我國基本公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系分析

方 茜

（1.北京交通大學(xué) 中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044；2.四川省社會科學(xué)院 管理學(xué)所，四川 成都 610071）

在我國，不容忽視的一個現(xiàn)象是，公共服務(wù)在國家層面的快熱與區(qū)域?qū)用娴穆裏嵝纬闪溯^大反差。說實話，現(xiàn)有研究對公共服務(wù)與國家發(fā)展的討論較為透徹，堅定了中央推行公共服務(wù)之決心，卻不足以激發(fā)地方基層管理者推動公共服務(wù)的熱情。究其緣由有二：一是分餅問題。就一個地區(qū)而言，政府是基本公共服務(wù)的主要供應(yīng)者，實施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略需要大量的財政收入，必然導(dǎo)致生產(chǎn)性公共支出的減少，對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生影響。抓公共服務(wù)還是抓經(jīng)濟面臨兩難沖突。二是偏好問題。一部分人認(rèn)為，公共服務(wù)與經(jīng)濟是兩條完全不同的路徑，在發(fā)展中要“有舍才有得”。就個人仕途而言，發(fā)展經(jīng)濟更容易出成績，促進(jìn)個體效用更優(yōu)。就國家進(jìn)步來看，推進(jìn)公共服務(wù)是大勢所趨，是區(qū)域穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的必然選擇。麻煩的是，一旦將“取舍誰”與“誰取舍”兩個問題聯(lián)合思考，其中的糾結(jié)則不言而喻。發(fā)展基本公共服務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟果真勢不兩立，存在此消彼長的關(guān)系嗎？抑或存在一致的可能，擁有共贏的空間？

一、現(xiàn)實與理論的思考

（一）要增長還是要發(fā)展

發(fā)展是一個多維的過程，既包括加速經(jīng)濟增長、降低不平等和根除貧困等諸多方面，也包括社會結(jié)構(gòu)、大眾心態(tài)和國家制度等方面的變遷[1]。故而，經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展是兩個不同的概念，是包含與被包含的關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展是國民經(jīng)濟由低水平向高水平演進(jìn)的過程，也是一個伴隨收入、制度、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、消費、科技教育等多方面協(xié)調(diào)發(fā)展的過程[2]。簡單地說，“經(jīng)濟發(fā)展=經(jīng)濟增長+……”。

改革開放30余年我國政府圍繞經(jīng)濟增長這個指標(biāo)運作得風(fēng)生水起。然而，高速增長的經(jīng)濟并不意味著發(fā)展?fàn)顩r良好。中國發(fā)展研究基金會副秘書長湯敏認(rèn)為：“我國經(jīng)濟增長過程中出現(xiàn)了一些問題，最大的問題是收入分配不公。經(jīng)濟增長了，但并不是所有人都能受益，有的人受益多，有的人受益少，特別是貧困人口受益更少?！盵3]

眼下，我國政府已充分認(rèn)識到“唯經(jīng)濟增長”帶來的諸多發(fā)展障礙，更多地思考發(fā)展質(zhì)量的問題。而胡錦濤總書記在“第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議”中提到的“包容性增長”概念，既表現(xiàn)出國家對純經(jīng)濟增長的擔(dān)憂，又代表了國家開始向社會等多個領(lǐng)域要發(fā)展的決心，基本明確了我國經(jīng)濟的未來走向，即發(fā)展應(yīng)兼顧速度與質(zhì)量，應(yīng)考慮民生與民計。

（二）基本公共服務(wù)作用經(jīng)濟的路徑

從理論上看，基本公共服務(wù)通過不同要素直接或間接地作用經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展，對其產(chǎn)生影響（見圖1）。基本公共服務(wù)影響經(jīng)濟增長的路徑有：作用投資、消費、資源利用率；減小公共風(fēng)險，降低分工成本，提高勞動者勞動生產(chǎn)率；促進(jìn)統(tǒng)一市場的形成，優(yōu)化資源配置，推動要素流動?；竟卜?wù)影響經(jīng)濟發(fā)展的路徑有：提升效率，促進(jìn)公平，增進(jìn)社會福利；減小公共風(fēng)險，降低分工成本，提升個體可行能力；統(tǒng)一市場形成，消除區(qū)域發(fā)展阻礙，減小區(qū)域發(fā)展差距。

