建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制——以內(nèi)蒙古地區(qū)的實(shí)踐為例

屈燕妮

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 旅游學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

一、引言

由于資源開發(fā)的外部性，導(dǎo)致市場失靈，需要政府發(fā)揮作用，依靠政府這只“看得見的手”來干預(yù)市場。政府通常通過法律、制度和補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)造市場機(jī)制起作用的條件，消除外部性引起的生態(tài)代價(jià)和社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)資源和環(huán)境的合理分配和有效利用。然而，我國當(dāng)前實(shí)施的部分政策不僅不能糾正市場失靈，反而讓市場進(jìn)一步扭曲，出現(xiàn)政策失效。補(bǔ)償機(jī)制缺失就是政策失效的表現(xiàn)之一。礦產(chǎn)品開發(fā)的負(fù)外部性對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、企業(yè)、居民生產(chǎn)生活造成不利影響，卻沒有相應(yīng)的補(bǔ)償措施。這無異于“鼓勵(lì)”礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對(duì)生態(tài)的破壞、對(duì)環(huán)境的污染。因?yàn)橄嚓P(guān)激勵(lì)約束機(jī)制缺失，導(dǎo)致資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)環(huán)境負(fù)外部性帶來的生態(tài)、環(huán)境破壞，按照“污染者付費(fèi)”的原則，使破壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任者承擔(dān)相應(yīng)損失，對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量降低受影響的人群與保護(hù)建設(shè)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，從而使利益相關(guān)各方的外部成本內(nèi)在化。國外將生態(tài)補(bǔ)償稱為“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”(Payment for Environmental Service)。生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)領(lǐng)域，國外包括礦產(chǎn)、森林、濕地、流域、生物多樣性等。國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償研究領(lǐng)域集中于礦業(yè)、草場、森林、流域、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。本文主要探討礦業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，也就是說，因礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的負(fù)外部性對(duì)周圍環(huán)境、生態(tài)、企業(yè)、居民生活、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)等造成不利影響而進(jìn)行的相應(yīng)補(bǔ)償。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)負(fù)外部性造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染，國際上有很多成熟的經(jīng)驗(yàn)。從上個(gè)世紀(jì)70年代初開始至80年代末，國外的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償主要體現(xiàn)在由政府主導(dǎo)、以礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)重建為主要內(nèi)容的法律法規(guī)建設(shè)，并形成了生態(tài)恢復(fù)制度和新建、已建礦山的保證金制度。在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)方面，通過建立生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金、廢棄老礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金等措施，有效地保護(hù)了環(huán)境、生態(tài)。例如，美國在1977年通過了《聯(lián)邦露天采礦控制和復(fù)墾法案》(SMCRA)［1］。這一方案規(guī)定，企業(yè)進(jìn)行露天開采，需要交納復(fù)墾抵押金，也就是生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，如果企業(yè)完成了生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理工作，則復(fù)墾抵押金如數(shù)返還。若沒有完成這一任務(wù)，則復(fù)墾抵押金被用于資助第三方進(jìn)行復(fù)墾。同時(shí)，這一方案還規(guī)定，采礦企業(yè)根據(jù)采掘數(shù)量每年繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金，用于對(duì)廢棄礦區(qū)的治理。聯(lián)邦政府也要向該基金提供一定財(cái)政援助。政府在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償中的積極作用還體現(xiàn)在資助與礦山環(huán)保有關(guān)的基礎(chǔ)性研究，美國專門成立了國家土地復(fù)墾研究中心，由財(cái)政撥付研究經(jīng)費(fèi)。

近年來西方國家對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯坎辉倬窒抻诘V產(chǎn)資源開采帶來的環(huán)境破壞補(bǔ)償，而是更注重生態(tài)使用價(jià)值補(bǔ)償，即事前補(bǔ)償。補(bǔ)償方法研究從政府主導(dǎo)的法規(guī)建設(shè)轉(zhuǎn)向社區(qū)授權(quán)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任制度和利益相關(guān)者(包括當(dāng)?shù)鼐用?、消費(fèi)者、政府、其他利益集團(tuán)等)管理，也就是說，對(duì)礦區(qū)環(huán)境管理和修復(fù)補(bǔ)償已從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場力量。

