我國行政立法評估制度探析

毛亞儒 何蓉

摘要：本文在界定了行政立法評估概念的基礎(chǔ)上，論述在我國建立行政立法評估制度的必要性。通過對行政立法評估制度在我國實踐的簡要梳理，指出當(dāng)前行政立法評估制度存在的主要問題。借鑒國外建立行政立法評估制度的先進經(jīng)驗，對我國行政立法評估制度進行展望。

關(guān)鍵詞：行政 立法評估 制度

行政立法評估是一個比較新的概念，隨著世界各國法制化程度的不斷加深，以及人們對政府立法行為越來越多的關(guān)注，行政立法評估制度日益凸顯出重要性。

一、建立行政立法評估制度的必要性

（一）法律天生的瑕疵

法律作為一種客觀存在，必然也不可能達到盡善盡美?！胺ǎ瑥乃a(chǎn)生起，便具有一定的質(zhì)量問題，即是否能夠不同程度地滿足一定社會關(guān)系的需要和符合‘法的特性，滿足的程度和符合的程度不同，便產(chǎn)生了法的質(zhì)量的高低，從而有了立法質(zhì)量問題。”

在美國內(nèi)華達州，有過這么一個立法例證。州立法機關(guān)制定了一項法律，要求每個政府官員都買一雙科納特（一種吃羊的野生動物）耳朵并帶到辦公室去，以此來刺激人們獵取科納特，目的是消除科納特對該州重要產(chǎn)業(yè)——養(yǎng)羊業(yè)的嚴重危害。但是該法公布實施后，農(nóng)民們?yōu)榱酥\取利潤，竟在家中設(shè)欄喂養(yǎng)。這樣內(nèi)華達州的科納特數(shù)量不僅未見減少，反而大量增加，社會被迫承擔(dān)喂養(yǎng)科納特的物資損耗。所以，行政法的實施存在不能達到預(yù)期效果、甚至與立法初衷背道而馳的可能，需要立法評估來判斷和修正。

（二）行政法的內(nèi)在剛性

我們知道，刑法和民商法的很多內(nèi)容是通過法院裁判來實施的，而行政法的實施則主要依靠行政機關(guān)。在借助司法權(quán)的過程中，法官運用其自由裁量權(quán)可以對已有法律的缺陷起到一定的彌補作用，尤其在英美國家，法官甚至具有創(chuàng)法的作用和功能。“目前我國的法學(xué)與大陸法系相比，其所謂立法中心主義的傾向要更加明顯?！痹诖谁h(huán)境中，法官的自由裁量權(quán)較小。在行政法的實施過程中，更是缺少了法官這一個緩沖層，因此立法質(zhì)量對于法的實施效果的影響變得更為易顯和強烈，展示出更多的剛性。所以需要進行行政立法評估，以不斷改進和完善行政法規(guī)、規(guī)章，提高法的質(zhì)量。

（三）法治建設(shè)的轉(zhuǎn)向

就我國當(dāng)下而言，中國特色社會主義法律體系剛剛形成，進入這一時代的重要特征，便是我國立法工作重心的轉(zhuǎn)移——從過去強調(diào)新法的創(chuàng)制到現(xiàn)在強調(diào)對現(xiàn)有法律的修改、補充和廢止?！爸袊厣鐣髁x法律體系形成后，中國將進入后法律體系立法時期，立法工作到了一個拐點：從數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法；從粗放型立法轉(zhuǎn)向精細化立法；從‘有法比沒法好、強調(diào)立法速度轉(zhuǎn)向攻克立法難題、深度構(gòu)建現(xiàn)代法制。簡言之，是進到更加注重科學(xué)立法、精細立法、質(zhì)量立法、民主立法、民生立法的階段?！痹诖罅苛⒎ㄖ?，有必要及時回顧，作出從求全求量到求質(zhì)求效的轉(zhuǎn)向。建立行政立法評估制度正是順應(yīng)了這一需要。

二、行政立法評估制度在我國之實踐

（一）立法實踐

2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》第二十條規(guī)定了“行政許可實施的評價”，可以說是我國立法評估制度化的起點。2004年，國務(wù)院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，第17、18條也提及法律的評估問題：“建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章修改、廢止的工作制度和規(guī)章、規(guī)范性文件的定期清理制度。要適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟體制、擴大對外開放和社會全面進步的需要，適時對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進行修改或者廢止，切實解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突。規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機關(guān)、實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實施情況進行評估。實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)將評估意見報告制定機關(guān)；制定機關(guān)要定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進行清理?！?011年10月27日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國特色社會主義法律體系》白皮書，在“中國特色社會主義法律體系的完善”中提出，要“建立健全立法前論證和立法后評估機制，不斷提高立法的科學(xué)性、合理性，進一步增強法律法規(guī)的可操作性?！?/p>

（二）案例實踐

早在2000年，山東省人大常委會將“立法回頭看”列為工作重點，在法制委員會的牽頭組織下，先后對本省《私營企業(yè)和個體工商戶權(quán)益保護條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法實施辦法》、《法律援助條例》和《就業(yè)促進條例》進行了立法回頭看。之后，上海、北京、甘肅等地也紛紛開展過地方立法評估，將其作為提高地方立法質(zhì)量的探索途徑。2005年，福建省人大常委會開展了《福建省青年志愿服務(wù)條例》立法效果評估工作。在立法評估中，他們注重社會的廣泛參與和評估主體的多樣化。評估調(diào)研組通過各地總結(jié)、發(fā)放調(diào)研問卷、召開專題座談會、實地考察等多種形式，廣泛收集對青年志愿服務(wù)條例的意見和建議。先后發(fā)放調(diào)研問卷一萬多份，深入各市縣進行調(diào)研，聽取青年志愿者和青年志愿者組織對條例條文本身和實施情況的意見。

