緬甸政治改革道路的困境：基于關(guān)鍵性大選年的政治前景分析

編者按: 在東南亞國家中，緬甸從來就不是一個(gè)缺乏“意外”的國家，無論是奈溫時(shí)代“特立獨(dú)行”的“緬甸式社會(huì)主義”，還是2005 年的遷都。2011 年以來，緬甸的變革再次向世人展示了其出人意料的緬甸方式。登盛政府上臺(tái)后，在政治、經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的改革，經(jīng)歷了數(shù)十年孤立的緬甸開始出現(xiàn)了令人驚奇的變化。然而，在這些劇烈變化的背后，近年緬甸國內(nèi)多次爆發(fā)教派沖突、民族武裝沖突，修憲之路遭遇頓挫，執(zhí)政黨鞏發(fā)黨面臨黨爭，這些危機(jī)與挑戰(zhàn)把國際社會(huì)對(duì)緬甸的樂觀主義情緒重新拉回了撲朔、復(fù)雜的緬甸現(xiàn)實(shí)政治中來。2015 年的緬甸大選即將到來，國際觀察家們普遍認(rèn)為，此次大選對(duì)緬甸至關(guān)重要，將是緬甸歷史的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。同時(shí)，未來緬甸局勢也充滿了不確定性，民主的潘多拉之盒已經(jīng)打開，但動(dòng)蕩不安以及暴力仍將在緬甸上空盤旋?；诖耍酒谶x譯了一些有關(guān)緬甸政治改革、民族和解、毒品問題、大國關(guān)系等文章和觀察報(bào)告，為國內(nèi)學(xué)界觀察和解讀即將到來的緬甸大選，提供些許背景和參考。

前　言

很多年來，這是我們第一次可以暢想未來。

——昂圖恩教授 ①

經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的軍人政治和自我孤立，以及“世界上持續(xù)時(shí)間最長的內(nèi)戰(zhàn)”， ②緬甸的改革之路曲折多舛。2011年以來的緬甸政治改革在民主化轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面都取得了很大的成就，這讓國際社會(huì)和國內(nèi)民眾都對(duì)政改充滿了希望。但是事實(shí)證明，緬甸的轉(zhuǎn)型之路仍充滿了挑戰(zhàn)。

2014年9月上旬，英國皇家國際事務(wù)研究所（Chatham House）在仰光召開了為期兩天的圓桌會(huì)議，學(xué)者、記者、緬甸國內(nèi)民主領(lǐng)袖以及東盟社會(huì)各界人士都廣泛參與，評(píng)估緬甸近年來的民主進(jìn)程，討論其面臨的挑戰(zhàn)。

這篇研究報(bào)告主要關(guān)注與會(huì)者在圓桌會(huì)議上對(duì)近期緬甸政局的討論和分析，相比2011-2012年，如今（會(huì)議舉行之際）緬甸政改已箭在弦上，政局顯現(xiàn)了明顯的不確定性。此報(bào)告首先研究了以往改革成敗的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)測了未來改革的藍(lán)圖，然后展望了2015年12月的議會(huì)大選，并對(duì)選舉前后政治勢力力量對(duì)比變化進(jìn)行了分析。

接下來，本文將分析緬甸的和平進(jìn)程，尤其著重分析歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)的民族沖突后，緬甸在政治和解和民族融合方面面臨的挑戰(zhàn)，對(duì)若開邦地區(qū)緊張政治局勢的分析也將出現(xiàn)在此研究報(bào)告中。因?yàn)榫挼橹醒胝L期以來缺乏權(quán)威，在這種背景下，重建地區(qū)安全和政府管理將是一項(xiàng)很艱難的任務(wù)。本文結(jié)論部分將為緬甸未來政治發(fā)展提供一些可行性方案，以供參考。

近年來的改革進(jìn)程

顯而易見，緬甸國內(nèi)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。2011年3月，軍人控制的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（USDP）黨首吳登盛將軍被選為第一任總統(tǒng)。之后數(shù)月內(nèi)，大批政治犯被釋放，與反對(duì)黨全國民主聯(lián)盟（NLD）黨首昂山素季之間的政治對(duì)話也逐步開展。全國民主聯(lián)盟登記成為合法政黨，并被允許參與緬甸政治發(fā)展進(jìn)程。 ①昂山素季和一部分全國民主聯(lián)盟成員在2012年4月的議會(huì)補(bǔ)選中陸續(xù)獲得席位。這是幾十年來，緬甸國家議會(huì)中第一次出現(xiàn)反對(duì)派代表。

