我國環(huán)境服務業(yè)發(fā)展路徑的思考

黎 瑩 鐘曉紅 傅 濤

（清華大學環(huán)境學院，北京 100084）

環(huán)境服務業(yè)是指為防治環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境、保護自然資源等提供各種服務的產(chǎn)業(yè)。環(huán)境服務業(yè)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是隨著環(huán)境要求提高而興起的現(xiàn)代服務業(yè)的重要內(nèi)容。環(huán)境服務業(yè)具有專業(yè)化水平高、規(guī)范性強、有助于推動產(chǎn)業(yè)市場化等特點，它在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中比重增大有助于深挖產(chǎn)業(yè)發(fā)展中知識與服務的附加值，是環(huán)保產(chǎn)業(yè)走向成熟的標志。我國環(huán)境服務業(yè)起步于上世紀90年代，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前環(huán)境服務業(yè)產(chǎn)值約占環(huán)保產(chǎn)業(yè)總值的20%左右，而同期發(fā)達國家的數(shù)值約為50%~60%，我國環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展仍處于產(chǎn)業(yè)化和市場化的初級階段，由環(huán)境設施建設帶動的設備制造和工程服務在產(chǎn)業(yè)中仍占主導位置，服務業(yè)比重相對偏低。

環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展面臨很多問題，其中探索適宜的環(huán)境服務業(yè)發(fā)展模式，即在相關(guān)主體之間建立合理有效的環(huán)境風險成本分擔機制，使環(huán)境服務企業(yè)在建設經(jīng)營期內(nèi)取得安全收益的同時，確保環(huán)境治理的預期效果，是最為棘手的難題。本文通過梳理環(huán)境服務中環(huán)保企業(yè)污染治理與實現(xiàn)環(huán)境總體效果之間存在的差距，解析存在這些差距的原因，并據(jù)此提出推動行業(yè)發(fā)展的思路。

1 傳統(tǒng)環(huán)保企業(yè)環(huán)境服務的經(jīng)濟學分析

雖然外部性理論常用于討論由環(huán)境污染而產(chǎn)生的經(jīng)濟問題，但實際上，環(huán)境服務本身也存在類似于外部性的狀況。圖1 說明了在完全競爭條件下，環(huán)境服務的外部不經(jīng)濟是如何造成社會資源配置失當?shù)摹?/p>

圖1 環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟Fig.1 The production of environmentally friendly products Externality

圖1 中水平直線D=MR 是環(huán)保企業(yè)的需求曲線和邊際收益線，MC則為其邊際成本曲線（在完全競爭狀態(tài)下，需求曲線D是一條水平直線，且D=MR=P0，邊際收益MR 等于邊際成本MC 是企業(yè)實現(xiàn)利潤最大化的均衡條件）。在傳統(tǒng)的環(huán)保行業(yè)中，環(huán)保企業(yè)只對其生產(chǎn)或建造的環(huán)保設備或環(huán)境工程本身質(zhì)量是否達標負責，而對設備或工程達標后是否能切實帶來環(huán)境質(zhì)量的整體改善并不關(guān)心，換句話說，環(huán)保企業(yè)的責任標的是環(huán)境設施，而不是環(huán)境效果。因此，在實踐中，環(huán)境設施或工程的運轉(zhuǎn)情況與區(qū)域環(huán)境整體治理情況存在著脫節(jié)的現(xiàn)象。不僅如此，環(huán)境質(zhì)量整體改善是一項系統(tǒng)的工程，它不但受到環(huán)境設施運行狀況的影響，還受到許多其他因素的制約，例如：其他污染企業(yè)的偷排、突發(fā)性自然災害的破壞、不同政府主管部門協(xié)調(diào)等等。因此在對某一區(qū)域進行環(huán)境治理時，社會所付出的邊際成本要高于環(huán)保企業(yè)單純因設備生產(chǎn)、工程建造或設施運行而形成的企業(yè)邊際成本，即社會邊際成本曲線（MC1）位于企業(yè)邊際成本曲線（MC）的上方。MC1與MC之間的距離就是環(huán)保行業(yè)的邊際外部不經(jīng)濟。在企業(yè)達到最優(yōu)產(chǎn)出X0的時候，社會為達到環(huán)保治理效果所付出的單位價格P1遠遠高于企業(yè)的產(chǎn)品單位價格P0，即P1>P0。因此，為了同時達到行業(yè)發(fā)展的最優(yōu)化和社會效益的最大化，那么必須借助“外力”使MC1與MC兩條曲線重合，以此達到帕累托效率所要求的最優(yōu)水平。