邏輯上，經(jīng)濟增長、經(jīng)濟發(fā)展與基本公共服務(wù)之間存在這樣一條主線，即經(jīng)濟增長促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展推動基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)帶動經(jīng)濟增長（圖1）。需注意的是，這條主線并非單向，而是循環(huán)的。因此，基本公共服務(wù)對經(jīng)濟的影響不會呈現(xiàn)簡單的線性，而是以非線性和時間滯后為特征，不易觀察與感知。與此同時，基本公共服務(wù)均等化的程度主要取決于兩個變量：一是經(jīng)濟發(fā)展能力（決定財政汲入水平），二是公共服務(wù)供給能力[4]。而這兩個變量又受到基本公共服務(wù)與經(jīng)濟系統(tǒng)中的多數(shù)變量直接或間接的影響。由于基本公共服務(wù)均等化政策的實施與效果達(dá)成之間存在較大時間差，追求短期政績的地方官員從自身發(fā)展考慮，更愿意將地方財力與個人精力投入在經(jīng)濟增長上，對推進(jìn)基本公共服務(wù)積極性不足的原因亦在于此。

圖1 基本公共服務(wù)與經(jīng)濟系統(tǒng)動力學(xué)反饋環(huán)路

二、我國基本公共服務(wù)近年發(fā)展趨勢

我國對基本公共服務(wù)的關(guān)注始于2005年，因此對2005年及以后各年度基本公共服務(wù)的討論至關(guān)重要。筆者利用基準(zhǔn)評估法（Benchmarking）①，從基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、公共文化、環(huán)境保護、就業(yè)服務(wù)8個類別，共48個指標(biāo)，分析得到我國基本公共服務(wù)近年的發(fā)展情況。

2005-2010年，我國基本公共服務(wù)水平呈逐年增長趨勢，各類基本公共服務(wù)的水平都有不同程度的增長。相比而言，社會保障增長最快（年均增長率14.84%），其次為公共安全（12.18%）、公共文化（6.34%）、醫(yī)療衛(wèi)生（年均增長率5.65%）和環(huán)境保護（年均增長率3.54%）；基礎(chǔ)教育（年均增長率2.93%）和基礎(chǔ)設(shè)施（年均增長率2.41%）發(fā)展平穩(wěn)；就業(yè)服務(wù)發(fā)展緩慢（年均增長率0.18%）。

盡管2005-2010年，我國各地區(qū)基本公共服務(wù)都取得了一定程度的改善，但基本公共服務(wù)的發(fā)展速度（年均增長率5.47%）遠(yuǎn)低于全國人均GDP增速（按當(dāng)年價計算年均增長率16.15%）和財政收入增速（年均增長率21.30%）。從具體內(nèi)容來看，社會保障、公共安全、環(huán)境保護發(fā)展迅猛，表現(xiàn)突出；基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生起點高，發(fā)展穩(wěn)定，表現(xiàn)較好；就業(yè)服務(wù)起點低，發(fā)展緩慢，表現(xiàn)較差?？梢?，近年來我國對教育、衛(wèi)生的持續(xù)扶持取得了卓越成效，對社會保障、公共安全和環(huán)境保護的大力推進(jìn)，亦有建樹。但不容樂觀的是，每年龐大的新增勞動力與人力資源市場需求之間的矛盾沖突不減反增，使就業(yè)服務(wù)愈顯乏力。

三、基本公共服務(wù)與經(jīng)濟的相關(guān)性分析

以下從經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展兩個角度，對基本公共服務(wù)與地方經(jīng)濟的相關(guān)性進(jìn)行分析。對經(jīng)濟增長使用國際、國內(nèi)慣用指標(biāo)“人均GDP”；對經(jīng)濟發(fā)展，基于分配角度的考慮，使用“城鎮(zhèn)居民人均可支配收入”和“農(nóng)村居民人均純收入”兩個指標(biāo)。

