改革再出發(fā)

趙義

和最近幾次黨代會一樣，改革同樣是十八大政治報告中出現(xiàn)頻率最高的字眼之一。執(zhí)政黨的十八大之所以舉世矚目，一個很重要的理由就是，人們希冀借此觀察中國未來改革的走勢。

眾所周知，因為社會利益、價值觀的多元化，以及既得利益問題，中國的改革事業(yè)的確遭遇到了比較復(fù)雜的情況。其中，有的改革遲遲沒有進(jìn)展，引起了社會的不滿；有的改革在方向上存在重大分歧，甚至難以調(diào)和；有的改革則需要比較長的時間周期，短期之內(nèi)很難取得重大成效，而民眾的期望形成了比較大的壓力。

但毫無疑問的一點是，今天的情況，不是要不要改革的問題，而是如何盡快在重要領(lǐng)域改革上取得共識和突破，以避免陷入“改革看上去無處不在，實則名存實亡”的尷尬境地。這是執(zhí)政黨回應(yīng)“世情、國情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化”情況下挑戰(zhàn)的需要，是讓社會各界對于國家未來形成穩(wěn)定預(yù)期的需要，也是讓國際社會進(jìn)一步“理解”中國的需要。在中國，沒有什么比推動改革更能考驗執(zhí)政黨回應(yīng)挑戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)力。

改革論述的變化

與十七大相比，十八大的政治報告論述到的改革內(nèi)容，絕大多數(shù)保持了延續(xù)性，但亦有值得注意的新的變化。十八大報告對于改革事業(yè)的最終目標(biāo)進(jìn)行了界定：“堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！彼^定型，意味著圍繞科學(xué)發(fā)展的制度體系的確立，換句話說，就是更加清晰的“中國模式”的出場。正因如此，十八大報告論述的改革內(nèi)容必然會涉及一些事關(guān)改革走向的根本問題。

比如，十八大期間，11月9日十八大新聞中心組織了第一次記者招待會。當(dāng)時有外國媒體記者提問時質(zhì)疑中國在政治體制方面沒有太大的改革和變化，中組部副部長王京清就回答說：“在政治體制改革這個問題上，我們黨的態(tài)度是鮮明的，決心也是堅定的，推動是有力的?！笔舜髨蟾娴谖宀糠诸}目中加入了“推進(jìn)政治體制改革”的字眼。與十七大相比，十八大報告對于政治體制改革的論述增加了不少可以期待的內(nèi)容，比如，“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，加強對‘一府兩院的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”（還包括降低人大代表中領(lǐng)導(dǎo)干部比例、提高專職委員比例等）。

“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義?！边@句話用在這里的改革內(nèi)容也合適。“全口徑”包括了政府的非稅收入，2012年政府的稅收收入增速比2011年下降，一些地方非稅收入猛增，人們普遍擔(dān)心存在“過頭稅”和亂收費、亂攤派、亂罰款。而決算的軟約束也導(dǎo)致了持續(xù)多年的年底突擊花錢現(xiàn)象，帶來極大的財政浪費。更關(guān)鍵的是，約束政府權(quán)力的膨脹，不僅需要“人人起來監(jiān)督政府”，更關(guān)鍵的是權(quán)力之間的制衡。從預(yù)算民主入手推動國家民主化水平的提高，這在社會各界也有著廣泛的共識。新華網(wǎng)報道中，就引用專家的話說，現(xiàn)在最需要的就是執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提高立法機(jī)關(guān)行使預(yù)算權(quán)的能力、加強管理，勇于行使否決權(quán)。

圍繞政府的改革，在十八大報告關(guān)于改革的論述中分量明顯加重。對于經(jīng)濟(jì)體制改革，報告明確將其核心問題界定為處理好政府與市場的關(guān)系。對于行政體制改革，報告提出：深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。這些都是十八大報告新出現(xiàn)的改革論述（十七大報告在提及行政審批時只是提出要減少和規(guī)范行政審批）。