三、行政立法評估制度實踐中遇到的問題

（一）行政立法前評估的缺失

立法評估應(yīng)當(dāng)作為一個系統(tǒng)來對待，其在立法的不同階段顯示出不同程度的作用并且相互之間補充聯(lián)系?！霸角宄图氈碌那罢靶栽u估越容易獲得可靠的回溯性信息，這是因為前瞻性評估促進了對現(xiàn)有認知不足的覺察，并推動人們采取必要措施及時填補這些不足。”目前我們實踐中的行政立法評估，不論是“回頭看”還是“立法效果評估”，都是對已經(jīng)實施的行政法規(guī)、規(guī)章是否具有科學(xué)性、可操作性，以及是否被公眾普遍遵守和認可的研究，而不常見行政立法前、立法過程中的評估。

（二）行政立法評估隨意性較大

我們決定對哪些行政法規(guī)規(guī)章進行評估往往都是某某部門“研究”的結(jié)果，法律并沒有對哪些立法需要評估、在什么時機評估、采用什么標(biāo)準(zhǔn)評估等作出明確規(guī)定。當(dāng)然，在我國立法評估實踐的初期，存在這樣的問題是不可避免的。盡管現(xiàn)在不夠規(guī)范,但隨著行政立法評估優(yōu)點的顯現(xiàn)，評估結(jié)果被越來越多地運用,行政立法評估制度必然會逐步完善起來。我們期待著通過專家學(xué)者和實踐部門的努力，盡快在《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》或其他相關(guān)法律法規(guī)中看見行政立法評估制度的身影。

（三）行政立法評估對象的單一

目前的行政立法評估多為地方性立法評估，范圍過于狹窄。確立行政立法評估對象缺乏靈活性，往往將某部行政規(guī)章整個地作為立法評估的對象，評估內(nèi)容全面，花費財力、人力較大。實際上，我們可以適當(dāng)簡化，對某些法規(guī)規(guī)章的重要制度或者有爭議的條款進行專項評估，以增強立法評估的有效性。建立行政立法評估的目的之一便在于提高行政立法效益，因此必須強調(diào)立法評估成本控制，避免過高的評估成本使得行政立法評估背離其建立的初衷。

（四）忽視對評估結(jié)果的處理

在關(guān)于行政立法評估案例的報道中，我們可以見到對評估過程具體而詳盡的描述，但是評估結(jié)果的去向、評估報告卻很少能夠找到。這樣的實踐風(fēng)氣很容易導(dǎo)致行政立法評估虎頭蛇尾、走過場、搞形式的遭遇，而喪失其真正的價值。筆者認為，行政立法評估不僅要有權(quán)力機關(guān)的評估，也要有社會力量進行的評估。更重要的是，評估結(jié)果必須對社會大眾公開，將評估結(jié)論的作用進一步清晰，推動立法評估工作本身走向制度化。

四、結(jié)論

立法評估是一項細致的實證性研究工作，需要在實踐中不斷摸索和完善。我國行政立法評估，不僅得有立法后評估，也要有立法中、立法前評估；不僅有權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的內(nèi)部評估，也要引入外部評估機制；不僅有專家學(xué)者的意見，也要有社會大眾的參與；不僅有專項評估，也要有綜合評估。

縱觀世界各國，不少國家尤其是發(fā)達國家紛紛以法律形式確定和規(guī)范了行政立法評估制度。匈牙利于1987年的《立法法》中要求在法案通過之前相關(guān)部門應(yīng)基于科學(xué)的依據(jù)對該法案的社會、經(jīng)濟環(huán)境、公民的權(quán)利和義務(wù)的影響、法案的預(yù)期結(jié)果以及執(zhí)行的條件進行分析。韓國1997年制定的《行政規(guī)制基本法》比較全面地對規(guī)制影響評估制度的內(nèi)容作了規(guī)定。日本2002年制定了《政府政策評估法》。瑞士甚至將立法評估寫進了憲法。另外，與立法評估的實踐相應(yīng)，美國在理論研究領(lǐng)域還產(chǎn)生了一個新的學(xué)科——立法法理學(xué)（Legisprudence）。

誠然，立法評估會占用一定的立法成本，但是“磨刀不誤砍柴工”，適當(dāng)增加的立法成本會給我們帶來相應(yīng)效益，如降低執(zhí)法成本。并且，由于評估方法和工具的限制，行政立法評估具有不確定性，從而使其結(jié)果在面對法律文本和社會現(xiàn)狀的因果關(guān)系時難以給出絕對確信的答案。但行政立法評估的確能給立法機關(guān)、社會公眾和專家學(xué)者們在關(guān)鍵問題上的敏感以提示，并且一定程度地減少不確定性。

參考文獻：

①劉芳核. 行政立法評估研究[D]．湖南師范大學(xué)2009—05

②張衛(wèi)平．法學(xué)·藍調(diào)[M]．北京：法律出版社，2010—03：46

③鄭寧. 我國行政立法評估制度的背景與價值探析[J]．行政法學(xué)研究，2010，04

（毛亞儒，1985年生，江蘇揚州人，中國人民武裝警察部隊學(xué)院研究生四隊。何蓉，1987年生，浙江麗水人，中國人民武裝警察部隊學(xué)院研究生四隊）