論旅游者合法權(quán)益的保護(hù)

左劍君

中圖分類號(hào)：F590 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：隨著我國(guó)旅游業(yè)的迅速發(fā)展，旅游糾紛日趨增多，侵害旅游者合法權(quán)益的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，并已成為旅游業(yè)發(fā)展的障礙。本文闡述了旅游者合法權(quán)益的內(nèi)涵及來(lái)源，分析了旅游者合法權(quán)益保護(hù)中存在的主要問(wèn)題及原因，探討了旅游者合法權(quán)益保護(hù)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：旅游者 合法權(quán)益 保護(hù)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，旅游業(yè)得到了迅速發(fā)展，已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)。旅游從過(guò)去少數(shù)人的消遣活動(dòng)發(fā)展為當(dāng)今公眾廣泛參與的社會(huì)文化活動(dòng)，已成為普通大眾日常生活的一項(xiàng)重要組成部分，是人們了解、感受自然與文化的多樣化、追求心情愉悅、享受生活的重要途徑和手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)旅游業(yè)總收入1.57萬(wàn)億元。其中，國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)21億人次，國(guó)內(nèi)旅游收入1.26萬(wàn)億元；入境旅游人數(shù)達(dá)1.34億人次；出境旅游人數(shù)達(dá)5739萬(wàn)人次（崔鵬、林霄，2011）。在我國(guó)旅游業(yè)迅速發(fā)展的過(guò)程中，由于旅游立法滯后，旅游合同制度缺失，隨著旅游交易量的快速增加，旅游糾紛日趨增多，侵害旅游者合法權(quán)益的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，已成為旅游業(yè)發(fā)展的障礙，旅游合同在旅游活動(dòng)中應(yīng)用最為廣泛，也是產(chǎn)生旅游糾紛的主要原因。因此，完善旅游立法，加強(qiáng)旅游合同規(guī)制與管理，依法解決旅游糾紛，切實(shí)保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展，已成為當(dāng)前旅游業(yè)急需解決的重要問(wèn)題。

旅游者權(quán)益的內(nèi)涵及其來(lái)源

1980年《馬尼拉世界旅游宣言》指出，旅游“是對(duì)人類休息和娛樂(lè)基本權(quán)利的承認(rèn)”。旅游是人類與生俱來(lái)的需求，是人類重要的生活方式之一，是人類實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展不可或缺的權(quán)利，也是公民的基本權(quán)利之一，國(guó)家應(yīng)保障這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所謂旅游者的合法權(quán)益，是指旅游者在旅行游覽活動(dòng)中所享有的為國(guó)家旅游法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)制度所保護(hù)的不受非法侵害的權(quán)利和利益。保護(hù)旅游者的合法權(quán)益是旅游者的權(quán)利和要求，是旅游企業(yè)與經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)和責(zé)任，是旅游業(yè)健康發(fā)展的源泉和保障。旅游者權(quán)利主要來(lái)源于兩個(gè)方面：

第一，法定權(quán)利，即國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定了消費(fèi)者擁有的九項(xiàng)權(quán)利，旅游者是消費(fèi)者，享有消費(fèi)者的全部權(quán)利，即安全保障權(quán)、知悉真情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、賠償請(qǐng)求權(quán)、依法結(jié)社權(quán)、獲取知識(shí)權(quán)、獲得尊重權(quán)、批評(píng)監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。

