環(huán)境信息能力建設(shè)評估研究

汪先鋒 毛炳啟

（山東省環(huán)境保護(hù)信息中心，濟(jì)南 250101）

1．引言

信息技術(shù)的快速發(fā)展推動環(huán)境信息化建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，為了指導(dǎo)環(huán)境信息化建設(shè)，必須對環(huán)境信息化水平進(jìn)行評價，以揭示環(huán)境信息化的實際水平。環(huán)境信息化評估結(jié)果可以幫助環(huán)境管理者認(rèn)識當(dāng)前環(huán)境信息化水平，通過縱向及橫向?qū)Ρ?，發(fā)現(xiàn)環(huán)境信息化過程中存在的問題及與其他城市之間的差距，找到制約環(huán)境信息化發(fā)展的瓶頸因素，制定相應(yīng)的解決方案，提高環(huán)境信息化水平。通過城市間環(huán)境信息化發(fā)展水平的量化比較，環(huán)境管理部門掌握本地區(qū)環(huán)境信息化水平數(shù)據(jù)，依此制定適合本地區(qū)的信息化發(fā)展目標(biāo)，實現(xiàn)環(huán)境信息化的量化管理，促進(jìn)環(huán)境信息化發(fā)展。

目前，環(huán)境信息化水平越來越高，但信息化評估研究還較為薄弱，特別是新信息技術(shù)對環(huán)境信息化水平影響研究還較少，評估體系不能準(zhǔn)確反映當(dāng)前環(huán)境信息化水平。因此，迫切需要加強(qiáng)環(huán)境信息化評估研究，為環(huán)境信息化水平的評價及預(yù)測提供科學(xué)依據(jù)。加強(qiáng)環(huán)境信息化水平評估研究，構(gòu)建科學(xué)全面的評價體系，對于環(huán)境信息化建設(shè)具有重要的意義。

國務(wù)院于2007年提出建立和完善污染減排“三大體系”，包括科學(xué)的減排指標(biāo)體系、準(zhǔn)確的減排監(jiān)測體系和嚴(yán)格的減排考核體系，開展四個能力建設(shè)項目：國控重點污染源自動監(jiān)控項目建設(shè)、污染源監(jiān)督性監(jiān)測項目建設(shè)、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法項目建設(shè)和環(huán)境信息與統(tǒng)計能力項目建設(shè)。為了保障“環(huán)境信息與統(tǒng)計能力項目”順利實施，共建立了27項環(huán)境信息與統(tǒng)計能力建設(shè)相關(guān)技術(shù)規(guī)定（規(guī)范），本研究正是基于“環(huán)境信息能力建設(shè)技術(shù)規(guī)定”所進(jìn)行的研究工作，也是對省級、地市級、區(qū)縣級三級環(huán)保單位環(huán)境信息能力建設(shè)狀況進(jìn)行考核與評價的過程，通過對各級部門的考核與評價，來推動與完善環(huán)境信息能力的建設(shè)。

2．評估體系

環(huán)境信息能力建設(shè)評估需要經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估流程，例如，一次評估過程就需要上級環(huán)保單位成立環(huán)境信息能力評估小組對下級環(huán)保單位進(jìn)行評估，評估過程中通過采用合理的評估方法得到切合實際的評估結(jié)果，從而讓被評價單位的環(huán)境信息能力得到直接展現(xiàn)。

結(jié)合上述過程，環(huán)境信息能力建設(shè)評估體系實施要素主要包括評估組織機(jī)構(gòu)、評估主體、評估客體、評估數(shù)據(jù)和評估結(jié)果。

2.1 評估組織機(jī)構(gòu)

為達(dá)到評估目標(biāo)，組織評估過程中涉及的人力、物力和智力等按一定的形式，有秩序有成效地組合起來而開展活動的社會單位。

環(huán)境信息能力建設(shè)評估組織機(jī)構(gòu)為各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門。

2.2 評估主體

評估主體是指主要接收評估組織機(jī)構(gòu)委托施予評估的組織或聯(lián)合工作組。其中，評估主體在整個環(huán)境信息化能力建設(shè)水平評估體系中尤為重要，評估主體必須具備相應(yīng)權(quán)力且能夠影響被評估者行為向評估主體期望的方向調(diào)整，這對評估工作的順利開展和評估結(jié)果的應(yīng)用及跟蹤改進(jìn)至關(guān)重要。在環(huán)境信息能力建設(shè)評估中，評估主體由各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門辦公室、信息中心等部門或聯(lián)合第三方評價機(jī)構(gòu)組成。