三、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

隨著我國進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展中期，重化工業(yè)發(fā)展需要大量的能源消耗，在GDP增長的同時(shí)，資源開發(fā)利用帶來的一系列生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題凸顯。黨的十七大報(bào)告指出，要建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償研究還處于不斷探索之中。還存在許多問題，需要不斷完善。比如，我國的生態(tài)補(bǔ)償核心是對(duì)遭受了破壞的生態(tài)環(huán)境損害價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。而國外將生態(tài)補(bǔ)償稱之為“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”(Payment for Environmental Service)。更注重的是生態(tài)環(huán)境在未來提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。所以在執(zhí)行中，我國礦產(chǎn)開發(fā)的補(bǔ)償活動(dòng)，多是事后恢復(fù)治理，事后補(bǔ)償，注重礦產(chǎn)開發(fā)后的恢復(fù)性補(bǔ)償，而忽視了礦產(chǎn)開發(fā)前的防范性補(bǔ)償、對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的補(bǔ)償。再比如，在補(bǔ)償方式上，我國現(xiàn)在的生態(tài)補(bǔ)償多是政府主導(dǎo)的補(bǔ)償，市場補(bǔ)償滯后。而西方國家在經(jīng)歷了政府主導(dǎo)的補(bǔ)償后，已轉(zhuǎn)向政府和市場補(bǔ)償相結(jié)合，市場補(bǔ)償為主。

下面著重探討我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。本文對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制定義如下:按照“污染者付費(fèi)”原則，確定補(bǔ)償主體與受償主體，以事前預(yù)防、事中維護(hù)、保護(hù)、修復(fù)、事后恢復(fù)、治理、補(bǔ)償?shù)葹槭侄?，合理確定補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、合理調(diào)節(jié)資源財(cái)富分配、維護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目的。

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體為中央政府(比如，對(duì)資源開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的援助、對(duì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的援助等)、礦山開采企業(yè)與個(gè)人，受償主體為當(dāng)?shù)卣?、?dāng)?shù)仄髽I(yè)與居民［2］。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容，關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定，理論界有兩大主流觀點(diǎn):一是基于生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值，一是基于機(jī)會(huì)成本。要強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的補(bǔ)償。補(bǔ)償時(shí)序分為事前、事中、事后補(bǔ)償，結(jié)合補(bǔ)償方式，確定為開發(fā)前的預(yù)防手段、開發(fā)中的維護(hù)、保護(hù)、修復(fù)手段、開發(fā)后的恢復(fù)、治理、補(bǔ)償手段。具體來講，在礦產(chǎn)資源開發(fā)前，政府應(yīng)建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入制度與環(huán)境影響監(jiān)測評(píng)估制度。企業(yè)應(yīng)提交礦山治理規(guī)劃與環(huán)保、安全、生態(tài)重建計(jì)劃。政府評(píng)估企業(yè)礦山開發(fā)可能帶來的損害和可能危害，對(duì)有可能對(duì)生態(tài)、環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)、不可修復(fù)的開采行為，堅(jiān)決不予審核通過。建立生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)制度，由企業(yè)繳納生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金，用于對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的恢復(fù)治理，也起到對(duì)開采企業(yè)的警醒作用;在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，監(jiān)督要求開采企業(yè)的環(huán)保設(shè)施與開采主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、施工、投產(chǎn)，確保生態(tài)環(huán)境維護(hù)與保護(hù)與開采活動(dòng)同時(shí)展開。監(jiān)督要求開采企業(yè)采用合理的開采方式，采用現(xiàn)代化、集約式開采，減少對(duì)資源的浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境的破壞污染，對(duì)開采企業(yè)的生態(tài)、環(huán)境影響進(jìn)行長期監(jiān)測、定期評(píng)估。對(duì)可能引起嚴(yán)重生態(tài)衰退的區(qū)域，采取嚴(yán)格的規(guī)避性措施。對(duì)已造成的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行及時(shí)修復(fù)，防止生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化;在礦產(chǎn)資源開發(fā)后，監(jiān)督礦山開采企業(yè)對(duì)礦區(qū)土地、植被、環(huán)境等的恢復(fù)、治理。對(duì)早已廢棄或無法分清責(zé)任的礦區(qū)環(huán)境問題，由政府和礦山開采企業(yè)共同出資建立“廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金”，由地方政府負(fù)責(zé)，委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)恢復(fù)治理。加大對(duì)資源開采區(qū)域的治理恢復(fù)支持力度，加大中央財(cái)政援助，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。對(duì)受損的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、當(dāng)?shù)鼐用窠o予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償或就業(yè)安置。

