轉(zhuǎn)型期地方政府重疊利益行為模式研究——以房地產(chǎn)調(diào)控為例

齊杏發(fā)

（華東師范大學(xué) 政治學(xué)系，上海 200241）

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，政府起到了重要作用。中國(guó)地方政府的角色，也引起了海內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。當(dāng)前，關(guān)于中國(guó)地方政府的研究，大致可以分為五種模式：地方法團(tuán)主義模式、委托代理模式[1]、謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者模式、公共選擇模式和制度創(chuàng)新模式。然而，這些分析模式存在盲人摸象的研究缺陷，也難以解釋看似矛盾的地方政府行為。

為此，筆者針對(duì)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的地方政府行為，提出用“重疊利益行動(dòng)者”來(lái)分析轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的中國(guó)地方政府行為[1]。如在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域，地方政府一般會(huì)優(yōu)先完成政府利益、資方利益、勞方利益三方利益重疊區(qū)的行為，也會(huì)積極開(kāi)展政府利益與其他利益重疊區(qū)域的工作，但往往不會(huì)努力完成自身利益之外的其他利益區(qū)間的工作。實(shí)際上，重疊利益行動(dòng)行為模式不僅可以用來(lái)解釋勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的地方政府行為，它實(shí)際上是地方政府廣泛存在的一種行為策略。本研究即在前期研究的基礎(chǔ)上，將重疊利益行動(dòng)者的分析進(jìn)一步拓展，并將之應(yīng)用到房地產(chǎn)領(lǐng)域的地方政府行為分析。

一、地方政府重疊利益行為模式簡(jiǎn)介

本研究中的重疊利益模型，主要用來(lái)解釋地方政府行為策略。具體而言，地方政府行為中涉及到的多種利益，如官員利益、地方政府利益、地方利益、各種社會(huì)群體的利益、公共利益等。政府在行為選擇時(shí)，實(shí)際上總是以自己的利益為中心，首先考慮自己的利益最大化，但在解釋自己的行為時(shí)，往往將之描述為為了公共利益或某一群體利益。為集中筆墨說(shuō)明核心觀點(diǎn)，本研究將政府行為中的復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)作簡(jiǎn)化處理，假定政府利益之外，社會(huì)群體可分為利益群體A和利益群體B。這樣，三種利益的交叉重疊，就形成了七個(gè)區(qū)間。詳見(jiàn)地方政府重疊利益行動(dòng)結(jié)構(gòu)示意圖（圖1）。

圖1 地方政府重疊利益行動(dòng)結(jié)構(gòu)示意

在上圖中，Ⅰ號(hào)圈代表社會(huì)利益A覆蓋區(qū)，Ⅱ號(hào)圈代表政府利益覆蓋區(qū)，Ⅲ號(hào)圈代表社會(huì)利益B覆蓋區(qū)，三種利益的交叉組合，形成了復(fù)雜的利益區(qū)間。根據(jù)不同的利益區(qū)間歸屬情況采取不同的行動(dòng)，是地方政府的一個(gè)極為重要的普遍行動(dòng)策略。

一般情況下，地方政府會(huì)優(yōu)先出臺(tái)屬于A區(qū)的政策，其次是屬于B區(qū)和D區(qū)的政策，也會(huì)出臺(tái)屬于F區(qū)的政策。但在無(wú)外力作用的情況下，屬于C區(qū)、E區(qū)和G區(qū)的政策很難出臺(tái)。在回答為什么不出臺(tái)G區(qū)的政策時(shí)，地方政府會(huì)解釋為為了社會(huì)群體A的利益；在回答為什么不出臺(tái)E區(qū)的政策時(shí)，地方政府會(huì)解釋為為了社會(huì)群體B的利益；在回答為什么不出臺(tái)C區(qū)的政策時(shí)，地方政府會(huì)解釋為為了公共利益等其它利益。

二、房地產(chǎn)調(diào)控中的地方政府行為歸類

當(dāng)前房地產(chǎn)領(lǐng)域的地方政府調(diào)控，可以較為典型的驗(yàn)證重疊利益行為模式的解釋力?？梢詫⒌禺a(chǎn)調(diào)控中的利益群體簡(jiǎn)化為地方政府利益、地產(chǎn)商利益(社會(huì)群體A利益)、消費(fèi)者利益(社會(huì)群體B利益)?？傮w來(lái)看，地方政府在完成屬于A區(qū)、B區(qū)、D區(qū)的工作方面較為積極，也會(huì)積極推動(dòng)屬于F區(qū)的工作，但在G區(qū)、E區(qū)、C區(qū)方面較為消極。

