“夾心層”群體的住房保障研究

曹永紅

2010年6月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出各地區(qū)、各部門要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，精心組織，加大投入，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公共租賃住房（下文簡(jiǎn)稱“公租房”）建設(shè)，公租房旨在緩解新職工的階段性住房壓力以及改善外來(lái)務(wù)工人員的居住條件，要求各地區(qū)要制定公共租賃住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，并納入2010—2012年保障性住房建設(shè)規(guī)劃和“十二五”住房保障規(guī)劃，分年度組織實(shí)施。公共租賃住房的建設(shè)對(duì)于解決城市中等偏低收入家庭的住房困難起到了一定的幫助作用，它成為我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障體系不可缺少的一部分。

一、回顧“夾心層”和公共租賃住房概念的提出

千百年來(lái)中華的傳統(tǒng)意識(shí)一直延續(xù)至今，安身立命、安居樂(lè)業(yè)、安家立業(yè)、居者有其屋這些詞語(yǔ)都清楚的告訴我們：只有有了家、有了房子住，生活才有著落，精神才有所寄托。然而目前居高不下的房?jī)r(jià)確實(shí)讓許多中低收入群體“望房興嘆”。

“蟻?zhàn)濉?、“房奴”、“膠囊房”、“蝸居”、“夾心層”時(shí)下這一系列的時(shí)髦詞匯把我們的眼球都吸引到了住房問(wèn)題上。時(shí)下，城市中的高收入群體可以通過(guò)購(gòu)買商品房、低收入群體又可以通過(guò)申購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房和租用廉租房來(lái)解決各自的住房問(wèn)題，但是，在現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)還存在另外一部分人，他們既不是困難群體，達(dá)不到申購(gòu)政策房的標(biāo)準(zhǔn)，又無(wú)力購(gòu)買高價(jià)商品房，但在數(shù)量上卻占大多數(shù)的新就業(yè)職工的人群，對(duì)于他們只能依靠自己的力量去解決住房需求。然而，用他們現(xiàn)有的收入去應(yīng)對(duì)日益飆升的房?jī)r(jià)顯然是杯水車薪，這部分群體被人們形象的稱做“夾心層”。他們收入居中，向上無(wú)力購(gòu)買商品房，向下又達(dá)不到申購(gòu)政策房的標(biāo)準(zhǔn)，這部分群體的數(shù)量在日益增加，他們購(gòu)房負(fù)擔(dān)也隨著房?jī)r(jià)的進(jìn)一步上漲而越來(lái)越重。

在2009年3月11日住建部副部長(zhǎng)齊驥明確提出要通過(guò)加快公共租賃房的建設(shè)來(lái)解決“夾心層”群體的住房困難。2010年6月12日由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式對(duì)外發(fā)布，旨在解決城市中等偏低收入家庭住房困難，緩解新職工的階段性住房壓力以及改善外來(lái)務(wù)工人員的居住條件，其中明確了公共租賃住房是歸政府或公共機(jī)構(gòu)所有，用低于市場(chǎng)價(jià)或承租者能承受的價(jià)格向新就業(yè)職工出租，包括一些新的大學(xué)畢業(yè)生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體。

二、現(xiàn)階段公共租賃住房制度存在的問(wèn)題

（一）供給和需求存在嚴(yán)重的不對(duì)等

隨著城市化進(jìn)程的加速和社會(huì)人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，再加上居高不下的房?jī)r(jià)這一群體的數(shù)量越來(lái)越多，就目前夾心層群體的經(jīng)濟(jì)收入狀況來(lái)說(shuō)實(shí)在難以應(yīng)對(duì)，他們對(duì)于公租房的需求也會(huì)越來(lái)越大。然而，目前就已經(jīng)實(shí)施試點(diǎn)的幾個(gè)城市來(lái)看，各地由于房源供應(yīng)不足，再加上管理能力有限，所以覆蓋人群相對(duì)較窄，都通過(guò)戶籍制度等限制設(shè)置了準(zhǔn)入門檻。

（二）選址

目前，許多城市的公租房建設(shè)選址大都集中在城市郊區(qū)，沒(méi)有便利的交通和生活設(shè)施，城市居民居住空間結(jié)構(gòu)的異向分化日趨明顯，低收入群體聚集區(qū)的邊緣化逐漸破壞了城市的整體和諧性，如果公租房建設(shè)初期不考慮選址問(wèn)題不可避免的今后會(huì)出現(xiàn)類似國(guó)外“平民窟”的現(xiàn)象。