緬甸國內(nèi)的媒體生態(tài)也發(fā)生了巨大變化。BBC的世界短波廣播一度長期被軍人政府所封鎖，現(xiàn)在其廣播節(jié)目已在仰光地區(qū)被解禁。仰光本地電臺(tái)開始在國內(nèi)電臺(tái)短波頻道中轉(zhuǎn)播BBC節(jié)目。到目前為止，BBC已在緬甸擁有650萬的聽眾。新的電臺(tái)陸續(xù)出現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)迅速在全國擴(kuò)展。報(bào)業(yè)被解禁，超過26家新的報(bào)業(yè)公司獲得媒體執(zhí)照。當(dāng)然，在這之中，很多新興公司曇花一現(xiàn)，但是解禁媒體成為2011年改革后最富有成效和持續(xù)時(shí)間最長的改革成果。

政治開放也帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歐盟、美國、澳大利亞和日本紛紛解除對(duì)緬甸的制裁（武器禁運(yùn)制裁除外），緬甸的貿(mào)易和投資預(yù)計(jì)未來會(huì)大幅增長。緬甸政府對(duì)外資持歡迎態(tài)度，國外投資在2013-2014年間達(dá)到了41億美元，相對(duì)于2009-2010年間的3.29億元增長了將近10倍。 ②經(jīng)濟(jì)改革后，緬甸對(duì)私人投資者部分開放了銀行、教育和醫(yī)療領(lǐng)域。在電信、石油和天然氣領(lǐng)域，政府也進(jìn)行了幾輪招標(biāo)，并與外資簽訂了一些實(shí)質(zhì)性合同。毫無疑問，考慮到緬甸積重難返的社會(huì)沉疴和過去半個(gè)世紀(jì)的歷史，它的發(fā)展是令人驚異的。但將其放置于更為廣闊的區(qū)域化和全球化背景下，緬甸的改革進(jìn)程仍步履蹣跚。緬甸的發(fā)展落后于其東盟盟友。政治體系始終向著軍人傾斜，制度化約束力還很薄弱，民族沖突的和解之路如履薄冰，經(jīng)濟(jì)自由化的發(fā)展紅利仍然不明朗。2014年的銀行業(yè)改革并沒有達(dá)到國外投資者和政府的預(yù)期。重要的是，外國投資者仍被禁止參與零售類銀行，僅能有限制地提供本地銀行服務(wù)。更深層次的銀行自由化改革被推遲至2015年大選之后，這使得人們對(duì)緬甸當(dāng)局長期致力于經(jīng)濟(jì)改革的承諾產(chǎn)生了懷疑。

考慮到歷史因素，這種不平衡的改革進(jìn)程是情理之中的。緬甸的決策者們和外交官們，甚至于那些1962年后出生，在奈溫將軍軍人獨(dú)裁統(tǒng)治下成長的一代，都在“與世隔絕”的環(huán)境中成長，與外部世界嚴(yán)重脫節(jié)。外國投資者們往往稱緬甸為“Burma”，意為時(shí)間停止的地方（這一名稱直到1989年才被更改）。直到1997年，緬甸才加入東盟。加入東盟后，緬甸對(duì)其在區(qū)域舞臺(tái)上扮演的角色一直不明確，更不用說在更廣闊的國際舞臺(tái)上。當(dāng)然，緬甸地處亞洲大國印度和中國中間的狹長地帶，其地緣政治特征也導(dǎo)致其外交政策上的遲疑和謹(jǐn)慎。

事實(shí)上，對(duì)一個(gè)在外交政策上“自我孤立”長達(dá)數(shù)十年的國家，近年來緬甸在外交政策上的變化可謂令人驚奇。2011年底，東盟宣布緬甸將在2014年成為東盟輪值主席國，表現(xiàn)出緬甸在其外交政策上擁有了更強(qiáng)大的自信。同時(shí)，緬甸政府推遲了密松水電站的建設(shè)，這一由中國企業(yè)參與投資的水電站項(xiàng)目在國際上受到了廣泛爭議。緬甸政府這一行為也被普遍認(rèn)為是緬甸意圖擺脫北京陰影的堅(jiān)定一步。