第二，旅游合同約定的權(quán)利。旅游合同是指旅游法律關(guān)系當(dāng)事人之間為實(shí)現(xiàn)旅行游覽的目的，在自愿、合法的基礎(chǔ)上簽訂的明確相互權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。旅游合同當(dāng)事人的法律地位平等，依法享有締結(jié)合同、選擇交易伙伴、決定合同內(nèi)容以及在變更和解除合同、選擇合同補(bǔ)救措施和解決合同糾紛方式等方面的充分自由，協(xié)商約定旅游合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。由于旅游業(yè)涉及到食、住、行、游、購(gòu)、娛等多個(gè)行業(yè)與部門，各種旅游合同約定的權(quán)利差異較大，但總的來(lái)說(shuō)，旅游者享有以下權(quán)利：享受旅游服務(wù)的權(quán)利、人身和財(cái)產(chǎn)安全的權(quán)利、知悉真情權(quán)、自由旅行權(quán)、醫(yī)療權(quán)、個(gè)人信息保護(hù)權(quán)、求償權(quán)、變更或解除合同權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利。旅游合同當(dāng)事人的約定優(yōu)于法律規(guī)定，以鼓勵(lì)交易，節(jié)約交易成本，活躍市場(chǎng)，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

旅游者合法權(quán)益保護(hù)存在的主要問(wèn)題及原因

（一）旅游立法體系不完善

我國(guó)關(guān)于旅游業(yè)的立法主要散見于有關(guān)民事、商事、行政、刑事的法律之中，例如《民法通則》、《公司法》、《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《勞動(dòng)法》、《金融法》、《海關(guān)法》、《文物保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《民用航空法》、《保險(xiǎn)法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《刑法》等眾多法律，沒(méi)有形成一個(gè)完善系統(tǒng)的法律規(guī)范。旅游法雖多年前就開始起草并形成草案，經(jīng)多次修改，但迄今仍未頒布，旅游法長(zhǎng)期缺位，已無(wú)法滿足旅游業(yè)發(fā)展和依法行政的迫切需要。一些法律規(guī)定過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)，部分法律條款相互沖突。國(guó)務(wù)院、國(guó)家旅游局和其它有關(guān)部門頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章，以及眾多的地方性法規(guī)，對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展起到了保護(hù)和促進(jìn)作用，但立法層次偏低，地域效力有限，權(quán)威不足，法規(guī)之間缺乏內(nèi)在的統(tǒng)一性，立法體系不完善，嚴(yán)重影響和制約了我國(guó)旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）旅游合同制度缺失

在我國(guó)現(xiàn)行立法中，沒(méi)有關(guān)于旅游合同的專門法律制度?，F(xiàn)行《合同法》分則中沒(méi)有將旅游合同作為有名合同進(jìn)行法律規(guī)制，旅游合同是一種無(wú)名合同。在旅游活動(dòng)中，旅游合同大多為旅游經(jīng)營(yíng)者向旅游消費(fèi)者提供的格式合同，旅游經(jīng)營(yíng)者往往憑借自身的優(yōu)勢(shì)地位并通過(guò)精心策劃做出許多有利于自身的不公平、不合理的約定，侵害旅游者的合法權(quán)益（仲衛(wèi)東、吳浩，2008）。目前旅游合同糾紛處理沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范和程序，主要是適用《民法通則》、《合同法》及相關(guān)規(guī)章制度，使司法機(jī)關(guān)有較大的自由裁量權(quán)，從而導(dǎo)致出現(xiàn)同類案件不同裁判的結(jié)果，損害了社會(huì)公平、正義和司法權(quán)威，也不利于旅游者合法權(quán)益的保護(hù)。

（三）行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)管力度不足

旅游業(yè)綜合性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，涵蓋交通、游覽、住宿、餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)等6大行業(yè)，涉及20多個(gè)管理部門。這種“多頭管理”模式，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管系統(tǒng)，各部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，在實(shí)際運(yùn)作中，有的問(wèn)題多方插手，有的問(wèn)題無(wú)人過(guò)問(wèn)，相互推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，必然會(huì)導(dǎo)致職能錯(cuò)位、缺位、越位和交叉分散等情況，造成管理成本高且效率低下，管理體制不完善，執(zhí)法力度不足，嚴(yán)重影響旅游執(zhí)法監(jiān)管的效果。