（1）A區(qū)的行動(dòng)。本區(qū)間內(nèi)的政策，能夠同時(shí)符合多方利益，政府在本領(lǐng)域一般會(huì)有所行動(dòng)。如增加房地產(chǎn)總體供給，采取預(yù)售制幫助開(kāi)發(fā)商加快住房建設(shè)等。這類行動(dòng)對(duì)政府而言可以有效拉動(dòng)內(nèi)需，提高地方財(cái)政收入，改善城市形象；對(duì)開(kāi)發(fā)商而言可以將業(yè)務(wù)做強(qiáng)做大，獲取更多的利潤(rùn)；對(duì)消費(fèi)者而言意味著更多的選擇機(jī)會(huì)。此外，在保證土地能以較高價(jià)格出售的情況下，加快土地供應(yīng)，也屬此類。

（2）B區(qū)的行動(dòng)。B區(qū)屬于地產(chǎn)商與地方政府利益的重疊區(qū)。屬于這一區(qū)間的政府行為有很多，如炒賣土地，政府官員發(fā)表講話力挺房?jī)r(jià)；限制小產(chǎn)權(quán)房上市交易，禁止宅基地參與流通；設(shè)置障礙實(shí)際阻止合作建房等。如在2008年房地產(chǎn)市場(chǎng)的低谷時(shí)期，時(shí)任南京江寧區(qū)房產(chǎn)局局長(zhǎng)周久耕，就曾公然宣稱“要查出低于成本價(jià)賣房的開(kāi)發(fā)商”。

需要說(shuō)明的是，當(dāng)下盛行的限購(gòu)令政策，實(shí)際上大致也可劃到B區(qū)。因?yàn)橄拶?gòu)令表面上看有利于控制炒房，但其更大的現(xiàn)實(shí)意義在于促銷，這在政策出臺(tái)前后非常明了。很多城市，在限購(gòu)令實(shí)施前，留有充分的宣傳時(shí)間，有意讓潛在消費(fèi)者加速買房。就實(shí)際結(jié)果來(lái)看，這一方式確實(shí)達(dá)到了預(yù)期效果[3]。此外，在限購(gòu)令實(shí)施后，有意預(yù)留“補(bǔ)繳社保”等其它方式，幫助特定群體順利買房。如果結(jié)合“屆別機(jī)會(huì)主義”理論[4]，就更容易理解地方政府的“限購(gòu)”行為了，即地方政府通過(guò)各種手段，透支未來(lái)的購(gòu)買力，提升任內(nèi)的政績(jī)。

此外，限購(gòu)令還有利于形成房?jī)r(jià)還會(huì)漲的預(yù)期，因?yàn)榧热滑F(xiàn)在是限購(gòu)，潛在含義就是住房是珍稀投資品，目前的房?jī)r(jià)是被打壓的，一旦政府放開(kāi)，房?jī)r(jià)又會(huì)重新漲上去，實(shí)現(xiàn)不斷升值的神話。所以就限購(gòu)令而言，限購(gòu)之前是推動(dòng)投資型消費(fèi)者進(jìn)場(chǎng)，實(shí)施限購(gòu)后，則可以威脅剛需型消費(fèi)者抓緊買入。此外，一旦房地產(chǎn)陷入僵局，地方政府確實(shí)有放開(kāi)限購(gòu)的沖動(dòng)。如廣東佛山，就出臺(tái)過(guò)試圖放開(kāi)限購(gòu)的政策[5]。

（3）D區(qū)的行動(dòng)。D區(qū)屬于消費(fèi)者利益與地方政府利益的重疊區(qū)。這一區(qū)域政府行為包括以限制房?jī)r(jià)的方式轉(zhuǎn)讓土地，降低保障房申請(qǐng)門檻，大幅加大限地價(jià)限房?jī)r(jià)的“雙限類”土地供應(yīng)，打擊地產(chǎn)商囤地不建或自我炒房行為。

當(dāng)前，各地正在迅猛開(kāi)展的保障房建設(shè)，大致屬于這一區(qū)間。

（4）C區(qū)的行動(dòng)。地產(chǎn)商利益與購(gòu)房者利益重疊區(qū)。屬于這一區(qū)間的政府行為，在現(xiàn)實(shí)中非常少。具體的行為包括：降低房地產(chǎn)交易中的各種稅收，降低住房公積金等貸款利率，減少各項(xiàng)交易費(fèi)用。屬于這類區(qū)間的政府行為非常少。當(dāng)然，在特殊的情況下，為了服從更大的利益需要，地方政府在這方面也可能采取有限舉動(dòng)。如2008年政府救市時(shí)，就曾大幅減免相關(guān)稅收。