與此同時(shí)，西方國家對(duì)緬甸的政治改革均持支持態(tài)度，歡迎其重返國際舞臺(tái)。2012年美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬（Barak Obama）、英國首相戴維·卡梅倫（David Cameron）和聯(lián)合國秘書長潘基文（Ban Ki-moon）等一眾高級(jí)官員紛紛訪問緬甸。 ①緬甸試圖融入國際舞臺(tái)的行為也取得了一些成果。2014年12月東亞峰會(huì)期間，美國總統(tǒng)奧巴馬隨同日本首相安培晉三（Shinzo Abe）、中國總理李克強(qiáng)（Li Keqiang）和印度首相納倫德拉?莫迪（NarendraModi）再次訪問緬甸。不同于其前任的作風(fēng)，新任緬甸總統(tǒng)吳登盛出國訪問了包括美國、英國、法國和德國等很多國家。他的訪問促使西方國家加大了對(duì)緬甸在經(jīng)濟(jì)和政治上的支持。

但是到了2014年，越來越多的西方投資者擔(dān)心緬甸的改革進(jìn)程正在放緩。有跡象顯示，軍人對(duì)失去權(quán)力的不滿情緒日益高漲。美國總統(tǒng)奧巴馬在2014年12月訪問緬甸期間明確提到了這一現(xiàn)象，認(rèn)為緬甸改革進(jìn)程“絕對(duì)沒有完成，仍有可能倒退”。 ②

對(duì)緬甸形勢的這一評(píng)估并不僅僅存在于美國決策層。大部分西方投資者認(rèn)為雖然改革席卷了緬甸全國，軍人勢力仍然相對(duì)保存完整，軍人政治的影響無處不在。在全國、省府和地方議會(huì)，軍人仍維持了25%的議會(huì)席位。雖然大部分觀察者也認(rèn)為軍人政治的復(fù)辟是不可能發(fā)生的事情。但是2014年5月22日，緬甸鄰國，同時(shí)也是東盟的核心國家，泰國發(fā)生軍事政變，軍方控制政府后并沒有做出恢復(fù)民主秩序的承諾。泰國事態(tài)的發(fā)展引發(fā)了觀察家對(duì)緬甸未來的擔(dān)憂。因此，不要將緬甸的民主化進(jìn)程想當(dāng)然看做是一個(gè)一帆風(fēng)順的過程是正確認(rèn)識(shí)緬甸形勢的應(yīng)有之義。

政治改革時(shí)間表

希望往往和事實(shí)南轅北轍。雖然這是新憲法頒布以來的第一次選舉，但是建立和培育民主化組織所耗費(fèi)的時(shí)間跟推進(jìn)和平進(jìn)程的時(shí)間是一樣長的，甚至于民主化組織的建立更艱難費(fèi)時(shí)。

——卡拉漢·瑪麗（Mary Callahan）教授 ①

現(xiàn)在距離2015年12月緬甸議會(huì)選舉只有不到一年的時(shí)間。盡管在選舉進(jìn)程中出現(xiàn)了很多瑕疵，這次選舉無疑將成為自20世紀(jì)90年代以來緬甸最具公信力的選舉。雖然主席丁埃（Tin Aye）的軍人背景飽受爭議，但是相比上次，尤其是2010年的普選，這次聯(lián)合選舉委員會(huì)成員選舉受到了更廣泛的監(jiān)督。委員會(huì)也受到國際社會(huì)和國內(nèi)選舉觀察者的監(jiān)督，聯(lián)合國和歐盟也被普遍認(rèn)為將參與其中。而且，幾大政黨顯然也比2010年準(zhǔn)備得更加充分，更加專業(yè)和合法地運(yùn)用選舉策略，更加有公信力的候選人將參與其中。雖然存在很多積極因素，但目前看來，選舉仍然存在很多不確定性。不確定性主要集中在：（1）昂山素季是否能參加本屆總統(tǒng)選舉（在現(xiàn)行憲法規(guī)定下，她是被禁止參加選舉的）；（2）相比比例選舉，修正后的多數(shù)制是否能在實(shí)踐中發(fā)揮其優(yōu)勢作用。在這兩個(gè)疑問中，現(xiàn)行憲法的修改必須經(jīng)過全民公投，考慮到即將到來的選舉，憲法修正案的公投時(shí)間點(diǎn)對(duì)將來政治局勢的發(fā)展具有關(guān)鍵性的作用。

