質(zhì)監(jiān)行政強(qiáng)制措施探討

■文/涂小平

行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)毀損、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。它是國家行政管理活動中不可或缺的行為，對于保障行政執(zhí)法的順利實施，行政權(quán)力的有效運作乃至社會秩序、公共利益的維護(hù)都具有十分重要的作用。結(jié)合《行政強(qiáng)制法》，本文對質(zhì)監(jiān)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行分析和探討。

主要類型

對財產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施，常用的查封和扣押即屬于此種。如《產(chǎn)品質(zhì)量法》中對存在嚴(yán)重質(zhì)量問題的產(chǎn)品實施的查封、扣押；《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》中對無證產(chǎn)品實施的查封、扣押；《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》中對有證據(jù)表明不符合安全技術(shù)規(guī)范要求或者有其它嚴(yán)重事故隱患的特種設(shè)備或者其主要部件，予以封存或扣押等。

法律依據(jù)

質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、計量、質(zhì)量、特種設(shè)備等工作，相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)章較多。質(zhì)監(jiān)部門實施行政強(qiáng)制措施的法律依據(jù)主要有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。

法律有：《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》、《安全生產(chǎn)法》。

行政法規(guī)有：《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《中華人民共和國計量法實施細(xì)則》、《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》、《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》。

地方性法規(guī)有：如《四川省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》、《四川省計量監(jiān)督管理條例》等。

值得注意的是，《行政強(qiáng)制法》頒布實施之后，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十條第四款規(guī)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。對照此規(guī)定，國家質(zhì)檢總局個別部門規(guī)章設(shè)定的行政強(qiáng)制措施應(yīng)依法認(rèn)定為無效。如《有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》、《毛絨纖維質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》《麻類纖維質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》、《繭絲質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章中設(shè)定的查封、扣押行政強(qiáng)制措施在以后的執(zhí)法工作不得實施。

現(xiàn)存問題

（一）違反實體法律規(guī)定采取行政強(qiáng)制措施。

1.將先行登記保存作為行政強(qiáng)制措施而廣泛使用。首先，要明確的是先行登記保存并非行政強(qiáng)制措施，而是一種純粹的證據(jù)保全手段。先行登記保存實施的先決條件是“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下”；針對的對象側(cè)重點是證據(jù)，可以是違法產(chǎn)品的本身，也可以是與違法行為相關(guān)的物證、書證、生產(chǎn)經(jīng)營的賬冊、合同等其他資料；其作用是證據(jù)保全，保證證據(jù)不滅失和以后不再難以取得。其次，《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》（總局137號令）第二十二條對先行登記保存的證據(jù)分為三種情況，做了明確規(guī)定：要么及時記錄、拍照、復(fù)制、錄像；要么采取查封、扣押、封存等行政強(qiáng)制措施；要么解除先行登記保存。同時，總局新版行政處罰文書將先行登記保存以通知書的形式單列出來，且未規(guī)定相對人對先行登記保存不服，提出復(fù)議、訴訟的救濟(jì)權(quán)利，按照“凡有強(qiáng)制，必有救濟(jì)”的原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定先行登記保存不是行政強(qiáng)制措施。

2.對違法行為情節(jié)顯著輕微或沒有明顯社會危害的，采取行政強(qiáng)制措施。如在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法中，對于存在一般標(biāo)識問題的產(chǎn)品采取查封、扣押措施。

3.采取行政強(qiáng)制措施缺乏法律依據(jù)。如在生產(chǎn)許可證執(zhí)法中，對沒有列入生產(chǎn)許可證管理目錄內(nèi)的無生產(chǎn)許可證產(chǎn)品，采取查封、扣押措施；在強(qiáng)制性認(rèn)證執(zhí)法中，對無3C認(rèn)證標(biāo)志的產(chǎn)品采取查封、扣押措施。

4.采取強(qiáng)制措施的對象錯誤。如，在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法中，對當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營合同、發(fā)票、賬簿采取查封或者扣押措施；特種設(shè)備安全監(jiān)察執(zhí)法中，對有證據(jù)表明不符合安全技術(shù)規(guī)范要求的或者有其他嚴(yán)重事故隱患的特種設(shè)備或者其主要部件以外的設(shè)備或部件采取查封或扣押措施。