這意味著，在中國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本方向20年后，政府改革仍是改革的重中之重?！昂喺艡?quán)”的背后是這些年政府權(quán)力再次擴(kuò)張的事實。著眼于部署未來5年甚至10年改革發(fā)展戰(zhàn)略的十八大報告，亦不能不對此明確回應(yīng)，否則，科學(xué)發(fā)展的制度體系的“定型”就會大打折扣，“壞的市場經(jīng)濟(jì)”卻可能得到固化。事實已經(jīng)證明，“自己改自己”是很難的，也很難持續(xù)。一個很簡單的例子是，十七大和十八大報告都提出要減少“領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”，說明這一問題的存在很“頑強”?！白约焊淖约骸币呀?jīng)遇到了天花板，如果沒有更強有力變量（比如人大的監(jiān)督）的引入，具體的改革可能就會淪為中繼站式的層層傳達(dá)，但沒有實質(zhì)性變化。

改革的中央權(quán)威

十八大報告對于社會的重大改革關(guān)切亦進(jìn)行了回應(yīng)，比如加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的比例分配，等等。和正在進(jìn)行的絕大多數(shù)改革一樣，新增加的改革內(nèi)容，在確立目標(biāo)上相對容易，但同樣也面臨著如何深化的瓶頸。

對于改革推進(jìn)的阻力，人們一般都會歸結(jié)為既得利益的阻撓。值得思考的是，既得利益問題，任何時候都會存在，為什么有時候改革就成功了，有時候就失敗了，今天的改革為什么尤為艱難？一個很重要的原因在于，隨著權(quán)力碎片化趨勢，改革本身實際上也在碎片化。這就是人們常說的“司長管改革”現(xiàn)象。

十八大報告提出，要維護(hù)中央權(quán)威。這也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在改革事業(yè)上。改革的頂層設(shè)計不能最終只是變成（中央）部門的頂層設(shè)計；改革的中央權(quán)威也不能最終只是變成（中央）部門的權(quán)威。在過往采訪中，記者了解到，有的改革人士感覺到現(xiàn)在的改革是“宏觀上讓改，微觀上管住”，這其實就是改革權(quán)力碎片化的表現(xiàn)。同樣，地方先行先試，本是改革取得突破的一個方法，在實踐中也往往更多的是爭取更多政策優(yōu)惠、項目和財政支持，而體制改革本身受制于各種部門化的管制，步履艱難。

因此，在十八大報告提出“完善體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革”之后，有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專司改革的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，擺脫部門自身利益對于體制改革的困擾，類似于當(dāng)年的體改委。但改革的“超級機(jī)構(gòu)”是否也會落入權(quán)力部門化的窠臼，仍是個問號，畢竟今天的改革環(huán)境已非當(dāng)年可比。

在有的綜合性改革中（比如醫(yī)改），最常見的改革統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機(jī)制是成立領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任組長、相關(guān)部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組。地方政府采取的也是類似的模式。這可能仍是未來統(tǒng)籌改革的主要思路，即領(lǐng)導(dǎo)人主持、多部門聯(lián)動推進(jìn)改革。

但可以肯定的是，改革設(shè)計提高獨立性，才能更好地維護(hù)改革的中央權(quán)威，反過來也是一樣，設(shè)計的獨立性也需要中央權(quán)威的保證。這和在分配領(lǐng)域，切蛋糕的不能分蛋糕，分蛋糕的不能切蛋糕是一個道理。只要是涉及“自己改自己”內(nèi)容的，都應(yīng)當(dāng)提高設(shè)計的獨立性。

獨立性和專業(yè)化是聯(lián)系在一起的。比如對于政府職能轉(zhuǎn)變，北京大學(xué)政府管理學(xué)院周志忍教授就認(rèn)為，政府職能轉(zhuǎn)變尚停留在“行政格言”的水平，還沒有一套具有可操作性的“示標(biāo)體系”，對政府職能結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行量化顯示。有了一套量化指標(biāo)，比如政府總支出在各個職能領(lǐng)域（社會保障、生產(chǎn)性投資等）的配置，才能對政府職能結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀有科學(xué)、準(zhǔn)確的理解，對于改革步驟的設(shè)計才可能量化。

總之，今天改革的再出發(fā)，起點就是建立體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，即對改革本身進(jìn)行一次改革，挽回改革本身的信譽和公信力。在改革所涉利益錯綜復(fù)雜的情況下，這對新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體來說，是一個重大的考驗。