這種情勢發(fā)展卻有利于各方政治勢力達(dá)成理性的和解，即雙方在昂山素季獲得總統(tǒng)候選人資格和聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（USDP）盡力確保議會(huì)席位之間達(dá)成平衡。顯而易見的是，即使存在一定的不確定性，如新的憲法修正案賦予昂山素季總統(tǒng)候選的資格，她將很有可能贏得總統(tǒng)競選。同時(shí)，在現(xiàn)行的選舉體系下，占據(jù)優(yōu)勢地位的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（USDP）可能會(huì)在選舉中一敗涂地。實(shí)際上，1990年普選和最近2012年選舉的結(jié)果已讓一部分觀察家十分肯定地做出了這一預(yù)測。在比例選舉制度下，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（USDP）會(huì)有更大的優(yōu)勢。 ②例如，在2012年補(bǔ)選中，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（USDP）盡管獲得了25%的投票，但是僅在議會(huì)中收獲44席。

選舉委員會(huì)取消2014年12月的補(bǔ)選，這一行為使得在短期內(nèi)進(jìn)行憲法修訂失去可行性。沒有證據(jù)顯示委員會(huì)取消補(bǔ)選是因?yàn)檎ε氯珖裰髀?lián)盟獲得壓倒性的勝利。取消補(bǔ)選更有可能是因?yàn)樽h會(huì)并沒有足夠的預(yù)算來組織補(bǔ)選，他們需要為2015年全國大選預(yù)留資金。

回想一下緬甸局勢，取消補(bǔ)選也是情理之中的。雖然在2015年大選前進(jìn)行憲法修訂會(huì)比日后出現(xiàn)選后危機(jī)要可取，但是這從來都不是最可能的選項(xiàng)。正如聯(lián)合國特別代表南威哲（VijayNambiar）最近說到的那樣，“及時(shí)在選舉前做完這方面（憲法修訂）的準(zhǔn)備是不現(xiàn)實(shí)的?！?①相較于依賴憲法改革，雙方達(dá)成一個(gè)更加實(shí)際的政治協(xié)議將會(huì)更加現(xiàn)實(shí)。很多觀察家已經(jīng)注意到昂山素季和議長吳瑞曼將軍之間良好的關(guān)系。這引發(fā)了外界的一個(gè)猜測：一旦全國民主聯(lián)盟大選獲勝，吳瑞曼將成為總統(tǒng)，而昂山素季將成為下屆議長。 ②雖然吳瑞曼為了強(qiáng)調(diào)其政治獨(dú)立，盡力和總統(tǒng)吳登盛保持距離，但是這樣的安排還是可以撫慰軍方。這種局勢下，在新一屆的開放政府中，緬甸軍方雖然一直以來傾向于現(xiàn)任總統(tǒng)吳登盛（連任），但仍有可能轉(zhuǎn)而支持吳瑞曼。

如果全國民主聯(lián)盟正如大家預(yù)期的那樣贏得選舉，除了上面提及的，另一條道路就很清楚了，昂山素季將成為一個(gè)合法且具公信力的總統(tǒng)，這可能使得緬甸陷入一場政治危機(jī)。歷史已經(jīng)證明，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨會(huì)本能地拒絕接受不滿意的選舉結(jié)果。而且，新的政治生態(tài)很可能促使聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨為了維護(hù)自身利益不再支持民主化進(jìn)程。這個(gè)政治危機(jī)的解決與否和解決方式都將對(duì)緬甸政局的穩(wěn)定產(chǎn)生至關(guān)重要的作用。當(dāng)然，一些報(bào)告提到的混合選舉制也能滿足雙方的政治需求，并獲得少數(shù)民族團(tuán)體的支持。但是隨著時(shí)間的流逝，富有成效的憲法修訂變得越來越不可能了。

所有關(guān)于昂山素季是否能參選總統(tǒng)，以及是否改革為比例選舉制的謎底都在2014年11月底揭曉了。眾議院（Hluttaw）采納了憲法法院的建議，通過了保持現(xiàn)行多數(shù)選舉制的法案。吳瑞曼宣布憲法修訂必須要2015年大選后才能開展。在接受《金融時(shí)報(bào)》的采訪時(shí)，昂山素季直言自己并不適合參選總統(tǒng)，“我認(rèn)為憲法是一定要變的，我不確定是什么時(shí)候，這種條款是不可能永遠(yuǎn)存在的。” ③鑒于憲法在選舉之前并沒有新的變化，軍方還將持續(xù)維持25%的議席。但是，如果全國民主聯(lián)盟在選舉中取得壓倒性勝利，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨以及軍方（Tatmadaw）的反應(yīng)仍是讓人憂慮的問題。甚至于，隨著事態(tài)發(fā)展，這種憂慮會(huì)更甚。

