐵一期工程建設中積累了豐富的建設經(jīng)驗，隊伍建設和管理工作不斷加強。深圳地鐵公司設有規(guī)劃部、設計部、合約部、財務部等基本職能部門，并為每條地鐵線路設置了分公司，專門負責該線路的建設管理工作，具有設計施工總承包的管理能力。因而，深圳地鐵公司希望能夠承擔地鐵項目一定的建設管理工作，且要求承擔的工作量適中，不希望面臨大量的管理協(xié)調工作，希望與承包商之間的責任關系較為清晰。

2 深圳模式的提出及三大核心主體的定位

由于深圳地鐵5號線建設面臨政府短期財政緊張、工期短等難題，且BT項目發(fā)起人具有豐富的管理經(jīng)驗和全過程的管理意愿，因而深圳市政府和深圳地鐵公司在對深圳地鐵5號線項目建設背景充分分析的基礎上，結合傳統(tǒng)BT模式的基本特征，創(chuàng)新性地提出了城市軌道交通BT工程深圳模式。該模式下，參與BT工程建設的核心主體如BT項目發(fā)起人、BT項目承辦人和BT項目公司都有具體定位。

1)深圳地鐵公司作為地鐵5號線BT項目發(fā)起人和項目法人，將以BT項目建設單位的身份負責整個項目的全過程運作。深圳地鐵公司作為BT項目建設單位，一是出于深圳地鐵公司本身職責所定，便于統(tǒng)籌安排5號線全線建設;二是出于工程的特殊性考慮。深圳地鐵5號線雖分為BT和非BT兩部分發(fā)包，但工程是一個整體，不可分割，只允許存在一個建設單位。工程總體規(guī)劃、初步設計均由深圳地鐵公司負責。

2)中國中鐵為深圳地鐵5號線BT項目承辦人，承擔BT項目投融資和項目設計施工總承包職責。作為BT項目的總承包人，中國中鐵在建設期不具備對BT項目的絕對控制權(不是建設單位)，對監(jiān)理單位也沒有委托權。

3)中鐵南方公司是中國中鐵為完成地鐵5號線BT項目建設出資設立的BT項目公司。中國中鐵通過BT項目公司實現(xiàn)項目投融資和建設期項目管理職責。中國中鐵與中鐵南方公司就該項目承擔連帶責任關系。

深圳地鐵5號線詳細的管理組織框架如圖1所示。

圖1 深圳地鐵5號線BT工程組織架構

3 深圳模式的特色與創(chuàng)新

3.1 BT項目發(fā)起人的強控制

在傳統(tǒng)BT模式的理念下，BT工程竣工移交給相關單位之前，BT項目承辦人對BT工程具有絕對的控制權，BT項目發(fā)起人對項目的控制較弱。深圳模式最重要的特色就是BT項目發(fā)起人對項目建設全過程深度控制，對BT項目承辦人的質量、進度和安全等管理工作進行全面監(jiān)控。BT項目發(fā)起人的強控制管理主要體現(xiàn)在以下幾點:

1)BT項目發(fā)起人作為項目法人，以業(yè)主和建設單位的身份負責整個項目(包括BT工程和非BT工程)的全過程運作。BT項目承辦人僅在BT工程范圍內承擔投融資和設計施工總承包職責。一些重大事項的決策權由BT項目發(fā)起人掌控。

2)監(jiān)理單位由BT項目發(fā)起人直接委托。在我國建筑市場法律不完善和存在信用危機的前提下，監(jiān)理單位難以保證公正性和承擔法律賦予其的職責，BT項目發(fā)起人只有牢牢把握監(jiān)理單位的委托權，才能確保監(jiān)理單位從BT項目發(fā)起人利益出發(fā)加強對BT工程的建設監(jiān)管。

3)BT項目發(fā)起人通過成立5號線分公司并派駐現(xiàn)場代表加強對施工現(xiàn)場的監(jiān)控?，F(xiàn)場業(yè)主代表代表深圳地鐵公司對所負責標段進行管理協(xié)調。主要工作內容有:標段施工單位履約能力考查、投資進度情況、標段驗工計價、安全質量文明施工、設計變更、地鐵周邊單位的協(xié)調及前期工程的協(xié)調等。

3.2 BT項目范圍的合理界定

深圳模式在對BT工程與非BT工程的劃分過程中采用了“管理優(yōu)勢互補”原則，即將 BT項目承辦人具有管理優(yōu)勢的相關工程納入BT工程范圍，將BT項目發(fā)起人具有管理優(yōu)勢和管理需求的工程作為非BT工程由BT項目發(fā)起人單獨招標和管理。具體劃分如下:

1)土建工程作為BT工程范圍的主體內容。土建工程對項目工期的影響非常大，土建工程的施工工期往往是整個項目工期的瓶頸，且BT項目承辦人往往對土建工程施工的經(jīng)驗豐富、能力強，由其直接完成將有利于施工工期的縮短。

2)與土建工程關系密切的相關工程納入BT工程范圍。這里的相關工程包括裝修工程、常規(guī)設備和部分系統(tǒng)設備安裝工程。這些工程與土建工程存在大量的設計和施工接口，納入BT工程范圍由BT項目承辦人統(tǒng)一管理有利于減輕BT項目發(fā)起人的接口管理和變更管理工作，同時便于BT項目承辦人合理統(tǒng)籌安排工期，促進項目進展。

3)核心機電工程和重要材料設備的采購納入非BT工程范圍由BT項目發(fā)起人直接招標和把控。核心機電工程專業(yè)性、壟斷性較強，BT項目承辦人一般不具有相應的施工資質和能力，同時核心機電工程和重要設備采購對項目后期運營質量和安全影響巨大，從全壽命周期成本控制的角度而言宜由BT項目發(fā)起人直接采購。

4)前期工程納入非BT工程范圍。

前期工程由于工期緊、協(xié)調難度大、不確定因素多等特點，一直以來都是城市軌道交通工程建設的一大難點。這里的前期工程主要包括征地拆遷、交通疏解、管線遷改和綠化遷移。

征地拆遷情況復雜，牽涉面廣，實施難度大，由BT項目承辦人實施則將大大增加其項目承包風險;而完全由BT項目發(fā)起人負責，則可能會因拆遷造成工期延誤，使得BT項目發(fā)起人因拆遷問題受到BT項目承辦人索賠。為了解決這個問題，深圳模式采取了“以BT項目發(fā)起人為主，BT項目承辦人參與并配合開展征地拆遷工作，邊拆遷邊進場”的方式，即加快推進了工程建設的速度，同時降低了BT項目發(fā)起人的風險。

交通疏解、管線遷改和綠化遷移等前期工程也具有較大的實施難度。管線遷改，直接委托各管線業(yè)主單位組織實施;燃氣管道的遷改工程由市燃氣集團代建;交通疏解工程和綠化遷移工程分別由市城管局下屬的專業(yè)隊伍實施。鑒于這些前期工程實施主體的特定性和BT項目發(fā)起人地位的特殊性和管理協(xié)調優(yōu)勢，由BT項目發(fā)起人直接承擔則有利于工程的順利進行。

3.3 BT工程回購時點的提前

按照傳統(tǒng)BT模式的做法，BT項目發(fā)起人對 BT工程的回購往往是在BT項目承辦人竣工移交工程后的一段時間內逐年支付合同價款。然而，城市軌道交通工程投資規(guī)模巨大，工期長，竣工后支付合同價款的方式將給BT項目承辦人帶來巨大的融資壓力。深圳模式將BT工程回購時點大大提前，在建設期間即根據(jù)BT項目承辦人當年完成的工程量逐年支付合同價款?；刭彆r點的前移產(chǎn)生了以下效果:

1)降低了 BT項目發(fā)起人的融資成本支出。BT模式下由BT項目承辦人負責項目的投融資和建設雖然可以緩解BT項目發(fā)起人的短期資金緊張困難，但BT項目承辦人高額的融資成本也包含在了合同價款中轉嫁給了BT項目發(fā)起人。項目回購時點的提前大大降低了BT項目承辦人的融資成本，為BT項目發(fā)起人節(jié)約了約8億元的融資成本支出。

2)為BT項目發(fā)起人的強控制奠定了基礎。建設期逐年支付合同價款，為BT項目發(fā)起人通過支付權的控制實現(xiàn)管理需求創(chuàng)造了有利條件，為BT項目發(fā)起人全過程實時監(jiān)控項目進展、全面落實全壽命周期管理理念的強控制管理需求奠定了基礎，有利于項目總體目標的實現(xiàn)。

3)降低了BT項目承辦人的投融資風險。BT工程回購時點的提前大大降低了BT項目承辦人的投融資風險，吸引了具有較強技術和管理力量的企業(yè)參與投標，并極大地調動了BT項目承辦人的積極性，有利于項目按時完成。

3.4 施工圖設計的共同管理

深圳模式將土建工程施工圖設計納入了BT工程范圍，采取了以BT項目承辦人管理為主、BT項目發(fā)起人管理為輔的共同管理原則。將土建工程施工圖設計納入BT工程范圍主要基于以下三點考慮:

1)BT項目發(fā)起人作為項目的建設單位，具有強烈的全壽命周期項目管理的意愿，需要全面介入設計管理工作，確保設計結果滿足運營的要求，因而對項目運營具有重要影響的裝修工程、常規(guī)設備和系統(tǒng)設備工程等設計工作宜由BT項目發(fā)起人直接把控。