（二）違反法定程序采取行政強(qiáng)制措施。

1.實施前未向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)而擅自采取強(qiáng)制措施；2.沒有通知行政相對人或見證人到場；3.沒有當(dāng)場說明采取強(qiáng)制措施的理由和法律依據(jù)及相對人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑或告知錯誤；4.采取強(qiáng)制措施的對象、規(guī)格、數(shù)量不清；5.沒有使用固定格式的法律文書或者填寫的法律文書不完整；6.沒有明確采取強(qiáng)制措施的期限；7.采取強(qiáng)制措施超越規(guī)定的期限且未及時書面告知相對人，并說明理由。

措施構(gòu)想

《行政強(qiáng)制法》頒布實施之后，明確了行政強(qiáng)制措施的種類和設(shè)定權(quán)限、實施程序，有力地保障了行政強(qiáng)制措施的統(tǒng)一性、有效性，有效地解決了質(zhì)監(jiān)行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)限不明、設(shè)置零亂、分散和隨意的問題。為進(jìn)一步促進(jìn)質(zhì)監(jiān)部門依法行政，更好地保障相對人合法權(quán)益，應(yīng)從以下方面進(jìn)一步完善質(zhì)監(jiān)行政強(qiáng)制措施：

（一）應(yīng)當(dāng)具體落實行政強(qiáng)制措施適用條件問題。

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件對象和程序。法律已經(jīng)作為規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定。但從質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法實踐來看，問題主要在法定條件方面，即在什么條件下行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制措施。按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施適用條件就是法律規(guī)定的條件。但在我國，大多數(shù)情況下，法律一般只做原則性規(guī)定。所謂法定條件，在法律上很少細(xì)化，總是或多或少留給執(zhí)行機(jī)關(guān)一個不大不小的“口子”，由執(zhí)行機(jī)關(guān)根據(jù)情況往里面“填充”。

因此，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的看似嚴(yán)格的法定條件，事實上很有可能會變成行政機(jī)關(guān)的規(guī)定條件。為避免行政機(jī)關(guān)自己規(guī)定條件，自己負(fù)責(zé)執(zhí)行這種情況的發(fā)生，建議立法機(jī)關(guān)盡快統(tǒng)一明確行政強(qiáng)制措施適用條件問題，便于執(zhí)法人員掌握尺度。

（二）增加即時行政強(qiáng)制措施的保障條款。

為提高行政執(zhí)法效率和效力，應(yīng)當(dāng)增加對即時行政強(qiáng)制措施的保障條款，針對行政相對人在現(xiàn)場執(zhí)法檢查時拒絕執(zhí)行行政強(qiáng)制措施的情形規(guī)定相應(yīng)的措施和罰則?？梢钥紤]對拒絕執(zhí)行行政強(qiáng)制措施者采取司法制裁措施?？捎尚姓C(jī)關(guān)向法院起訴，法院運用簡易行政訴訟程序確定相對人必須履行義務(wù)，如仍不履行，法院可采取司法拘留等強(qiáng)制措施，由法院強(qiáng)迫當(dāng)事人履行。

（三）增強(qiáng)采取強(qiáng)制措施后涉案財物處理問題的可操作性。

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的查封、扣押財物處理方法有幾個：一是沒收處理；二是銷毀處理；三是退還處理；四是拍賣變賣處理；五是移送處理。實踐中出現(xiàn)的問題是：查封、扣押的財物，如果是委托第三人保管的，依照法律規(guī)定，保管費用由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，被查封、扣押的物主不負(fù)擔(dān)任何費用。但是，行政機(jī)關(guān)如果還沒有結(jié)清與第三人之間的保管費用，第三人是不會放行被查封、扣押財物的。這樣一來，當(dāng)事人就很容易陷入第三人與行政機(jī)關(guān)之間的相互推諉。為此，筆者建議，本著循序漸進(jìn)的原則，可先由國家質(zhì)檢總局出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見，待條件成熟后再由立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一解決。

總之，行政強(qiáng)制措施與行政相對人密切相關(guān)，隨著《行政強(qiáng)制法》的實行，隨著國家尊重和保障人權(quán)的憲政及市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施將進(jìn)一步完善，質(zhì)監(jiān)部門將會更好地維護(hù)相對人的合法權(quán)益。