公共沖突的終結(jié)？

緬甸目前在解決“憲法困境”上的無力與其另一項(xiàng)政治“頑疾”密不可分，即緬甸全面和平協(xié)定的難產(chǎn)。聯(lián)合國特別代表南威哲（Nambiar）在2014年的報(bào)告中提到，毋庸置疑緬甸的和平進(jìn)程已經(jīng)放緩。 ①

一些觀察家認(rèn)為，選舉本身就會(huì)破壞緬甸國內(nèi)的和平進(jìn)程?？梢韵胍?，緬甸全國范圍內(nèi)并沒有實(shí)現(xiàn)全面停火，也缺乏政治和解的基礎(chǔ)，在民族團(tuán)體基礎(chǔ)上組建政黨將給國家?guī)碚物L(fēng)險(xiǎn)。很長時(shí)間內(nèi)，緬甸都沒有實(shí)現(xiàn)全國意義上的統(tǒng)一。大英帝國1948年結(jié)束在緬甸的統(tǒng)治后，緬甸一直缺乏一個(gè)有權(quán)威的中央政府來統(tǒng)一和管理全國。一系列復(fù)雜的民族、宗教和政治沖突充斥著緬甸的后帝國時(shí)代。正如記者歐逸文（Evan Osnos）寫道的那樣，“緬甸的多元化是上帝的禮物，也是詛咒”。 ②

吳登盛政府一個(gè)很大的成就就是致力于處理困擾緬甸六十多年的武裝暴動(dòng)。在處理的過程中，吳登盛展現(xiàn)的實(shí)干和誠信得到了廣泛的贊譽(yù)。2011年8月18日，緬甸政府宣布開始進(jìn)行全面的和平進(jìn)程。同年12月，政府與撣邦民族武裝簽訂停火協(xié)定，并停止對(duì)克欽反政府武裝的攻擊。2013年1月，政府宣布與克欽反政府武裝達(dá)成停火協(xié)定。自開啟和平進(jìn)程后，3年內(nèi)政府和各民族武裝共達(dá)成14個(gè)雙邊?；饏f(xié)定。

軍事上的停火也帶來了政治和解，樂觀預(yù)計(jì)，2014年底有望達(dá)成全國范圍內(nèi)的停火。在英國皇家國際事務(wù)研究所（Chatham House）的圓桌會(huì)議上，全程監(jiān)督停火過程的政府昂敏（Aung Min）說道，“和平進(jìn)程的推進(jìn)涉及到開啟一系列復(fù)雜的談判，以及協(xié)調(diào)數(shù)量龐大的利益相關(guān)者的利益。和平進(jìn)程的目的是永久地將槍炮聲從緬甸政治中抹去，締造可持續(xù)的和平?！?③緬甸政府對(duì)和平進(jìn)程的前景持樂觀的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)與各民族武裝已經(jīng)簽訂了一部分?；饏f(xié)定，但是最重要的全國?；饏f(xié)定遲遲未定已經(jīng)不可避免地打擊了國內(nèi)外觀察者的信心。 ④

其實(shí)，全面和平協(xié)定的難產(chǎn)早已不言而喻。原因很多。至少，局勢的盤根錯(cuò)節(jié)和利益相關(guān)者的多元復(fù)雜就讓人望而生畏。同時(shí)，我們可以看到，即使現(xiàn)任政府一直致力于推進(jìn)和平進(jìn)程，它是否有能力帶來歷史性的全國?；饏f(xié)定仍是值得懷疑的。在尚未達(dá)成協(xié)議的武裝團(tuán)體中，一部分可能對(duì)現(xiàn)任政府達(dá)成協(xié)議的能力持質(zhì)疑態(tài)度，還有一部分可能在等待著2015年大選的結(jié)果。

但是，和平進(jìn)程勢必在緬甸歷史上留下濃墨重彩的一筆。不僅僅是雙邊的?；饏f(xié)定，政府更加期望一個(gè)富有建設(shè)意義的政治對(duì)話和一個(gè)具有約束力的政治協(xié)定。在如此強(qiáng)大的動(dòng)力和野心的推動(dòng)下，政府不斷擴(kuò)大和平的希望。如何與多樣的利益相關(guān)者協(xié)商，以及如何協(xié)調(diào)利益矛盾成為政府需要解決的問題。然而，2015年懸而未定的大選也在不自覺地分離緬甸少數(shù)民族團(tuán)體，這為下一任新政府增添了麻煩。