在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中，要注意將注重“末端”治理、事后治理轉(zhuǎn)向注重全過程的污染控制，尤其強(qiáng)調(diào)以預(yù)防、防范為主，強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的補(bǔ)償。在補(bǔ)償方式上，注重政府主導(dǎo)與市場補(bǔ)償相結(jié)合。市場補(bǔ)償是環(huán)境外部性造成貢獻(xiàn)者和受益者之間直接的環(huán)境利益補(bǔ)償，在環(huán)境產(chǎn)權(quán)清晰的情況下，由環(huán)境外部經(jīng)濟(jì)的受益者直接向貢獻(xiàn)者進(jìn)行補(bǔ)償，這是一種市場化的產(chǎn)權(quán)收益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。政府主導(dǎo)是指政府通過制定相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)環(huán)境造成損害的地區(qū)、企業(yè)或個(gè)人，促進(jìn)其整改并作出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償或行政處罰。

根據(jù)上述闡述，下面以圖表直觀顯示礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制(見下圖)。

圖 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本框架

四、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償存在問題分析

內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來了一系列問題:地表沉陷、植被破壞、大氣污染、水土流失、地下水位變化、引發(fā)風(fēng)沙等。給當(dāng)?shù)厝嗣裆a(chǎn)生活帶來了很大影響:礦區(qū)居民發(fā)展權(quán)生存權(quán)受限、礦區(qū)環(huán)境污染影響居民健康等。

內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償中存在一些問題:(1)補(bǔ)償法規(guī)存在缺陷。相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全，使得礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)、對(duì)礦區(qū)人民生活保障沒有形成強(qiáng)制性和可操作的依據(jù)。(2)補(bǔ)償費(fèi)用征收和使用方式不合理。生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)征收和使用混亂，缺乏有效監(jiān)督，補(bǔ)償資金未做到?？顚Ｓ?。(3)環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善。缺乏相應(yīng)制度支撐，對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行不力。一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度，而降低生態(tài)環(huán)境保護(hù)門檻，礦產(chǎn)資源開采項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)就上馬建設(shè)。(4)對(duì)企業(yè)開發(fā)中注重環(huán)境保護(hù)缺乏激勵(lì)。長期以來，我國資源價(jià)格形成機(jī)制不健全以及沒有形成資源的完全成本，資源企業(yè)只考慮私人成本，未考慮礦產(chǎn)開發(fā)中的社會(huì)成本。

五、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)實(shí)踐

近年來，內(nèi)蒙古在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域進(jìn)行了許多有益探索和嘗試，下面簡單做一介紹，以期為我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入制度和環(huán)境影響監(jiān)測評(píng)估制度建設(shè)，對(duì)礦山企業(yè)開發(fā)造成的大氣污染、地下水位下降、噪音污染、植被破壞等問題進(jìn)行長期監(jiān)測、定期評(píng)估。

2.在礦業(yè)權(quán)審批階段，礦山企業(yè)需提交礦山治理規(guī)劃與環(huán)保、安全、生態(tài)重建計(jì)劃。

3.征收草原植被恢復(fù)費(fèi)。凡是在草原上進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)等活動(dòng)的，都要繳納草原植被恢復(fù)費(fèi)，這一費(fèi)用由當(dāng)?shù)夭菰姓鞴懿块T征收，按照“取之于草、用之于草、統(tǒng)籌使用”的原則，用于草原保護(hù)和植被恢復(fù)。