（5）E區(qū)。地產(chǎn)商利益單獨(dú)區(qū)間。此類行為比較少見(jiàn)，如果出現(xiàn)，其中往往存在灰色交易。屬于此類行為的有：以超低價(jià)向特定地產(chǎn)商非正常供地；縱容地產(chǎn)商偷工減料，不保證建筑質(zhì)量；縱容地產(chǎn)商變更土地用途，修改規(guī)劃降低容積率，等等。近年來(lái)，因牽涉到房地產(chǎn)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而落馬的高官，不勝枚舉。這可以在一定程度上揭示了這一區(qū)間的政府行為的內(nèi)幕所在。

（6）F區(qū)。政府利益單獨(dú)區(qū)間。如實(shí)現(xiàn)招拍掛制度完全以競(jìng)價(jià)拍賣的方式銷售土地，并實(shí)行饑餓式營(yíng)銷，壟斷土地市場(chǎng)，制造地荒輿論[6]。通過(guò)官辦企業(yè)當(dāng)托，有意制造地王，制造恐慌氣氛[7]。以調(diào)控的名義，加大稅收力度，在房地產(chǎn)交易中獲得最大利益。以城市建設(shè)的名義，強(qiáng)制拆遷獲取土地，低價(jià)進(jìn)高價(jià)出，謀取巨額差價(jià)。

（7）G區(qū)。這個(gè)區(qū)間屬于消費(fèi)者單獨(dú)利益區(qū)間。這類政府行為，是最少發(fā)生的。屬于這類行為的有以下這些：放開(kāi)建設(shè)用地市場(chǎng)，擬定宅基地與城市建設(shè)用地接軌的辦法，推動(dòng)宅基地加入流通，土地市場(chǎng)在一定程度上自由買賣。通過(guò)制度和法律保護(hù)，引導(dǎo)購(gòu)房者合法組織合作建房。公布商品房各項(xiàng)成本，讓房地產(chǎn)在較透明公開(kāi)的環(huán)境下發(fā)展。真正打擊非法交易，打擊開(kāi)發(fā)商囤地炒地行為，引入市場(chǎng)化力量真正加強(qiáng)建筑質(zhì)量監(jiān)管，嚴(yán)懲不法開(kāi)發(fā)商，切實(shí)保證住房質(zhì)量。

三、地方政府行為特點(diǎn)及影響

按照重疊利益行動(dòng)解釋模型，政府一般是優(yōu)先采取屬于A區(qū)的舉措，其次是B區(qū)和D區(qū)。屬于F區(qū)的行為也會(huì)出現(xiàn)，但屬于C、E、G區(qū)的行為則很少出現(xiàn)。

在房地產(chǎn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情形中，政府在推動(dòng)房地產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)展方面（屬于A區(qū)的），總是不遺余力。當(dāng)然，也正受益于此，中國(guó)近十年來(lái)的住房建筑面積取得了歷史性的大發(fā)展，溫家寶總理也在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)城市居民的人均住房面積，已由1998年的人均17平方米，增長(zhǎng)到2009年的33平方米，這確實(shí)是本屆政府的一大政績(jī)[8]。

與此同時(shí)，地方政府在B區(qū)和D區(qū)也有所行動(dòng)。當(dāng)然，政府在開(kāi)展這類舉措時(shí)，總是將之描述為為了其他群體的利益，或者更廣泛的公共利益。如限制小產(chǎn)權(quán)房上市交易，就將之描述為保證市場(chǎng)公平；限制宅基地入市，則將之解釋為保障農(nóng)民利益；通過(guò)限購(gòu)開(kāi)展促銷，則解釋為為了控制房?jī)r(jià)。諸如此類，不勝枚舉。

屬于F區(qū)的政府行為也比較常見(jiàn)，這時(shí)地方政府經(jīng)常將其解釋為是為了公共利益，或巧妙設(shè)計(jì)推卸自己責(zé)任，或采取不解釋不回應(yīng)的霸道辦法。如人為制造地荒，卻硬降其解釋為是為了保障18億畝耕地紅線；通過(guò)官辦企業(yè)拍地，制造地王影響房?jī)r(jià)，卻說(shuō)是市場(chǎng)行為不再政府干預(yù)之列；人為限制供地，甚至連中央規(guī)定的供地計(jì)劃都不完成，寧可流拍也不低價(jià)供地；暴力拆遷野蠻拆遷，等等。