（四）旅游經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)有待提高

一些旅游企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有樹立依法經(jīng)營(yíng)的觀念，法律意識(shí)淡薄，忽視對(duì)旅游者權(quán)益的保護(hù)，對(duì)旅游者缺乏最起碼的尊重。具體表現(xiàn)在：在旅游活動(dòng)中以企業(yè)利潤(rùn)為導(dǎo)向，拋棄社會(huì)責(zé)任；只講權(quán)利，不守義務(wù)，隨意取消或增加服務(wù)項(xiàng)目，直接或變相地多收費(fèi)；發(fā)布虛假?gòu)V告，惡意欺詐，不講誠(chéng)信，擅自變更或解除旅游合同；利用格式條款合同強(qiáng)調(diào)自身權(quán)利而規(guī)避旅游者的權(quán)利等等。旅游企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者這種只顧眼前利益的短視行為，不僅損害了旅游者的合法權(quán)益，還損害了旅游業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

（五）旅游者維權(quán)意識(shí)淡薄

旅游者的素質(zhì)參差不齊，旅游者對(duì)旅游知識(shí)了解甚少，基本法律知識(shí)欠缺，不重視旅游合同的簽訂和履行，不明白自己的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者違約或侵權(quán)行為忍氣吞聲或不知所措，維權(quán)意識(shí)淡薄，不懂得運(yùn)用法律手段來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

保護(hù)旅游者合法權(quán)益的建議

（一）建立和完善我國(guó)旅游法律體系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，我國(guó)當(dāng)前旅游法律體系并不完善，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)、日本等國(guó)家有關(guān)旅游業(yè)立法的有益經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)旅游者合法權(quán)益的保護(hù)。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，盡快建立以旅游基本法為龍頭，單行旅游法律法規(guī)和地方性旅游法規(guī)為基礎(chǔ)，相關(guān)法律、法規(guī)為補(bǔ)充的旅游法規(guī)體系。首先，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定一部綜合的《旅游法》，對(duì)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的根本宗旨、根本政策原則以及旅游法律關(guān)系各主體的根本性權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任做出明確、合理的規(guī)定，確保我國(guó)旅游業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展（王健，2011），以適應(yīng)我國(guó)旅游業(yè)迅速發(fā)展的迫切需要。其次，對(duì)現(xiàn)有的《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)及時(shí)地補(bǔ)充和修改。第三，盡快出臺(tái)《旅游法》等法律的實(shí)施細(xì)則及配套法規(guī)，使我國(guó)旅游業(yè)做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，實(shí)現(xiàn)全方位的法制化，為旅游業(yè)的發(fā)展提供法律保障。

（二）規(guī)范旅游合同制度

旅游合同是一種新型合同類型，是規(guī)范旅游合同雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)最基本的法律文件，它既具有合同的一般特征，又具有自身特殊性，是其他服務(wù)合同所不能概括的。我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)旅游合同的立法，盡快建立有名旅游合同制度。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)代旅游業(yè)的特點(diǎn)，對(duì)旅游合同的具體內(nèi)容、不可或缺條款、旅游合同主體資格及權(quán)利義務(wù)，危機(jī)事件下旅游合同的變更、轉(zhuǎn)讓、解除，旅游合同的格式化及“霸王條款”，旅游合同中第三人侵犯?jìng)鶛?quán)，旅游違約行為與侵權(quán)行為競(jìng)合及其引起的賠償（包括精神損害賠償）等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的需要，借鑒國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)，以保障旅游權(quán)利為目標(biāo)，使旅游合同立法與國(guó)際接軌。

完善旅游合同法律制度，規(guī)范旅游活動(dòng)的行為規(guī)則，預(yù)防和減少旅游糾紛的發(fā)生，更好地保護(hù)中外旅游者的合法權(quán)益，保護(hù)中外旅游經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和正當(dāng)利益，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

（三）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的旅游業(yè)監(jiān)管體制并加強(qiáng)依法行政