（一）基本公共服務(wù)水平與經(jīng)濟

2000-2004年，我國基本公共服務(wù)與“人均GDP”高度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.964，統(tǒng)計檢驗的顯著性水平為0.01；基本公共服務(wù)與“城鎮(zhèn)居民可支配收入”低度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.376，統(tǒng)計檢驗的顯著性水平為0.05；基本公共服務(wù)與“農(nóng)村居民純收入”中度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.522，統(tǒng)計檢驗的顯著性水平為0.01②。2005-2010年，我國基本公共服務(wù)與“人均GDP”高度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.992，統(tǒng)計檢驗的顯著性水平為0.01；基本公共服務(wù)與“城鎮(zhèn)居民人均可支配收入”和“農(nóng)村居民人均純收入”亦高度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)分別為0.991和0.989，統(tǒng)計檢驗的顯著性水平為0.01。若將基本公共服務(wù)作為應(yīng)變量，“人均GDP”作為自變量進(jìn)行線性回歸?？傻?，y=1.527×10-5.x+0.527（R2=0.979）。也就是說，人均GDP每增加1000元，基本公共服務(wù)水平可以提升0.01527③。綜上，2000-2010年，我國基本公共服務(wù)與經(jīng)濟增長高相關(guān)，基本公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展從低相關(guān)（2000-2004年）向高相關(guān)（2005-2010年）過渡。

（二）基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟

“變異系數(shù)”和“最大最小值之比”是衡量地區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度的兩個常用系數(shù)。變異系數(shù)、最大最小值之比越大，表示基本公共服務(wù)均等化程度越低。2000-2010年，我國31個地區(qū)基本公共服務(wù)與人均財政支出和人均GDP差距比較，見表1。

表1 2000—2010年基本公共服務(wù)與人均財政支出、人均GDP差距比較

2000-2004年，我國基本公共服務(wù)不均等程度增加（變異系數(shù)、最大最小值之比增大），與“人均財政支出”與“人均GDP”兩個指標(biāo)的均等化發(fā)展趨勢相同，但基本公共服務(wù)的均等化程度好于這兩個指標(biāo)，系數(shù)明顯偏?。ㄒ姳?）。眾所周知，經(jīng)濟是影響基本公共服務(wù)的重要因素。2000-2004年，在經(jīng)濟差距不斷加大的前提下，地方基本公共服務(wù)不均等程度增加是必然的現(xiàn)實。從另一個角度看，“這本身也可以部分解釋我國近年來地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展和居民收入的差距為什么會持續(xù)拉大。作為社會基本平等客體的基本公共服務(wù)都差距明顯，又怎么能奢望其充分發(fā)揮其熨平群體差別的作用呢”。

同期，基本公共服務(wù)均等化（變異系數(shù)和最大最小值之比）與經(jīng)濟增長（人均GDP）的相關(guān)度分別為0.925和0.939，統(tǒng)計檢驗的顯著性水平為0.05?；竟卜?wù)均等化（變異系數(shù)）與經(jīng)濟發(fā)展（城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民純收入）的相關(guān)度分別為0.920和0.918，統(tǒng)計檢驗的顯著性水平為0.05；基本公共服務(wù)均等化（最大最小值之比）與經(jīng)濟發(fā)展（城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民純收入）相關(guān)度分別為0.970和0.928，統(tǒng)計檢驗的顯著性水平分別為0.01和0.05?？梢姡竟卜?wù)均等化與經(jīng)濟增長、經(jīng)濟發(fā)展是高度相關(guān)的。由于變異系數(shù)越大，均等化程度越小。因此，2000-2004年，我國基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展與經(jīng)濟增長、經(jīng)濟發(fā)展實際上是背道而馳的。