（三）資金來(lái)源和融資機(jī)制

融資機(jī)制是影響公共租賃住房供給穩(wěn)定性和持久性的關(guān)鍵因素，是公共租賃住房制度安排亟待突破的瓶頸。公共租賃住房的性質(zhì)和特征決定了其資金籌措過(guò)程中，面臨與廉租住房相似的問(wèn)題，主要包括：一是籌集、建設(shè)和發(fā)展公共租賃住房既要解決“房源”所需的資金，又要負(fù)擔(dān)長(zhǎng)期的房屋維修費(fèi)用，所需資金與開(kāi)發(fā)普通住宅一樣數(shù)量龐大、且占用周期長(zhǎng)；二是基于公共租賃住房建設(shè)的社會(huì)保障性，公共租賃住房建設(shè)管理以“保本微利”為原則，其租金實(shí)行政府限價(jià)，租金標(biāo)準(zhǔn)較低，難以形成建設(shè)資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。三是由于相關(guān)部門在保障性住房的計(jì)劃審批、手續(xù)辦理、落實(shí)優(yōu)惠政策等方面拖拉、掣肘，建房成本和風(fēng)險(xiǎn)大大增加，使開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)建設(shè)公共租賃住房難以產(chǎn)生足夠的興趣。

（四）制度建設(shè)落后，缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)

近年來(lái)，我國(guó)中央政府一直高度關(guān)注住房保障制度的建設(shè)，先后制定了相關(guān)的關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房在內(nèi)的一系列保障住房的法律法規(guī)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的下發(fā)就深化我國(guó)住房改革的一件大事，也從更高的層次對(duì)公租房具體實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，但和其他發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)有的住房制度相比，我們的法制仍不完善，立法層次較低，法律體系也不健全。同時(shí)，住房保障是一項(xiàng)政策性、動(dòng)態(tài)性、連續(xù)性很強(qiáng)的工作，目前國(guó)內(nèi)大部分城市都沒(méi)有設(shè)立明確的管理公租房的相應(yīng)部門，也沒(méi)有配備專職人員，這就難以適應(yīng)日益發(fā)展的公租房的要求。

三、發(fā)展我國(guó)公共租賃住房制度的建議

（一）建立種類多樣化的公租房，滿足不同群體的住房需求

考慮到由于公租房本身房源、位置、面積、質(zhì)量等的不同以及承租者收入水平的差異，建議在公租房的租金標(biāo)準(zhǔn)上設(shè)立不同的檔次，形成合理的級(jí)差。在房屋整體的建筑上考慮到不同群體的居住需求、生活習(xí)慣和收入水平，劃分出不同戶型、檔次。公租房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的規(guī)定，單套面積嚴(yán)格控制在60平方米以下，以集體宿舍形式建設(shè)的公租房也要落實(shí)宿舍建筑設(shè)計(jì)規(guī)范的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于公租房?jī)?nèi)部的配套設(shè)施本著主要滿足基本居住需求、符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能環(huán)保要求的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)構(gòu)建即可，再配置以必要的家具和家用電器等設(shè)備，這樣對(duì)于外來(lái)打工人員就可以實(shí)現(xiàn)隨時(shí)入住的可能?？紤]到不同群體的需求差異，公租房的裝修設(shè)計(jì)上還可以相應(yīng)提高檔次，配置電腦、電視、空調(diào)、熱水器等高檔設(shè)施。

（二）投資主體多元化，給予公租房享受土地、財(cái)稅、金融等多方面的政策支持

按照政府主導(dǎo)，社會(huì)廣泛參與的原則，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)積極參與到公租房的建設(shè)當(dāng)中以解決土地、資金和房源的困難。政府發(fā)揮主體作用首先將發(fā)展公租房列為政府的職責(zé)范圍，通過(guò)各種投資方式鼓勵(lì)公租房的興建，其次聯(lián)合其他政府部門出臺(tái)相應(yīng)的稅收、金融、財(cái)政等政策提供間接支持。

