略論公共政策制定中的利益整合

周靜

中圖分類號：C931 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：公共政策制定就是在問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計、效果預(yù)測等環(huán)節(jié)中進(jìn)行利益分配，而公共政策制定過程的利益整合就是把各個利益群體的利益有機(jī)組合起來，使其構(gòu)成一個有機(jī)的利益共同體。當(dāng)前我國的公共政策制定中的利益整合有一些問題，包括公平性以及科學(xué)性問題，本文從完善公共政策制定主體自身素質(zhì)以及完善公共政策制定協(xié)商渠道方面，去探討如何更好地進(jìn)行公共政策制定中的利益整合。

關(guān)鍵詞：公共政策 利益整合 公平性 科學(xué)性

公共政策是對社會價值所做的權(quán)威性分配，它直接關(guān)系到每一位社會公眾的利益，而作為公共政策制定是公共政策的首要過程，因此在公共政策制定的過程中，就必須充分體現(xiàn)各方面的愿望和利益要求，也就是要整合各方利益，從而才能獲得廣泛的支持和認(rèn)同。我國目前正處在社會轉(zhuǎn)型期，利益格局日益分化，且隨時處于變化之中，所以如何在公共政策制定過程中有效整合各方利益就成為一個重要的問題。本文試圖通過分析我國當(dāng)前公共政策制定中的利益整合問題，探討如何完善公共政策制定中的利益整合機(jī)制。

公共政策制定與利益整合的含義

（一）公共政策制定的含義

對于公共政策，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，本文借用戴維·伊斯頓的定義。戴維·伊斯頓（1993）認(rèn)為：“公共政策是對一個社會進(jìn)行的權(quán)威性價值分配”，從定義中可以看出，公共政策的主要功能就是進(jìn)行分配價值，而此處價值同樣可以用利益來替換，而公共政策制定就是在問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計、效果預(yù)測等環(huán)節(jié)中進(jìn)行利益分配。

（二）利益整合的含義

所謂利益，就是人們受客觀規(guī)律制約的，為了滿足生存和發(fā)展而產(chǎn)生的，對于一定對象的各種客觀需求。人作為社會存在，不僅僅有物質(zhì)需求，還有政治、法律、文化、藝術(shù)等方面的需求，這些需求的滿足也是利益。當(dāng)前的社會就是一個大的錯綜復(fù)雜的利益結(jié)合體。

而當(dāng)前隨著社會的發(fā)展，這個利益結(jié)合體日益分化，利益分化必然會給社會帶來一定的紛爭和混亂，為了保持社會的穩(wěn)定，就必須進(jìn)行利益整合，所謂利益整合，“就是通過多種方式，在保證各群體利益的基礎(chǔ)上，使各個部分合理、有序的組合起來，構(gòu)成一個利益共同體”（王長江，2002），簡而言之，利益整合就是要消除矛盾，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，充分照顧社會成員的利益需求。

（三）公共政策制定中利益整合的含義

現(xiàn)實(shí)中，公共政策制定過程復(fù)雜，但是公共政策制定的所有環(huán)節(jié)都要圍繞著利益分配這一核心內(nèi)容，如何在公共政策制定過程中更好地去分配利益，在當(dāng)前利益格局日益分化的情況下是非常困難的，因?yàn)楫?dāng)前利益格局多元化，出現(xiàn)了各種各樣的有著自身利益訴求且高度組織化的利益集團(tuán)，這些利益集團(tuán)在計劃經(jīng)濟(jì)年代得不到我國政治系統(tǒng)的承認(rèn)，也不允許其存在和發(fā)展，只能以自在、無組織的利益群體形式存在。所以，如何為各種有著自身利益訴求的利益集團(tuán)以及利益群體分配利益，使得各個利益群體的需求都得到滿足而不會產(chǎn)生不滿，是非常重要的事情，因此在公共政策制定過程中需要利益整合，即把各個利益群體的利益有機(jī)組合起來，使其構(gòu)成一個有機(jī)的利益共同體。