我國(guó)旅游業(yè)應(yīng)對(duì)“多頭管理”體制進(jìn)行改革和調(diào)整，變現(xiàn)在“多頭管理”為“一家為主，相關(guān)方參與”的管理方式，以法律的形式，明確界定各部門的職責(zé)分工，建立責(zé)權(quán)一致、權(quán)威性強(qiáng)、效率高監(jiān)管體制。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家旅游局在旅游業(yè)管理上的主導(dǎo)地位，并賦予相應(yīng)的行政管理職權(quán)，統(tǒng)一對(duì)國(guó)家旅游業(yè)進(jìn)行管理，其它部門在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)配合國(guó)家旅游局工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游全方位有效的監(jiān)管。堅(jiān)持依法行政、執(zhí)法為民，建立和健全旅游執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員法制精神和旅游專業(yè)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平。具體措施為：構(gòu)建旅游業(yè)信用激勵(lì)機(jī)制和失信懲罰機(jī)制，完善旅游信息發(fā)布制度，強(qiáng)化旅游合同格式條款的行政規(guī)制，明確旅游合同示范文本的地位；加強(qiáng)旅游市場(chǎng)管理和監(jiān)督，完善旅游者投訴制度，依法處理旅游糾紛；消除壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，依法保護(hù)旅游者合法權(quán)益，維護(hù)旅游業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)健康、有序、穩(wěn)定發(fā)展。

（四）注重發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì)作用以提高旅游企業(yè)整體素質(zhì)

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府職能的轉(zhuǎn)變，行業(yè)及中介組織在行業(yè)管理和推動(dòng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任方面意義重大，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)在保護(hù)旅游者合法權(quán)益方面也發(fā)揮了重要作用。利用旅游行業(yè)協(xié)會(huì)自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的民主機(jī)制，建立內(nèi)部約束機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)自律，倡導(dǎo)守合同，講誠(chéng)信，提高旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平和服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)督促和監(jiān)督旅游企業(yè)增強(qiáng)其守法、規(guī)范的經(jīng)營(yíng)意識(shí)，依法經(jīng)營(yíng)、依法維權(quán)、明確企業(yè)權(quán)利義務(wù)，切實(shí)履行旅游企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。主動(dòng)保護(hù)旅游者合法權(quán)益，全心全意為旅游者服務(wù)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的旅游多元化的需求，促進(jìn)旅游企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的不斷提高，推動(dòng)旅游業(yè)又好又快地發(fā)展。

（五）加強(qiáng)對(duì)公眾旅游知識(shí)和旅游法規(guī)的普及宣傳

旅游業(yè)是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，當(dāng)今世界各國(guó)都致力于發(fā)展旅游業(yè)。2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中提出：“把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的總體要求，各級(jí)政府要高度重視旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮旅游院校、研究機(jī)構(gòu)和電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒介的作用，采用靈活多樣的形式，在全社會(huì)對(duì)旅游知識(shí)和旅游法規(guī)進(jìn)行廣泛深入的宣傳教育，使社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到發(fā)展旅游業(yè)對(duì)促進(jìn)消費(fèi)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高人民群眾生活質(zhì)量具有重大意義和作用，全面推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展。首先，使社會(huì)公眾了解旅游的基本知識(shí)，能合理計(jì)劃旅游消費(fèi)行為，提高旅游消費(fèi)質(zhì)量，使之成為成熟理性的旅游者。其次，使社會(huì)公眾了解與旅游相關(guān)法律知識(shí)和政策，掌握旅游者的基本權(quán)利和義務(wù)，并能正確的行使權(quán)利，履行義務(wù)，如果旅游經(jīng)營(yíng)者損害旅游者合法權(quán)益，旅游者就會(huì)“用腳投票”。第三，提高社會(huì)公眾的自我保護(hù)意識(shí)和能力，能運(yùn)用協(xié)商、調(diào)解、旅游投訴、仲裁和訴訟等方式解決旅游糾紛，依法維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。大力營(yíng)造誠(chéng)信、和諧的旅游消費(fèi)環(huán)境，促進(jìn)現(xiàn)代旅游業(yè)的健康發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為世界旅游強(qiáng)國(guó)。

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