屬于C、E、G區(qū)的政府行為，在實(shí)際中比較少見(jiàn)，因?yàn)檫@些都獨(dú)立與政府利益之外。但需要說(shuō)明的是，有時(shí)為了服從更大的利益，或存在灰色交易時(shí)，此區(qū)間的行為是可能發(fā)生的。

地方政府的這種行為模式，實(shí)際上是將自身利益置于優(yōu)先位置，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況，巧妙的進(jìn)行行為選擇，以實(shí)現(xiàn)總的利益最大化。這種行為模式，由于其機(jī)理較為復(fù)雜，有較強(qiáng)的隱蔽性，其危害不容忽視。就房地產(chǎn)領(lǐng)域而言，一方面，目前已經(jīng)既成事實(shí)的高房?jī)r(jià)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展而言，不亞于一座堰塞湖[9]；另一方面，房地產(chǎn)大躍進(jìn)時(shí)期建筑質(zhì)量，非常令人擔(dān)憂，近年來(lái)不斷出現(xiàn)的樓倒倒、樓脆脆、樓歪歪，都是鮮明反映。此外，由于房地產(chǎn)價(jià)格虛高，導(dǎo)致了過(guò)高的空置率，使住房偏離了基本屬性[10]。地方政府官員取得了任內(nèi)的漂亮政績(jī)，但將未來(lái)的房地產(chǎn)發(fā)展?jié)摿谋M，且形成了巨大的隱患，而這一隱患在未來(lái)爆發(fā)很可能是無(wú)法避免的。

不僅如此，房地產(chǎn)領(lǐng)域的地方政府行為，還傷害到政府信任，乃至在一定程度上醞釀?wù)物L(fēng)險(xiǎn)。近十年來(lái)，政府對(duì)房地產(chǎn)政策層面的控制與打壓占據(jù)了多數(shù)時(shí)間，對(duì)房地產(chǎn)的直接扶持則主要發(fā)生在2008年。雖然中央政府多次強(qiáng)調(diào)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，連總理都直接表態(tài)要把房?jī)r(jià)高的地方的房?jī)r(jià)降下來(lái)[11]，但在實(shí)際情況中，房?jī)r(jià)仍然不斷躥升。結(jié)果在國(guó)民的認(rèn)知中，要么認(rèn)為政府控制不了房?jī)r(jià)，要么認(rèn)為政府沒(méi)有真的控制房?jī)r(jià)，無(wú)論是哪種判斷，都會(huì)傷及對(duì)政府的信任。此外，當(dāng)民眾對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控已徹底喪失信心，紛紛趕末班車一樣的買入房產(chǎn)后，如果即刻遇到地產(chǎn)領(lǐng)域真正的蕭條，其對(duì)政府的抱怨可想而知。市場(chǎng)終究會(huì)起作用的，這種預(yù)設(shè)絕對(duì)不是危言聳聽(tīng)。

四、對(duì)策建議

地方政府的重疊利益行為，給社會(huì)實(shí)際上帶來(lái)了嚴(yán)重的危害。那么，如何應(yīng)對(duì)地方政府的這種巧妙的行為模式呢？

實(shí)際上，地方政府官員的自利性動(dòng)機(jī)，在發(fā)達(dá)國(guó)家早已是人所共知的秘密，公共選擇理論，說(shuō)的正是這個(gè)問(wèn)題[12]。只是在嚴(yán)密的監(jiān)督下，官員不敢去投機(jī)取巧，因?yàn)槿魏瓮稒C(jī)行為，在發(fā)達(dá)的輿論監(jiān)督下，都可能很容易的被發(fā)現(xiàn)和揭穿。而在中國(guó)當(dāng)前，民眾實(shí)際上對(duì)官員沒(méi)有監(jiān)督權(quán)力，更不用說(shuō)任免了，在此種情況下，治理地方政府的錯(cuò)誤舉措，防范和化解地方政府的重疊利益行為模式，權(quán)力在中央，出路在中央。具體而言，包括以下方面：