通常情況下，我們解決外部不經(jīng)濟所采用的手段有兩種：行政管制型方法和經(jīng)濟刺激型方法。行政管制型方法就是行政管理部門通過制定法律、規(guī)章制度和標準等直接對生產(chǎn)經(jīng)營者所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟活動的數(shù)量和方式加以規(guī)定。將部分社會成本轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)，由此減少社會外部不經(jīng)濟的成本，即將MC1向MC移動。這種政府行政干預的手段在一定程度上可以減少社會治理環(huán)境的成本，增加環(huán)保企業(yè)對環(huán)境治理效果的責任，達到控制環(huán)境整體治理效果的目的，在環(huán)境治理早期這種方法曾經(jīng)起到了明顯的效果，如各類環(huán)保產(chǎn)品的市場準入標準、污水處理的工藝要求及排放標準等。但是從行業(yè)發(fā)展和環(huán)境市場的角度來講，由于政策制定有時滯性、政策執(zhí)行靈活度有限、政策控制成本較高等因素，隨著環(huán)境市場發(fā)展的進一步深入，政府在執(zhí)行和監(jiān)管中的困難越來越大。

經(jīng)濟刺激型方法是指政府利用經(jīng)濟手段，間接作用于政策對象，刺激其改變經(jīng)營行為的方法。即通過經(jīng)濟手段增加企業(yè)產(chǎn)生外部不經(jīng)濟的成本，使MC向MC1移動。經(jīng)濟刺激方法又分為側(cè)重于政府干預的庇古手段和側(cè)重于市場機制的科斯手段兩大類。庇古手段主要是通過收費或收稅的方法使企業(yè)成本恰好等于社會成本，其征收數(shù)額就是企業(yè)與社會邊際成本的差額；科斯手段主要是運用產(chǎn)權(quán)理論利用市場機制解決環(huán)境治理成本的差異問題。這兩種手段在我國政府實施環(huán)境行業(yè)管理的實踐中均有體現(xiàn)，如：對污水處理廠未達標排放的罰金、環(huán)境項目商務模式中產(chǎn)權(quán)的界定等。但是我們也注意到，這兩種管理手段在具體實施時存在兩大難以避免的缺陷。一是收費或收稅政策中，政策的制定存在標準不合理、企業(yè)與政府信息不對稱、收稅或收費通過企業(yè)定價最終轉(zhuǎn)嫁給消費者等風險。二是環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)難以明確界定，且已明確的產(chǎn)權(quán)是否能夠轉(zhuǎn)讓存在疑慮。因此，這兩種手段相關(guān)的政策在制定和執(zhí)行中均存在困難，效果并不理想。

2 我國環(huán)境服務中的關(guān)鍵問題

環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展既需要市場的推動也離不開政府的監(jiān)管，如何進行管理制度和行業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新，在有效的政策監(jiān)管下，充分發(fā)揮市場機制的作用，使企業(yè)作為市場法人主體獲取盈利的同時，能夠有效推動環(huán)境治理的完成，是環(huán)境服務業(yè)發(fā)展必須解決的難題。為了推動環(huán)境服務的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，結(jié)合我國環(huán)境服務面臨的問題，我們必須解決以下幾個關(guān)鍵問題：

（1）成本分擔。環(huán)境治理的外部成本不能完全由社會或企業(yè)其中一方單獨承擔，必須通過某種機制將環(huán)境治理成本在社會和企業(yè)之間做合理有效的分擔，并且確保兩者的責任關(guān)系明確，否則，企業(yè)和社會或不堪重負、或責任關(guān)系含糊，環(huán)境治理將無法持續(xù)進行。

（2）目標統(tǒng)一。欲將行業(yè)外部性減小到最低，只能通過外部性內(nèi)部化的方式解決，而要將社會和企業(yè)的兩個主體責任內(nèi)部化，必備的前提條件就是，企業(yè)和社會必須有共同的目標。

（3）結(jié)果雙贏。環(huán)境服務業(yè)要想得到長期持續(xù)的發(fā)展，一方面，市場配置的作用必須得到有效放大，企業(yè)發(fā)展必須有一定的自主性，企業(yè)能夠在市場活動中獲利。另一方面，企業(yè)活動對社會的影響應該是正向的，社會也能夠從企業(yè)活動中受益。換句話說，企業(yè)和社會的利益是一致的，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中企業(yè)和社會應該得到雙贏的結(jié)果。