我國公共政策制定中的利益整合問題

（一）公平性問題

“公平是維持社會群體團(tuán)結(jié)的粘合劑，不公平感會加劇社會的不信任”（喬治·弗雷德克森，2003）。以往，我國公共政策制定中往往過分注重公共政策的技術(shù)性，其實(shí)公共政策作為一種彌補(bǔ)市場缺陷的制度安排，要更多體現(xiàn)出追求社會公平、承擔(dān)社會責(zé)任的理念，但是我國公共政策中尤其是在利益整合問題上，公平性問題格外突出，因?yàn)槔嬲细灸康氖菫榱斯降卦诟鱾€利益群體間分配利益，但是利益群體根據(jù)他們自身所掌握的資源，包括群體所擁有的權(quán)力、掌握的財富以及在社會結(jié)構(gòu)中的地位等，主要包括其使用的物質(zhì)財富和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等來決定他們對于公共政策制定的影響程度。如果某些利益群體擁有的資源較多，并且已經(jīng)形成了有組織的利益集團(tuán)，就會擁有較多的話語權(quán)，很容易會通過一些手段影響到公共政策制定中的利益整合，尤其是在當(dāng)前我國并沒有給出利益集團(tuán)制度性的參與制定公共政策的渠道，所以導(dǎo)致當(dāng)前的利益集團(tuán)或者說只是一些強(qiáng)勢的利益集團(tuán)通過發(fā)揮自身社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢、通過口頭或書面說服的方式或充分利用輿論工具，去影響公共政策制定，并最終使得利益整合成為“利益偏向”，讓一些出臺的公共政策完全為這些強(qiáng)勢利益群體服務(wù)，而由于弱勢群體可利用的資源有限且缺少參與的機(jī)會與渠道，導(dǎo)致強(qiáng)勢群體控制公共政策制定中的利益整合時有發(fā)生。

另外，由于某些政府部門的自利化及功利化傾向，導(dǎo)致公共政策的制定只是為了政府本部門、行業(yè)和公務(wù)人員的私利而不考慮社會和民眾的需求，制訂后的公共政策不僅沒有對各個利益群體的利益進(jìn)行整合，反而充分反映了某些政府部門自身的利益，這在當(dāng)前的很多政策領(lǐng)域也是屢見不鮮的。

（二）科學(xué)性問題

公共政策制定中利益整合的最終目的是公平地在各個群體間分配利益，當(dāng)然公平地分配利益的形式是把這些利益有機(jī)地組合在一起，并且形成成文的公共政策并予以有效地執(zhí)行，如何把這些利益有機(jī)地結(jié)合并形成成文的公共政策是需要采取一定的科學(xué)的途徑的，沒有采用科學(xué)途徑的公共政策制定過程制定出來的公共政策必定是有問題的，比如如果沒有采用先進(jìn)的信息搜集手段，搜集到的信息不能正確地代表某個利益群體的利益，那這個利益群體的利益訴求必然不能被很好地整合入公共政策中；再比如如果公共政策制定主體沒有參考專家的意見，也很有可能制定出結(jié)構(gòu)混亂、而不是有機(jī)結(jié)合各種利益需求的公共政策。

當(dāng)前我國公共政策制定中的利益整合的科學(xué)性問題非常嚴(yán)重，利益整合一旦沒有了科學(xué)性，公共政策就會出現(xiàn)各種各樣的失誤，各地方政府的慘痛教訓(xùn)已經(jīng)說明這一點(diǎn)。有專家指出，從國際視角看，中國的決策失誤率達(dá)到30%， 西方發(fā)達(dá)國家卻只有5%左右。

完善公共政策制定中的利益整合機(jī)制

（一）完善公共政策制定主體自身素質(zhì)

要完善公共政策制定主體的自身素質(zhì)，首先要分清公共政策制定主體的概念，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為公共政策制定主體只有政府自身，而我國之前由于受計劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府習(xí)慣于包辦一切，成為唯一的公共政策制定主體，導(dǎo)致我國當(dāng)前的公共政策制定中的利益整合中出了諸多問題。當(dāng)前公共政策制定主體的涵義應(yīng)該更擴(kuò)大一些，無論是在學(xué)理上、法理上，抑或是實(shí)踐中，都應(yīng)該引入更多的公共政策制定主體參與制定公共政策。只有引入了更多的公共政策制定主體，這些主體在整合利益的時候才能夠考慮更全面，才能不出現(xiàn)失誤。因此要完善公共政策制定主體自身素質(zhì)，應(yīng)該從三個方面來探討。

1.政府。由于握有公共權(quán)力的執(zhí)行權(quán)，所以政府是公共政策制定過程中最重要的主體，它引導(dǎo)甚至決定公共政策制定的全過程。政府主要從以下兩個方面進(jìn)行完善自身素質(zhì)。

首先，政府要努力克服自利性。公利性是政府存在的必要前提，就我國而言，政府應(yīng)該全心全意為人民服務(wù)，除了人民的利益之外，不應(yīng)存在任何屬于自己的特殊利益。但是，政府本身是一種社會組織，該組織也是由不同的公務(wù)員個體組成的，這些個體本身也是“人民”的一部分。這一群體具有較高的社會地位，特別是擁有對行政權(quán)力的直接執(zhí)行權(quán)。目前應(yīng)正視政府及其組織人員的自利性，并將其控制在合理的限度和范圍內(nèi)。其次，政府要努力提高公共政策制定的科學(xué)水平。只有提高了政府的公共政策制定的科學(xué)水平，公共政策制定中的利益整合才有可能是科學(xué)合理的利益整合。從公共政策制定范疇而言，需要提高兩個層次政府主體的公共政策制定水平，包括參與到制定公共政策制定過程中的政府個體人員的公共政策制定科學(xué)水平和參與制定公共政策制定過程的團(tuán)隊(duì)水平，對于前者，應(yīng)該主要采取培訓(xùn)教育的方式去提高其科學(xué)水平；對于后者，應(yīng)該多進(jìn)行一些團(tuán)隊(duì)建設(shè)來提高其整體水平，比如在團(tuán)隊(duì)中要收納不同學(xué)科背景的人才。