（1）按政策要求嚴(yán)格考核地方官員。實(shí)際上，近年來(lái)，中央多次出臺(tái)了房地產(chǎn)調(diào)控政策。如果這些政策都真正落實(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展會(huì)穩(wěn)健很多。之所以出現(xiàn)當(dāng)前的房?jī)r(jià)虛高的狀況，與地方政府官員的陽(yáng)奉陰違是分不開(kāi)的。需要注意的是，這種陽(yáng)奉陰違，如果得到了中央的真正懲處，民眾會(huì)認(rèn)為主要的錯(cuò)誤確實(shí)在地方。反之則另當(dāng)別論，甚至有合謀之嫌。因此，中央需要按照政策要求，切實(shí)考核地方政府官員，對(duì)違反中央精神的地方官員，如保障房建設(shè)進(jìn)展緩慢，土地供應(yīng)嚴(yán)重不足惡性炒地的，等等，及時(shí)加以嚴(yán)懲。實(shí)際上，只要真正懲處數(shù)位地方官員，即可表明中央政府的真正決心，地方官員也會(huì)理解中央的真實(shí)意圖確實(shí)是調(diào)控房地產(chǎn)，違者將被問(wèn)責(zé)，在委任制的官員制度下，地方官員焉有陽(yáng)奉陰違之理？但到目前為止，房地產(chǎn)調(diào)控中，尚未有任何一名官員因落實(shí)政策不力而被問(wèn)責(zé)。

（2）改變中央政策導(dǎo)向。在前面的重疊利益結(jié)構(gòu)中，地方政府的行為，不一定完全按照高度重疊利益區(qū)→雙重利益區(qū)→單獨(dú)利益區(qū)的順序展開(kāi)，其內(nèi)在的原因，在于利益強(qiáng)度不一樣。在中央政府這一強(qiáng)大外力的干預(yù)下，地方政府是有可能改變行為的優(yōu)先順序的。如經(jīng)濟(jì)保障房建設(shè)，雖然總體上屬于D區(qū)的政府行為，但如果中央的政策導(dǎo)向是，不能完成保障房建設(shè)的，一票否決，則必然會(huì)立竿見(jiàn)影。因?yàn)槿绻醒胫苯痈深A(yù)，改變了各個(gè)區(qū)間的利益強(qiáng)度，地方官員重新安排需要優(yōu)先完成的事項(xiàng)。

尤其值得關(guān)注的是，中央在房地產(chǎn)調(diào)控方面的指導(dǎo)思想也逐步合理。調(diào)控目標(biāo)由防止房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快增長(zhǎng)，到抑制房地產(chǎn)泡沫，再到當(dāng)前的明確提出將房?jī)r(jià)降到合理位置，這說(shuō)明中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，并正在加緊采取措施應(yīng)對(duì)。在中央的政策導(dǎo)向下，地方政府會(huì)相應(yīng)改變自己的行為策略，這有利于化解潛在的地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）通過(guò)直接措施消除地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。這種方式，是通過(guò)直接出臺(tái)剛性政策，壓縮地方政府的變通空間，從大的方面減少地方政府的投機(jī)行為。如在國(guó)家層面，出臺(tái)合作建房條例，保護(hù)合作建房；改革土地管理制度，出臺(tái)宅基地參與流通相關(guān)條例，消除地方政府對(duì)地方土地的壟斷與控制；提高存款利率，降低貸款利率，金融系統(tǒng)市場(chǎng)化，促進(jìn)房地產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展；模仿香港，直接對(duì)頻繁交易的住房征收特別稅，打擊投機(jī)炒作。等等。

不過(guò)，以上種種，如果真正落實(shí)，不僅會(huì)導(dǎo)致地方利益受損，中央政府的短期利益，乃至國(guó)家的短期利益，都有可能受損。

五、結(jié)束語(yǔ)

本研究中，雖然討論的是房地產(chǎn)領(lǐng)域的地方政府行為，但實(shí)際上，討論還可以更深入。不僅在房地產(chǎn)領(lǐng)域，不僅在地方政府，在醫(yī)療、鐵路、教育等部門和領(lǐng)域，以及基層政府等，政府的這種行為特征，一樣非常明顯。由于政府的自利性行為在一定范圍內(nèi)普遍存在，導(dǎo)致了當(dāng)前中國(guó)很多社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)和加劇。承認(rèn)和防范政府利益，緊盯政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”行為，迫使政府行為回到為人民服務(wù)的本位上來(lái)，這不僅有利于實(shí)現(xiàn)善治，而且有利于保證政府的公共性，更進(jìn)一步說(shuō)，也是保證政府的執(zhí)政合法性。

[1]齊杏發(fā).轉(zhuǎn)型期地方政府行為模式研究[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2011。

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