同時(shí)，政府激勵(lì)和引導(dǎo)擁有大量外來(lái)務(wù)工人員的企業(yè)共同建設(shè)公租房。對(duì)于符合政策規(guī)定的單位興建的集體公寓，政府配套給予一定的資金補(bǔ)助。鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)、個(gè)人將擁有的閑置住房提供給政府指定的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)代理經(jīng)租，增加公租房房源，對(duì)于社會(huì)機(jī)構(gòu)可考慮從稅收、資金、金融、土地等方面給予優(yōu)惠和支持，如在稅收政策上，可適當(dāng)減少稅種或降低稅率，減輕投資人的資金負(fù)擔(dān)；在金融支持上優(yōu)先為投資公租房的結(jié)果提供經(jīng)營(yíng)性抵押貸款，并實(shí)行優(yōu)惠利率；在土地支持方面，公租房建設(shè)用地納入各地年度土地供應(yīng)計(jì)劃予以重點(diǎn)保障，并對(duì)公租房的建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥。還可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃或作價(jià)入股等方式有償獲得土地使用權(quán)，既解決了土地供應(yīng)緊張的矛盾，又可以有效降低公租房的建設(shè)成本。

（三）多種渠道籌集房源

《指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出公租房房源通過(guò)新建、改建、收購(gòu)、在市場(chǎng)上長(zhǎng)期租賃住房等方式多渠道籌集。新建公租房除了要考慮土地成本之外還應(yīng)結(jié)合生活需要，應(yīng)該選在土地資源相對(duì)比較豐富的城市近郊和產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近，同時(shí)應(yīng)配套建設(shè)和完善必要的生活設(shè)施，如醫(yī)院、學(xué)校、銀行、超市等，方便承租群體的工作和生活。公租房還可以采取在商品房中配建的方式，在土地招標(biāo)之初就和開(kāi)發(fā)企業(yè)事先約定必須在新建住房用地中配建一定比例的公租房。目前，大多城市的在建公租房大多是設(shè)置在外環(huán)線外，對(duì)租用群體的工作和生活較為不便，同時(shí)由于周邊生活設(shè)施和交通比較有限，導(dǎo)致租用群體的爭(zhēng)議。下一步建議政府除了通過(guò)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體組織及個(gè)人等社會(huì)資金參與新建公租房外，在土地資源相對(duì)匱乏的中心地區(qū)，可以通過(guò)收購(gòu)盤活存量空置商品住房、廠房或倉(cāng)庫(kù)等，多渠道增加房源供給總量，這樣既可以有效地實(shí)現(xiàn)閑置資源的優(yōu)化配置，又可以節(jié)省公租房建設(shè)的成本。

（四）建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制

公租房主要面向存在階段性居住困難的人群，既可以以個(gè)體名義也可以以家庭名義申請(qǐng)，但根據(jù)已實(shí)施試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，申請(qǐng)對(duì)象具有數(shù)量龐大、流動(dòng)性強(qiáng)、個(gè)體差異明顯等特點(diǎn)，但為了有效的甄別入住對(duì)象的資格，體現(xiàn)公租房的公平性、保障性和福利性的特點(diǎn)，一定要明確準(zhǔn)入和退出機(jī)制，因此建議在甄別入住對(duì)象時(shí)應(yīng)該舉房管部門、民政部門、社會(huì)保障部門、金融部門、公安部門幾家之力協(xié)同調(diào)查和審核入住者的資格。同時(shí)把好出口關(guān)，要定期的對(duì)入住公租房的對(duì)象進(jìn)行審核，一旦承租人的收入水平超過(guò)準(zhǔn)入線或使用期間存在違法行為，及時(shí)讓其退出以實(shí)現(xiàn)資源的再次合理配置。

（五）制定合理的租用期限和租金

一方面為了保證公共租賃住房承租人居住的穩(wěn)定性，另一方面也給承租人足夠的緩沖期籌集資金，租賃合同的期限一般3-5年，合同到期后承租人還需要繼續(xù)租賃公共租賃住房的，由運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)承租人的資格重新進(jìn)行審核，符合條件的可續(xù)簽。

公租房的租金水平應(yīng)結(jié)合開(kāi)發(fā)建設(shè)成本、各地的住房市場(chǎng)租金水平和供應(yīng)對(duì)象的支付能力等因素合理確定，一般應(yīng)至少確定在市場(chǎng)租金水平80%以下，并按年度實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)，為減輕承租人租金支出負(fù)擔(dān)，符合條件的承租人可申請(qǐng)?zhí)崛”救斯e金賬戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額用于支付公共租賃房租金。

（六）專業(yè)、有效的管理

公共租賃住房必須由政府確定的專業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，以確保它的公平性、公正性和透明度，同時(shí)隊(duì)伍的專業(yè)化、管理的規(guī)范化，能夠提供相對(duì)租期穩(wěn)定、安全可靠、清潔衛(wèi)生的租賃住房，一方面有利于入住對(duì)象的人身安全；另一方面也有利于公租房資源成本的有效回收。