2.3 評估客體

評估客體指評估的對象。評估客體一般為評估組織機(jī)構(gòu)下轄的各級環(huán)境保護(hù)部門（包括各級機(jī)關(guān)及直屬單位）的環(huán)境信息能力建設(shè)狀況。

2.4 評估數(shù)據(jù)

評估數(shù)據(jù)是評估過程中生成的數(shù)據(jù)，包括以評估基準(zhǔn)為參照點，評估指標(biāo)的得分值；各評估指標(biāo)得分值經(jīng)加權(quán)平均后的值等。評估數(shù)據(jù)是評估結(jié)果產(chǎn)生的源泉，有了評估數(shù)據(jù)才使得評估工作開展有意義。

2.5 評估結(jié)果

評估結(jié)果是由評估主體根據(jù)評估模型，對評估客體做出的結(jié)論。評估結(jié)果應(yīng)該反饋給評估組織機(jī)構(gòu)，作為管理改善和績效監(jiān)管的參考依據(jù)，同時也可作為環(huán)境保護(hù)部門領(lǐng)導(dǎo)任期和任職績效考核的依據(jù)。

3．評估模型分解

評估模型由評估指標(biāo)、評估基準(zhǔn)和評估方法組成。

3.1 評估指標(biāo)

評估指標(biāo)是評估模型的骨架?？茖W(xué)建立評估指標(biāo)是決定評估工作成功與否的關(guān)鍵。如果評估指標(biāo)選擇不當(dāng)，或者缺少關(guān)鍵指標(biāo)，則會影響評估結(jié)論的精度，甚至給被評單位以錯誤的導(dǎo)向信號。

環(huán)境信息能力建設(shè)技術(shù)指南中提出：環(huán)境信息能力建設(shè)內(nèi)容包括環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)境信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境信息應(yīng)用支撐建設(shè)、環(huán)境信息系統(tǒng)建設(shè)、環(huán)境信息資源共享建設(shè)、環(huán)境信息服務(wù)建設(shè)以及環(huán)境信息安全保障建設(shè)。環(huán)境信息能力建設(shè)評估中，為科學(xué)準(zhǔn)確地進(jìn)行評估，需根據(jù)環(huán)境信息能力建設(shè)的各方面內(nèi)容將制定全面的評估指標(biāo)體系。評估指標(biāo)體系中，需將所制定的指標(biāo)進(jìn)行層次分解，并且末級指標(biāo)都能夠充分體現(xiàn)環(huán)境信息能力建設(shè)的具體特征，這可使它的上一層指標(biāo)得到更精確的評估。

分析環(huán)境信息能力建設(shè)內(nèi)容，制定評估指標(biāo)體系的一級指標(biāo)：環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)及安全設(shè)備、服務(wù)器及存儲設(shè)備、機(jī)房及外設(shè)、系統(tǒng)軟件及應(yīng)用支撐、環(huán)境業(yè)務(wù)系統(tǒng)、保障措施。對一級指標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)分解后得到二級指標(biāo)，如圖1所示。

根據(jù)環(huán)境信息化特點，可對二級指標(biāo)繼續(xù)分解，直到能夠充分體現(xiàn)環(huán)境信息能力建設(shè)的具體特征，可以進(jìn)行明確評價為止。

3.2 評估基準(zhǔn)

評估基準(zhǔn)是評估的參考點，通過與參考點的對照可以認(rèn)清自身所處的位置，從而識別前進(jìn)的方向和目標(biāo)。

在環(huán)境信息能力建設(shè)評估中，評估基準(zhǔn)應(yīng)用于兩個層面：第一，評估指標(biāo)體系中，評估基準(zhǔn)作為末級評估指標(biāo)的參考點；第二，評估基準(zhǔn)作為評估數(shù)據(jù)到評估結(jié)果的橋梁。評估主體根據(jù)評估模型得出評估客體的評估數(shù)據(jù)，再根據(jù)評估基準(zhǔn)給定的參考點，得出評估結(jié)果。這兩個方面之間相互聯(lián)系，第一方面評估基準(zhǔn)的定位高低，會影響評估數(shù)據(jù)，作為第二方面的評估基準(zhǔn)需仔細(xì)斟酌，以使評估結(jié)果客觀、公正。