案例分析：克欽地區(qū)的武裝沖突

克欽族是緬甸最主要的民族團(tuán)體之一。近代大部分時(shí)間內(nèi)，它一直跟緬甸中央政府處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。 ①克欽族宣布獨(dú)立后，與中央的武裝沖突可以分為兩個(gè)時(shí)期：1961-1994年的第一個(gè)時(shí)期，2011-2013年的第二個(gè)時(shí)期。

克欽反政府武裝的歷史可以追溯到日本侵略戰(zhàn)爭時(shí)期?？藲J民族武裝在二戰(zhàn)后成為一支獨(dú)立的武裝力量。但是在經(jīng)歷1962年政變和軍事獨(dú)裁統(tǒng)治后，克欽族開始疏遠(yuǎn)新的中央政府。克欽武裝脫離國防軍，并成立了克欽獨(dú)立政黨（KIO）?？藲J獨(dú)立政黨在1962年到1991年期間，統(tǒng)治了克欽地區(qū)的中小城市，其經(jīng)濟(jì)主要依賴于翡翠和毒品走私。經(jīng)歷了漫長而疲憊的武裝戰(zhàn)爭，直到1994年2月雙方才達(dá)成和平協(xié)定，并開啟了長達(dá)17年的停戰(zhàn)期。到2011年，在仰光地區(qū)，雙方又一次爆發(fā)了沖突，引發(fā)了中央政府對(duì)克欽武裝強(qiáng)力的軍事打擊。

為了打破僵局，2013年1月，吳登盛總統(tǒng)單方面宣布了?；?。4周后，中國強(qiáng)力介入和平進(jìn)程，主導(dǎo)雙方展開談判。5月30日，雙方在政府控制的密支那（Myitkyina）進(jìn)行和談，并簽訂了?；饏f(xié)議，協(xié)定包括了對(duì)武裝分離、?；鸨O(jiān)督和核實(shí)、政治對(duì)話機(jī)制的安排。嚴(yán)格來說，因?yàn)橹袊@次不同尋常的主動(dòng)外交，相較于其他中央和地方民族武裝簽訂的協(xié)議來說，這個(gè)由中國牽線的協(xié)議有著更大的成功幾率。

雖然?；饏f(xié)定的簽訂是值得慶賀的，但是一個(gè)富有成效的全國政治對(duì)話機(jī)制仍未提上日程。這是因?yàn)榭藲J族以及其他少數(shù)民族團(tuán)體都等待著2015年底這場緬甸歷史上最重要的大選。不考慮政治影響，緬甸中央政府是否有能力處理民族武裝沖突仍是一個(gè)疑問。畢竟在2011年前，緬甸中央政府的控制能力從來都是打折扣的。當(dāng)然，這次和平進(jìn)程的推進(jìn)，國際組織和機(jī)構(gòu)毫無疑問可以提供更多的幫助。

若開邦的威脅：伊斯蘭教、暴力和貧窮

我相信，對(duì)羅興亞人或者其他宗教少數(shù)團(tuán)體的歧視并不代表緬甸政府的長期意愿。

——奧巴馬總統(tǒng)，仰光，2014年11月16日

盡管緬甸面臨著大量的民族沖突，但是若開邦地區(qū)的局勢要遠(yuǎn)遠(yuǎn)嚴(yán)峻于其他地區(qū)。在2011年，該地區(qū)被殺和失蹤人數(shù)高達(dá)14萬人。總體看來，若開邦地區(qū)一直以來都是緬甸最貧窮和最孤立的地方之一，它的貧困率高達(dá)78%，位列緬甸第二。同時(shí)，該地區(qū)大量信奉伊斯蘭教的羅興亞人并沒有明確的公民身份。由于長期受到不公平待遇，羅興亞人對(duì)緬甸政府一直充滿仇恨。在若開邦約300萬人群中，其中40%為穆斯林。

若開邦地區(qū)的局勢跟其他地區(qū)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的對(duì)比。除去若開邦地區(qū)，在緬甸商業(yè)中穆斯林無處不在，他們?nèi)谌肓司挼榈慕?jīng)濟(jì)生活。雖然在很多地方爆發(fā)了公共沖突，尤其以2012 年7月在曼德勒（Mandalay）爆發(fā)的沖突最為突出，但是沒有哪個(gè)地區(qū)的局勢達(dá)到若開邦的緊張程度，并且其他地區(qū)的沖突也能在短時(shí)間內(nèi)被高效處理。