4.推行礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度。按照不低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費(fèi)用的原則，合理確定保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)。保證金列入企業(yè)成本。按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)督、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t管理。

5.對(duì)責(zé)任人已經(jīng)滅失、早已廢棄或無法分清責(zé)任的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，由中央政府、地方政府、礦山企業(yè)共同出資建立“廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金”，由地方政府負(fù)責(zé)，委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)恢復(fù)治理。

6.礦產(chǎn)開發(fā)中，新建礦山企業(yè)環(huán)保設(shè)施須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)。保證盡量減少污染，避免對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。對(duì)已投產(chǎn)的項(xiàng)目，按照“誰污染、誰治理、誰開發(fā)、誰保護(hù)”的原則辦理。

7.建立礦山企業(yè)環(huán)境報(bào)告和公示制度。礦山企業(yè)要定期向環(huán)保部門報(bào)告項(xiàng)目建設(shè)過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題、采取的處理措施、取得的效果、面臨的問題等。環(huán)保部門要將礦山企業(yè)的環(huán)境報(bào)告定期向社會(huì)公示，有利于社會(huì)各界監(jiān)督。

8.完善征地(草牧場)補(bǔ)償辦法。保障足額、及時(shí)償付土地(草牧場)補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)以及居民安置補(bǔ)助費(fèi)等。

9.建立對(duì)農(nóng)牧民環(huán)境污染補(bǔ)償機(jī)制。環(huán)保部門對(duì)礦區(qū)周邊產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行檢測評(píng)價(jià)，根據(jù)影響程度確定封閉區(qū)和緩沖區(qū)范圍。封閉區(qū)內(nèi)草牧場、土地、住宅、牲畜棚圈及農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施由企業(yè)出資征用和搬遷。緩沖區(qū)內(nèi)草牧場、土地采取臨時(shí)用地和租賃形式的，按不低于國家禁牧補(bǔ)貼或退耕還林還草的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

10.礦山企業(yè)要優(yōu)先安置受到影響的農(nóng)牧民進(jìn)入該企業(yè)就業(yè)。鼓勵(lì)農(nóng)牧區(qū)集體和個(gè)人以土地、草場使用權(quán)入股等方式參與當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)建設(shè)，增加農(nóng)牧民財(cái)產(chǎn)性收入。

11.加大地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)支持力度。中央政府加大對(duì)資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的支持，支持當(dāng)?shù)卣鉀Q歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，支持當(dāng)?shù)卣涌焱七M(jìn)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。對(duì)危害較大的大型特大型地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行治理，加大資金扶持力度。加大地質(zhì)遺跡保護(hù)投入力度，支持內(nèi)蒙古開展國家級(jí)和世界級(jí)地質(zhì)公園建設(shè)。

本文需要指出的是，內(nèi)蒙古還可以參考借鑒山西省正在探索的做法，嘗試將“水生態(tài)修復(fù)和水資源補(bǔ)償”納入礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償范疇。針對(duì)高強(qiáng)度、大規(guī)模和粗放式礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)水資源和水生態(tài)造成的嚴(yán)重破壞，探索建立采煤漏水補(bǔ)償制度，根據(jù)對(duì)水系統(tǒng)和水動(dòng)力條件的破壞程度和水資源的損耗程度給予合理補(bǔ)償，并將其納入煤炭完全成本核算。探索建立水權(quán)初始分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。

［1］ 李國平，張?jiān)疲V產(chǎn)資源的價(jià)值補(bǔ)償模式及國際經(jīng)驗(yàn)［J］．資源科學(xué)，2005，(5):70 －76．

［2］ 張復(fù)明．礦產(chǎn)開發(fā)負(fù)效應(yīng)與資源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制研究［J］．中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009，(12):5 －15．