2.利益集團(tuán)。利益集團(tuán)作為公共政策制定過程中的一種利益?zhèn)鬟f機(jī)制和溝通媒介，目前還沒有完全發(fā)揮其最大作用，這與當(dāng)前公共政策制定過程中利益整合出現(xiàn)問題和未充分發(fā)揮利益集團(tuán)的作用有很大關(guān)聯(lián)。完善利益集團(tuán)的自身素質(zhì)需要從以下兩個方面進(jìn)行：

首先，用法制和制度化的形式將利益集團(tuán)納入公共政策的制定過程。從法制角度來講，由于利益集團(tuán)還不是公共政策制定過程的主體之一，缺乏足夠的動機(jī)和能力參與公共政策制定。因此，在國家法律法規(guī)或制度設(shè)計中應(yīng)該給這些利益集團(tuán)以一定的地位，讓其以合法身份參與政策制定過程，使社會生活中大多數(shù)人的各種特殊利益能夠通過相應(yīng)的利益集團(tuán)進(jìn)行表達(dá)。

其次，平衡社會利益集團(tuán)對公共政策制定的影響力，推動其保持實(shí)力均衡。當(dāng)前，我國政府不再壟斷公共政策的決策權(quán)，每一項(xiàng)重大的公共政策的出臺，或多或少會帶有各種利益集團(tuán)的痕跡，而利益集團(tuán)影響力的不同使其在公共政策制定中的利益整合的分量也不同，因此，政府可以通過一系列的制度設(shè)計，平衡各社會利益集團(tuán)對公共政策制定的影響力，推動其保持實(shí)力均衡。

3.智庫。智庫又被稱為思想庫或腦庫。智庫在公共政策制定中是沒有自己的利益訴求的，主要起到提供咨詢建議的作用。不過當(dāng)前參與到我國公共政策制定中的智庫大都是官方或半官方機(jī)構(gòu)。由于他們的部門本位導(dǎo)致他們看問題的視角、視域是有局限的，有時起的作用僅僅是為公共政策提供注腳。因此，目前應(yīng)該大力發(fā)展民間智庫。由于我國現(xiàn)有的民間智庫目前或是以非營利性社會組織的形式出現(xiàn)，或是以工商注冊企業(yè)的形式出現(xiàn)。不管是哪種形式，我國民間智庫的身份都比較尷尬，因此，當(dāng)前最主要的是應(yīng)該解決其身份尷尬問題。

（二）完善公共政策制定協(xié)商機(jī)制

如果要很好地進(jìn)行公共政策制定中的利益整合，除了完善各個公共政策制定主體的素質(zhì)以外，還需要完善已有的公共政策制定協(xié)商機(jī)制，只有當(dāng)各個公共政策制定主體通過好的協(xié)商機(jī)制進(jìn)行充分協(xié)商后，才有可能使得各方利益被有機(jī)地整合入公共政策中。

目前，我國公共政策制定主體參與公共政策制定的制度性制度大概包括以下幾類：人大和政協(xié)會議、社團(tuán)活動、官方和半官方政策咨詢機(jī)構(gòu)、聽證制度、政策公示、信訪制度等，而以上各種公共政策制定中的制度都沒有很好地突出協(xié)商要素，沒有給各公共政策制定主體參與協(xié)商資格以法律法規(guī)保證，這就很難使得制定成的公共政策包含各個參與主體的意見，同時也不能保證公共政策是各個公共政策制定主體充分協(xié)商后的利益整合結(jié)果，所以要完善我國公共政策制定協(xié)商機(jī)制，首先應(yīng)該保障各個公共政策制定主體參與協(xié)商的權(quán)力，其次應(yīng)該在協(xié)商過程中給予各個公共政策制定主體的一定的法律和制度保障，保障其協(xié)商過程的話語權(quán)。

現(xiàn)階段，我國公共政策制定中的利益整合效果有新進(jìn)展，且公共政策制定主體的范圍不斷延伸，利益集團(tuán)和智庫越來越多地參與到公共政策制定過程中去，且經(jīng)過各個公共政策制定主體的協(xié)商之后制定出來的公共政策，也較好地整合了各方利益。但整體而言，我國公共政策制定中的利益整合情況不容樂觀，還需要進(jìn)一步發(fā)展與完善。在公共政策制定的利益整合中出現(xiàn)了各種各樣的公平性以及科學(xué)性問題。因此，應(yīng)該完善各個公共政策制定主體自身素質(zhì)以及公共政策制定協(xié)商機(jī)制，這樣才能更好地在公共政策制定過程中整合各方利益，提高弱勢群體的地位。

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