評估基準(zhǔn)作為評估指標(biāo)體系中末級評估指標(biāo)的參考點，一般通過調(diào)研全國環(huán)境信息能力建設(shè)狀況，選擇環(huán)境信息能力建設(shè)整體最佳實踐或環(huán)境信息能力建設(shè)平均狀況作為評估基準(zhǔn)。選擇整體最佳實踐作為評估基準(zhǔn)，便于找出差距，對照最佳實踐修正自身。評估基準(zhǔn)作為評估數(shù)據(jù)到評估結(jié)果的橋梁，可直接影響到評價結(jié)果，通常在了解全國環(huán)境信息能力建設(shè)狀況后，制定合理的評估基準(zhǔn)，以達(dá)到對環(huán)境信息能力進(jìn)行客觀、公正的評價。

評估基準(zhǔn)并非固定和一成不變的，它會隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和客觀環(huán)境的變化而不斷變化。一方面，可以在實踐過程中根據(jù)實際情況對評估基準(zhǔn)庫進(jìn)行補(bǔ)充和修正；另一方面，可以隨著環(huán)境信息化管理要求的推出，不斷納入新的評估基準(zhǔn)指標(biāo)，使評估基準(zhǔn)庫隨著應(yīng)用的積累而不斷成熟。

圖1 環(huán)境信息化評估指標(biāo)體系

3.3 評估方法

客觀賦權(quán)法是界定評價能力的一種評估手段，根據(jù)原始數(shù)據(jù)之間的關(guān)系通過一定的數(shù)學(xué)方法來確定權(quán)重，其判斷結(jié)果不依賴于人的主觀判斷，有較強(qiáng)的數(shù)學(xué)理論依據(jù)。環(huán)境信息能力建設(shè)評估涉及的指標(biāo)體系復(fù)雜，如指標(biāo)體系分為省、市、縣多層，也分為網(wǎng)絡(luò)、硬件、機(jī)房和軟件等多個子體系，而權(quán)重評價在對多層次、多因素的指標(biāo)體系進(jìn)行評價時能更好地實現(xiàn)客觀、準(zhǔn)確，所以在環(huán)境信息能力建設(shè)評估時采用客觀賦權(quán)法進(jìn)行。各層指標(biāo)的權(quán)重依據(jù)評價客體的實際價值，在實際業(yè)務(wù)中所發(fā)揮的功能來判斷設(shè)定。

3.3.1 定性指標(biāo)的處理

定性指標(biāo)的處理通常采用調(diào)查問卷法及實地檢查等方法。為避免主觀判斷引起的失誤，增加定性指標(biāo)的準(zhǔn)確性，可以采用隸屬度賦值方法，將定性指標(biāo)分成幾個檔次，對于每一個檔次的評分，制定評分依據(jù)。評分依據(jù)是進(jìn)行客觀評價的約束條件，能夠在一定程度上克服單純主觀評價的缺陷，使得評價人員在評分時具有一定的參考標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.2 定量指標(biāo)的處理

定量指標(biāo)的數(shù)據(jù)值按照指標(biāo)釋義和各單位具體情況進(jìn)行收集，根據(jù)評價方法對定量指標(biāo)進(jìn)行評級，綜合計算定量指標(biāo)的得分，經(jīng)過加權(quán)計算得出最后評價得分。

環(huán)境信息能力建設(shè)評估公式如下：

說明：

EV—— 評價得分值；

Pi—— 某項指標(biāo)的分值；

Wi——某項指標(biāo)的權(quán)重。

4．評估流程

環(huán)境信息能力建設(shè)評估實施流程可概括為：評估組織機(jī)構(gòu)制作評估通知書，委托評估主體根據(jù)評估任務(wù)書要求，選擇評估指標(biāo)，根據(jù)評估指標(biāo)確定各指標(biāo)的評估基準(zhǔn)，根據(jù)各評估基準(zhǔn)確定各指標(biāo)的評估方法，形成評估結(jié)果。

環(huán)境信息能力建設(shè)評估要嚴(yán)格遵循評估實施流程。評估實施流程涵蓋從確定評估主體至完成整個評估工作的全過程。包括如下步驟：

（1）確定評估主體與客體，下達(dá)評估通知書，組織成立評估工作組和專家咨詢組。評估通知書是指評估組織機(jī)構(gòu)出具的行政文書，也是評估客體接受評估的依據(jù)。評估通知書應(yīng)載明評估任務(wù)、評估目的、評估依據(jù)、評估人員、評估時間和有關(guān)要求等事項。

（2）擬定評估工作方案，搜集基礎(chǔ)資料。評估工作方案是評估工作組進(jìn)行某項評估活動的工作安排，其主要內(nèi)容包括：評估目的、評估客體、評估依據(jù)、評估項目負(fù)責(zé)人、評估工作人員、工作時間安排、擬用評估方法、選用評估標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)備評估資料以及有關(guān)工作要求等。