以2005年為分水嶺，我國基本公共服務(wù)不均等問題逐步改善。2005-2010年，我國基本公共服務(wù)均等化程度增加（變異系數(shù)、最大最小值之比呈減小趨勢），與2000-2004年形成強烈對比。需注意的是，這種改善不是單純的，還存在波動。如2008年基本公共服務(wù)均等化系數(shù)有所抬頭。與2000-2004年相同的狀況是，基本公共服務(wù)均等化系數(shù)較“人均GDP”、“人均財政支出”要小，均等化程度略高。

從變異系數(shù)來看：2005-2010年，基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟增長（人均GDP）相關(guān)度為-0.972，統(tǒng)計檢驗的顯著性水平為0.01；基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟發(fā)展（城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民純收入）相關(guān)度分別為-0.967和-0.966，統(tǒng)計檢驗的顯著性水平為0.01?；竟卜?wù)均等化與經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展仍表現(xiàn)出高相關(guān)性。而相關(guān)系數(shù)為負(fù)可認(rèn)為是，我國基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟增長、經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)展方向逐步趨于一致。從最大最小值之比來看，基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟增長（經(jīng)濟發(fā)展）的相關(guān)度較小。這說明，整體均等化程度的增加并不意味著基本公共服務(wù)最好的地區(qū)與最差的地區(qū)之間差距的減小。

四、結(jié)束語

與經(jīng)濟增長比較，我國基本公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)性要弱一些，2005年以前尤其如此。這個問題的發(fā)生并不意外。經(jīng)濟增長說明我們創(chuàng)造了財富，卻不能說明我們是如何分配財富的。換句話說，經(jīng)濟增長未必帶來經(jīng)濟發(fā)展，因此，當(dāng)經(jīng)濟增長與基本公共服務(wù)表現(xiàn)出高相關(guān)性時，經(jīng)濟發(fā)展與基本公共服務(wù)之間表現(xiàn)出來的低相關(guān)或者不相關(guān)亦為可能。當(dāng)然，對該問題的理解還涉及到區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀及國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。從邏輯上看，一個地方的經(jīng)濟發(fā)展了，公共財力增強了，基本公共服務(wù)水平就會隨之提高。其實不然。我國目前還有不少經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)處于較低水平。而且，即使有一個地方的基本公共服務(wù)水平增強了，也并不一定意味這個地方經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展起來了。如我國西部的一些地區(qū)，基本公共服務(wù)的財力很大一部分是來自于轉(zhuǎn)移支付，靠的是國家財政補貼。在這種情況下，基本公共服務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟群眾收入的關(guān)聯(lián)性并不強。

總體而言，在我國，發(fā)展基本公共服務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟并不存在此消彼長的關(guān)系。從作用機理來看，基本公共服務(wù)與經(jīng)濟增長、經(jīng)濟發(fā)展在促進(jìn)社會公平、提升個體可行能力、改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面存在很多的交集，對我國“十二五”經(jīng)濟社會的發(fā)展至關(guān)重要。從發(fā)展近況來看，我國基本公共服務(wù)與經(jīng)濟增長同步提升，基本公共服務(wù)均等化程度隨地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的縮小而不斷增加，發(fā)展基本公共服務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟并非勢不兩立，擁有共贏的空間。

[注 釋]

①基準(zhǔn)法又稱為標(biāo)桿法，本研究將所有歷史最優(yōu)值作為基準(zhǔn)。

②2000-2004年的數(shù)據(jù)來源于陳昌盛和蔡躍洲老師編著的《中國政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評估》中的基本公共服務(wù)綜合績效得分。2005-2010年數(shù)據(jù)作者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒·（2006-2011）》數(shù)據(jù)計算得到.

③考慮到得到該回歸系數(shù)采用的數(shù)據(jù)樣本較少，數(shù)據(jù)樣本為時間序列數(shù)據(jù)，可能是非平穩(wěn)的，存在偽回歸。因此，該結(jié)果不建議大家引用，僅作為本文闡述兩者相關(guān)性使用。

[1]邁克爾·P·托達(dá)羅，斯蒂芬·C·史密斯.發(fā)展經(jīng)濟學(xué)[M].北京：機械工業(yè)出版社，2009.

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