若開邦問題積重難返，中央政府只能從頭開始。 ①盡管政府為改善若開邦局勢做了很多努力，但是受到緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力的影響，近年本地社區(qū)和宗教團(tuán)體之間的暴力沖突不斷升級(jí)，這也成為制約緬甸民主化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素。

具有諷刺意味的是，緬甸在廣泛政治變革中取得的巨大成功刺激了過去深埋在人民心中的恐懼和偏見。即使是一個(gè)強(qiáng)大的政府，采取有力的措施和提供優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)也很難處理若開邦局勢，撫平佛教徒、羅興亞人以及其他穆斯林少數(shù)團(tuán)體之間的對(duì)立。如果不是整個(gè)國家都致力于處理這里的局勢，考慮到若開邦政府的軟弱無能，直接的后果會(huì)更加嚴(yán)重。但確有證據(jù)表明，中央和地方政府在暴力沖突中有時(shí)沆瀣一氣，扮演著不光彩的角色。數(shù)十年的武裝沖突和獨(dú)裁主義統(tǒng)治已經(jīng)摧毀了若開邦地區(qū)正常的公民社會(huì)。事實(shí)上，英國殖民統(tǒng)治結(jié)束后，所有的緬甸政權(quán)對(duì)佛教徒和穆斯林團(tuán)體并不友善，他們?cè)谝欢ǔ潭壬媳贿吘壔?，被貧窮和孤立所折磨。更令人擔(dān)心的是，在當(dāng)今伊斯蘭原教旨主義不斷沖擊國際秩序的浪潮下，若開邦很有可能發(fā)生更為嚴(yán)重的暴力沖突。雖然目前沒有證據(jù)表明全球圣戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)滲透到這里，但是我們不能排除這一可能性。

緬甸政府不僅僅要面對(duì)數(shù)十年武裝沖突的殘局，還要很好處理軍人政治參與其中的微妙局面。長期以來，軍隊(duì)在處理民族和公共沖突時(shí)都缺乏政治上和宗教上的敏感性，甚至于常常不顧國際規(guī)范。他們?cè)诿鎸?duì)復(fù)雜局勢和地區(qū)時(shí)，往往選擇離間當(dāng)?shù)貓F(tuán)體，引發(fā)內(nèi)部爭斗。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高教育水平以及支持當(dāng)?shù)亟煌ɑA(chǔ)設(shè)施建設(shè)等補(bǔ)救措施幾乎被拋之腦后，這一點(diǎn)在若開邦地區(qū)尤為突出。這也就是為什么緬甸邊境地區(qū)會(huì)出現(xiàn)大量的社會(huì)獨(dú)立團(tuán)體、民兵部隊(duì)以及犯罪團(tuán)伙的原因。

帶來和平是一項(xiàng)充滿挑戰(zhàn)的任務(wù)。如今這種錯(cuò)綜復(fù)雜的局面意味著，之前的政府以及現(xiàn)任政府在某種程度上都忽視了若開邦。甚至于直到現(xiàn)在，媒體和政治場合都很少出現(xiàn)對(duì)若開邦局勢的討論。中央政府正在推進(jìn)政治協(xié)商進(jìn)程，若開邦地區(qū)缺乏結(jié)構(gòu)完整的政治團(tuán)體，這可能導(dǎo)致它再一次被政治協(xié)商進(jìn)程所遺忘。盡管這一地區(qū)的民族團(tuán)體同其他地區(qū)一樣，對(duì)這個(gè)國家有著相似的不滿和期待。

若開邦地區(qū)的困境很難突破。政府需要國際支持，包括短期的經(jīng)濟(jì)援助和人道主義援助，來解決棘手的羅西亞人公民身份問題。中長期來看，聯(lián)合國及其下屬組織需要同緬甸當(dāng)局合作，推進(jìn)一個(gè)5-10年的計(jì)劃來恢復(fù)緬甸安全，確保政治權(quán)利和人權(quán)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。如若不采取行動(dòng)，緬甸將面臨政治騷亂和可能的國家崩潰。

總結(jié)：關(guān)鍵性的一年

緬甸面臨巨大的挑戰(zhàn)，今年下半年的大選將是其歷史上的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。它可能會(huì)走入一個(gè)新時(shí)代，軍人政治影響力減小，與外部世界（包括西方世界）締結(jié)良好的關(guān)系，民族團(tuán)結(jié)，人民和平相處。