（3）實施評估，可采用內(nèi)外部結(jié)合的評估模式，由評估主體或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體的實施工作。工作內(nèi)容有：征求專家意見，收集分析評估數(shù)據(jù)，撰寫評估報告，輔助開展綜合評議，確定評估結(jié)果和評估結(jié)果運用模式等。

（4）確定評估結(jié)果。將評估報告報送評估工作組復(fù)核，向評估組織機(jī)構(gòu)送達(dá)評估報告和公布評估結(jié)果，建立評估項目檔案等。

綜合以上評估流程描述，環(huán)境信息化評估流程圖示如下：

圖2 環(huán)境信息化評估流程

5．實施措施建議

為保障環(huán)境信息能力建設(shè)的正確實施和開展，結(jié)合本方法在多地區(qū)開展的相關(guān)實踐經(jīng)驗，正確利用環(huán)境信息能力建設(shè)評估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范應(yīng)該注意：

（1）在參照評估體系進(jìn)行相關(guān)環(huán)境信息能力建設(shè)時，應(yīng)該注意各地區(qū)要按照不同級別，不同目標(biāo)準(zhǔn)確開展環(huán)境信息能力建設(shè)。省、市、區(qū)等不同級別的環(huán)境信息能力建設(shè)是不同的，這一是由國家對不同級別的環(huán)保部門要求不同決定；二是與不同級別地區(qū)的資金、人才、科技、基礎(chǔ)建設(shè)等條件相關(guān)。所以在使用本方法進(jìn)行相關(guān)環(huán)境信息能力建設(shè)時，應(yīng)該注意合理匹配自身條件，切忌好大喜功的心態(tài)。

（2）環(huán)境信息能力需要開展協(xié)同建設(shè)，與人才建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)相互呼應(yīng)，只有這樣才能讓環(huán)境信息化能力真正發(fā)揮作用。環(huán)境信息能力建設(shè)是環(huán)境方向與信息方向的交叉區(qū)域，為保證環(huán)境信息能力建設(shè)合理開展，就必須注意相關(guān)專業(yè)人才、相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同建設(shè)；否則單純地開展環(huán)境信息能力建設(shè)，只能是空中樓閣，不能起到實用、好用的建設(shè)目的。

（3）環(huán)境信息化能力建設(shè)需要抓緊需求，切忌漫無邊際。在充分了解自身環(huán)保業(yè)務(wù)需求的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確構(gòu)建與業(yè)務(wù)需求相關(guān)的信息能力建設(shè)體系，實現(xiàn)環(huán)境信息能力架構(gòu)體系準(zhǔn)確匹配環(huán)保業(yè)務(wù)需求，實現(xiàn)環(huán)保信息能力建成后就能投入使用，使用后就能見到效果的目標(biāo)。

（4）環(huán)境信息化能力建設(shè)評估體系需要實事求是。在使用評估體系進(jìn)行相關(guān)評估活動時，應(yīng)該注重實事求是原則，注意根據(jù)實際情況堅持因地制宜的評估方法，注意使用多種方法相互結(jié)合，從而避免在實際評估過程中使用了不全面、不切合實際的評估方法，導(dǎo)致評估結(jié)果出現(xiàn)問題。

（5）環(huán)境信息能力建設(shè)評估技術(shù)指南旨在為環(huán)境信息能力建設(shè)提出指引性的建設(shè)意見，各地區(qū)在實施環(huán)境信息能力建設(shè)時也應(yīng)該注重形成有自身特色的實施策略，例如形成多考察、多思考、整體化、分步走的方式方法。只有讓環(huán)境信息能力建設(shè)結(jié)合正確的策略體系和方法體系，實現(xiàn)環(huán)保信息能力建設(shè)戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)的相互融合，才能夠讓環(huán)境信息能力建設(shè)走上成功的道路。

6．結(jié)語

環(huán)境信息能力建設(shè)評估是促進(jìn)環(huán)境信息能力建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和有力手段，將有利于促進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府。通過不同級別的環(huán)境信息能力建設(shè)評估體系的建立，既能夠保證環(huán)境信息能力建設(shè)評估工作得以順利實施開展，又能夠為各級政府和相關(guān)部門建立正確的環(huán)境信息能力建設(shè)提供指引，避免資源浪費和建設(shè)偏差，從而正確建設(shè)環(huán)境信息能力，保證環(huán)境信息能力建設(shè)的正確性、科學(xué)性和實用性，實現(xiàn)環(huán)境信息能力為環(huán)保行業(yè)服務(wù)的最終目標(biāo)。