（4）服務量化。能否實現(xiàn)環(huán)境服務的有效供給，取決于環(huán)境服務的可售性，即環(huán)境服務是否可以有效的量化。環(huán)境服務的可售性越高，企業(yè)參與的可能性就越大，環(huán)境服務合作的模式成功系數(shù)就越高。環(huán)境服務的量化程度是決定環(huán)境服務是否能夠產(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵因素。

3 推動環(huán)境服務業(yè)發(fā)展路徑分析

3.1 大力發(fā)展環(huán)境綜合服務業(yè)，合理分擔環(huán)境治理成本

環(huán)境服務的綜合化集成化是環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的必然趨勢。環(huán)境綜合服務業(yè)以環(huán)境服務總包為出口，可涵蓋咨詢、專業(yè)運營、工程、裝備制造以及相關(guān)聯(lián)的投資等各個產(chǎn)業(yè)單元，即在已有產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上的綜合和延伸。以往的環(huán)境服務業(yè)大多集中在設備制造、工程設計、行業(yè)咨詢等某個產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上，并只對該環(huán)節(jié)的服務結(jié)果負責，與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的運行狀況沒有過多的關(guān)聯(lián)性。但是，環(huán)境效果的體現(xiàn)是多個環(huán)境服務部門綜合作用的結(jié)果，單個環(huán)境服務商服務的優(yōu)劣并很難最終促成環(huán)境整體效果的改善。環(huán)境綜合服務業(yè)能夠改變傳統(tǒng)環(huán)境服務業(yè)結(jié)構(gòu)松散的缺點，有效整合環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)鏈的多個關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)，為環(huán)境治理提供系統(tǒng)且綜合的解決方案，改變環(huán)境服務與環(huán)境效果脫節(jié)的現(xiàn)象，確保環(huán)境治理效果的最終實現(xiàn)。

環(huán)境綜合服務將環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)企業(yè)進行垂直整合，使其形成具有共同利益的新型集團形式，將單個環(huán)保企業(yè)產(chǎn)生的風險有效降低，即通過對環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)鏈多個環(huán)節(jié)的整合，將多個關(guān)聯(lián)企業(yè)“合并”，降低了外部成本。環(huán)境綜合服務能夠消減原先政府因管理零散的環(huán)保企業(yè)而產(chǎn)生的部分社會成本，但卻相應增加了系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)管理的風險成本，從圖上看（見圖1），MC1和MC分別向中間移動，重合形成ME曲線，環(huán)境治理的企業(yè)邊際成本與社會邊際成本趨于一致，其所消耗的環(huán)境產(chǎn)品數(shù)量Xe是能夠使企業(yè)和社會效益最大化的產(chǎn)量，環(huán)境綜合服務業(yè)能夠比傳統(tǒng)的環(huán)境服務節(jié)約環(huán)境產(chǎn)品數(shù)量為X0~Xe。在實施環(huán)境綜合服務時，環(huán)境治理成本得到合理有效的分攤，環(huán)境治理責任更加明確，企業(yè)和社會同時達到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。

3.2 推行合同環(huán)境服務，統(tǒng)一環(huán)境目標、實現(xiàn)環(huán)境效果的雙贏

合同環(huán)境服務是市場化環(huán)境服務商業(yè)模式的總稱，其實質(zhì)就是以契約形式，依據(jù)環(huán)保成效為付費標準來支付環(huán)保項目全部成本的業(yè)務方式，即用戶只有獲得了既定的環(huán)境效果，才付費給治理企業(yè)。合同環(huán)境服務是建立在環(huán)境綜合服務基礎之上的，合同環(huán)境服務分為兩種形式：一種是污染企業(yè)通過合同服務業(yè)將節(jié)省下來的減排費用與環(huán)境服務商共享，結(jié)構(gòu)上類似于合同能源服務；一種是政府采購通過財政支付采購由環(huán)境服務業(yè)商所提供的環(huán)境服務。