當(dāng)然也有其他的可能性。改革受阻后的畫面能很清晰地展現(xiàn)在我們面前：最明顯的是昂山素季結(jié)束她的政治生命；?；饏f(xié)定下民族武裝蠢蠢欲動(dòng)；若開邦地區(qū)可能發(fā)展成為全球伊斯蘭恐怖主義新的行動(dòng)中心。這些危險(xiǎn)畫面都不是天方夜譚。

緬甸有很大可能將在以上兩種可能性中飄搖。選舉應(yīng)該會(huì)如期舉行，即使是軍人中的強(qiáng)硬派也知道放棄選舉已經(jīng)不可能。雖然軍人仍然在很多組織領(lǐng)域中占統(tǒng)治地位，但近年來新的政治生態(tài)已經(jīng)出現(xiàn)。民主的潘多拉之盒已經(jīng)打開就很難關(guān)上。動(dòng)蕩不安甚至暴力仍將盤旋在緬甸上空。

同時(shí)，其他東南亞國家變革的歷史進(jìn)程也為緬甸提供了另外的可能性。雖然在鄰國泰國，軍人政治可能會(huì)卷土重來，但印尼已經(jīng)成為東南亞地區(qū)民主政治的先驅(qū)。印尼已經(jīng)擺脫了33年軍人政治的陰影（從1956年到1998年），并成功克服了內(nèi)部分離主義和伊斯蘭極端主義的威脅，實(shí)現(xiàn)了民主。印尼的例子無疑是最值得緬甸借鑒的。

（原載英國皇家國際事務(wù)研究所的研究報(bào)告）

龍羽西　譯

Professor AungThunTet, a former UN official and currently Economic Adviser to President TheinSein, speaking at the Chatham House roundtable event “Transition in Myanmar: The Dynamics of Change”, Yangon, 4 September 2014.

Charlie Campbell, “Is the world’s longest running civil war about to end?”, Time, 6 November 2013.

For background see Evan Osnos, “Letter from Rangoon: The Burmese Spring”, New Yorker, 6 August 2012.

Jay Rajasekara and Tin Tin Mu, “Foreign Direct Investment Environment in Myanmar-Critical Factors”, 2012 International Conference on Business and Management, Phuket, Thailand, 6-7 September 2012; see also Reuters, “Myanmar sees foreign investment topping $5 billion in 2014-15”, Yangon, 16 September 2014.

For its part Chatham House hosted Aung San SuuKyi in July 2012 and exactly a year later was addressed by President TheinSein in his only public meeting during a European tour.

“Obama gives blunt assessment of reforms in Myanmar”, New York Times, 17 November 2014.

Mary Callahan, associate professor at the Jackson School of International Studies, University of Washington, Seattle, Chatham House Yangon Roundtable, 4 September 2014.

See Richard Horsey, “Myanmar’s Military: Back to the Barracks”, International Crisis Group, Asia Briefing, No. 143, 22 April 2014.

Vijay Nambiar, “Overview of the Situation in Myanmar”, paper delivered at the Social Science Research Council Conflict Prevention and Peace Forum, New York, 11 July 2014, p. 3.

Paul Mooney, “With SuuKyi blocked, her Myanmar party eyes ex-general for president”, Reuters, Yangon, 24 September 2014.

Michael Peel and David Pilling, “SuuKyi hits at ‘parody of democracy’”, Financial Times, 4 February 2015.

Nambiar, “Overview of the Situation in Myanmar”, p. 6.

Osnos, “Letter from Rangoon”, p. 25. For detailed background see Martin Smith, Burma: Insurgency and the Politics of Ethnicity,London: Zed Books, 1991; Thant Myint U, River of Lost Footsteps,London: Faber and Faber, 2007, pp. 257-320.

For full text of speech, see HE U Aung Min, “Transition in Myanmar: The Dynamics of Change”, 4 September 2014, Chatham House Asia Programme Keynote Speech, Yangon Roundtable. See: http://www.chath amhouse.org/sites/files/chathamhouse/field/field_document/20140904TransitionMyanmar1.pdf.

At the end of 2014 government sources indicated to the author that they were expecting a nationwide ceasefire agreement in mid-February, but privately many observers remain highly sceptical.

See International Crisis Group, “A Tentative Peace in Myanmar’s Kachin Conflict”, 12 June 2013; and Human Rights Watch, Untold Miseries: Wartime Abuses and Forced Displacement in Burma’s Kachin State, 20 March 2012.

See Nambiar, “Overview of the Situation in Myanmar”, p. 4; International Crisis Group, Myanmar: The Politics of Rakhine State, 22 October 2014; “Unforgiving History”, The Economist, 3 November 2012.