2)土建工程的設計標準相對明確，BT項目發(fā)起人對該部分設計往往沒有個性化的要求，對設計內容的干擾少，設計變更少，實行設計施工總承包可行性較大。

3)土建施工速度是項目工期的瓶頸，采取設計施工總承包模式，邊設計邊施工，縮短建設工期。

土建工程施工圖設計雖然納入了BT工程范圍，但考慮到BT項目發(fā)起人作為深圳地鐵5號線的建設單位，需要協(xié)調BT工程與非 BT工程的設計接口問題，同時土建施工圖設計還牽涉到BT項目發(fā)起人的一些切身利益，因而BT項目發(fā)起人希望對施工圖設計單位具有一定的管理權。為了實現(xiàn)BT項目發(fā)起人對施工圖設計的管理，深圳模式采取了兩個關鍵措施:①采取了合同轉化型的設計施工總承包模式［5］，即BT項目發(fā)起人招標選擇設計總包單位負責項目總體設計和施工圖設計，總體設計完成后業(yè)主將該設計進行合同主體變更，由BT項目承辦人完成后續(xù)的施工圖設計和施工任務。BT項目發(fā)起人通過對設計單位委托權的把控可以確保設計單位的資質和能力滿足BT項目發(fā)起人的要求。②施工圖設計階段，實行雙方共同管理的策略，以BT項目承辦人的管理為主，BT項目發(fā)起人的管理為輔。BT項目承辦人的管理職責主要是根據(jù)現(xiàn)場施工需求，進行設計優(yōu)化，實現(xiàn)設計與施工的銜接;BT項目發(fā)起人的主要職責則是把握設計標準，確保設計質量滿足BT項目發(fā)起人的功能需求，并通過設計總包單位負責BT工程與非BT工程(特別是系統(tǒng)工程)設計接口的協(xié)調。

3.5 監(jiān)理管理單位的引入

城市軌道交通工程監(jiān)理工作具有兩個重要特征:一是專業(yè)多樣化，如深圳地鐵5號線的監(jiān)理單位在專業(yè)上包括土建工程監(jiān)理、軌道工程監(jiān)理和系統(tǒng)設備監(jiān)理等;二是數(shù)量多，如深圳地鐵5號線的土建工程監(jiān)理共劃分了9個標段。因而，BT項目發(fā)起人需要對全線監(jiān)理單位進行統(tǒng)一的協(xié)調、監(jiān)督和管理，工作量巨大。

因此，深圳模式在監(jiān)理管理的模式上進行探索和創(chuàng)新，引入了監(jiān)理管理單位，由其負責對全線各標段監(jiān)理單位進行監(jiān)督和管理，并為工程建設提供技術和管理支持。監(jiān)理管理單位的引入在減輕BT項目發(fā)起人管理工作量的同時，卻并沒有削弱業(yè)主對監(jiān)理單位的直接管理權。監(jiān)理管理單位的定位是BT項目發(fā)起人建設管理的延伸，BT項目發(fā)起人仍然把握著對監(jiān)理單位的管理控制權。

4 結語

深圳地鐵5號線通過軌道交通BT工程深圳模式的實施，再次展現(xiàn)了“深圳速度”，是深圳市同期在建軌道交通項目中進展最快的一條線路，相比采用傳統(tǒng)模式軌道交通工程工期節(jié)約了半年以上。同時，深圳地鐵5號線項目實現(xiàn)了建設投資的有效控制和全壽命周期質量管理。深圳模式的實施，減輕了政府的財政壓力，也化解了地鐵公司的管理壓力，又實現(xiàn)地鐵公司強控制的全壽命周期管理需求。軌道交通BT工程深圳模式推動了深圳市基礎設施特別是軌道交通建設管理體制創(chuàng)新改革，為深圳市三期軌道交通乃至全國大型基礎設施建設提供了寶貴的經(jīng)驗。

［1］ 張樹森．BT投融資建設模式［M］．北京:中央編譯出版社，2006.

［2］ 譚萬忠，馬凡祥，賴步一，等．深圳地鐵5號線BT工程的監(jiān)理管理［J］．鐵道建筑，2011(12):134-138．

［3］ 張佐漢，陳麗波，馮衛(wèi)軍．城市軌道交通工程實施策劃研究［J］．鐵道建筑，2011(5):138-142.

［4］ 劉文，朱益海，羅小剛，等．深圳地鐵5號線 BT工程設計與變更管理［J］．鐵道建筑，2012(1):73-76．

［5］ 黃建玲，楊麗明．“BT”模式在城市軌道交通建設中的運作思路探討［J］．北京交通大學學報(社會科學版)，2010(2):78-81．