合同環(huán)境服務的推出有效解決了兩個難題。第一，目標問題。環(huán)境服務合同的訂立是以環(huán)境治理成效為付費標準的，也就是說環(huán)境治理效果是環(huán)境服務企業(yè)獲取利潤的唯一依據(jù)，環(huán)境服務的提供方（環(huán)境綜合服務企業(yè)，服務合同乙方）通過減少環(huán)境支付或增加環(huán)境收益來獲取報酬，因此環(huán)境治理效果與環(huán)境服務收益緊密掛鉤。環(huán)境服務的需求方（污染企業(yè)或政府，服務合同甲方）按照合同約定，依據(jù)環(huán)境治理成效，通過分期或一次性付費達到治理污染的目的。因此環(huán)境服務的甲方和乙方在以達到環(huán)境治理效果為目標方面高度統(tǒng)一。第二，結(jié)果問題。顯然，通過簽定環(huán)境服務合同，環(huán)境服務甲乙雙方形成了關(guān)系緊密而又相對自由的服務模式。一方面，甲方通過合同有效的鎖定了乙方運營的效果，能夠在節(jié)省成本的前提下最大限度的實現(xiàn)環(huán)境治理的成效；另一方面，乙方是具有專業(yè)資質(zhì)的環(huán)境綜合服務公司，依托合同框架，在技術(shù)工藝、運營管理、工程建設等方面又有較大的經(jīng)營自主權(quán)，有利于企業(yè)專業(yè)技術(shù)的發(fā)揮和運行效率的提高，從而更利于企業(yè)獲取商業(yè)利潤?？梢?，合同環(huán)境服務的模式能更有效的整合資源，對接需求，實現(xiàn)環(huán)境收益與環(huán)境效果的雙贏。

3.3 政府出臺合同環(huán)境管理辦法，細化服務規(guī)范和運營標準，為環(huán)境服務創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

環(huán)境的污染與治理會產(chǎn)生負、正相反的兩類外部性。顯然，防污和治污都是典型的市場失靈領(lǐng)域，政府必須采取行動，通過大力發(fā)展環(huán)保行業(yè)，提升專業(yè)的環(huán)境服務，特別是推進污染治理模式創(chuàng)新，最大程度的減少環(huán)境污染。合同環(huán)境服務模式能夠有效體現(xiàn)環(huán)境綜合服務的目標，清晰表征環(huán)境綜合服務的特點，便于環(huán)境綜合服務的市場化運作，是環(huán)境綜合服務發(fā)展的有效載體。2011年4月環(huán)保部出臺的《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的指導意見》（環(huán)發(fā)［2011］36號）中明確指出，要“積極探索合同環(huán)境服務等新型環(huán)境服務模式”，大力推進合同環(huán)境服務的試點。合同環(huán)境服務是環(huán)境服的一種商業(yè)模式，商業(yè)模式的有效運作是以明確的付費標準為基礎的，只有在環(huán)境服務可量化且標準明確的前提下，環(huán)境服務的商業(yè)模式——合同環(huán)境服務才有正常運作的可能。因此，我們必須進一步出臺有關(guān)環(huán)境服務標準、管理規(guī)范、操作流程等相關(guān)細則，使服務效果可考量，計費標準可計算，并明確環(huán)境服務合同雙方責權(quán)利關(guān)系，平衡環(huán)境效益、企業(yè)利潤和政府權(quán)益三方的利益分配，構(gòu)建環(huán)境綜合服務管理體系和政策法規(guī)體系，為環(huán)境服務業(yè)的長遠發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

4 結(jié)語

環(huán)保產(chǎn)業(yè)是建立在不同經(jīng)濟部門相互交叉、相互滲透基礎上的綜合性產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)單純地依賴工程建設和設備制造，很難達成滿意的環(huán)境效果。隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的深入發(fā)展，環(huán)境服務已經(jīng)成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的經(jīng)濟增長點，而環(huán)境服務的綜合化和集成化已經(jīng)成為環(huán)境服務發(fā)展的必然趨勢。合同環(huán)境服務的合同文本中明確了甲乙方環(huán)境風險責任，將企業(yè)和社會環(huán)境治理的目標高度統(tǒng)一，表達了清晰的回報和可核查的環(huán)境效果，既能夠?qū)h(huán)境污染物消減量化，又能夠體現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟效益，是實現(xiàn)環(huán)境綜合服務的有效載體。合同環(huán)境服務模式的推出是我國在環(huán)境綜合服務在實踐中的有益探索，但是，隨著合同環(huán)境服務具體應用的深入，需要更詳盡的細則出臺，以增強服務執(zhí)行的實操性。

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