行使好權(quán)利 履行好義務(wù)
——《河南省供用電條例》之我見

_武 銳

加快電力設(shè)施建設(shè)，加強電力設(shè)施保護(hù)，打擊違法用電行為，維護(hù)良好的供用電秩序，最終的目的都是為了電力事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，讓電力更好地服務(wù)于廣大用電人。這是《河南省供用電條例》制定的目的，也是供電企業(yè)與用電人共同的核心利益。

電力是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)和命脈，關(guān)系國計民生、社會穩(wěn)定。近年來，我省電力事業(yè)的改革和發(fā)展取得了長足進(jìn)步，有力地支持了全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。但同時也遇到了一些矛盾和問題：一是電力規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃脫節(jié)，存在電力規(guī)劃建設(shè)滯后以及電力規(guī)劃隨意更改等現(xiàn)象；二是破壞電力設(shè)施、架空線路保護(hù)區(qū)內(nèi)違法作業(yè)以及竊電等違法行為嚴(yán)重威脅了電力設(shè)施的安全穩(wěn)定運行；三是侵害用電人權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生；四是電力行政執(zhí)法主體缺位，監(jiān)督管理跟不上，致使一些違法行為得不到及時有效的查處。這些問題已嚴(yán)重威脅正常的供用電秩序，影響電力服務(wù)水平。

我國現(xiàn)行的《電力法》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》等法律、法規(guī)均是上個世紀(jì)90年代在電力工業(yè)傳統(tǒng)體制下制定的，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與完善、電力管理體制改革日益深化和電力技術(shù)的迅速發(fā)展，立法滯后及與其他法律法規(guī)之間的沖突和不協(xié)調(diào)逐漸顯現(xiàn)，已不能滿足供用電活動的現(xiàn)實需要。

1.電力職工在巡視線路 王輝/攝

《河南省供用電條例》（以下簡稱《條例》）通過前，全國已有20個?。ㄊ小^(qū)）制定了地方電力法規(guī)，另有9個?。ㄊ?、區(qū)）制定了相關(guān)的政府規(guī)章，有的?。ㄊ小^(qū)）既有電力法規(guī)，也有政府規(guī)章，有的?。ㄊ小^(qū)）有兩部電力法規(guī)，而我省既無電力地方性法規(guī)也無政府規(guī)章。通過地方立法的方式對原有電力管理法律制度補充與完善，解決電力事業(yè)發(fā)展面臨的突出問題，已成為應(yīng)時之需。

《河南省供用電條例》的頒布實施非常及時，意義重大，是我省電力事業(yè)法制建設(shè)的重要里程碑。它進(jìn)一步明確了供電企業(yè)、用電客戶的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任，明確了電網(wǎng)發(fā)展專項規(guī)劃的法律地位，明確了在電力設(shè)施保護(hù)和打擊竊電、維護(hù)供用電秩序工作中供電企業(yè)與行政管理部門之間的責(zé)任劃分，細(xì)化了相關(guān)措施。它的頒行將為電網(wǎng)項目創(chuàng)造良好的建設(shè)環(huán)境，為電力設(shè)施保護(hù)以及電力設(shè)施與其他設(shè)施相鄰關(guān)系的處理確定原則和標(biāo)準(zhǔn)，為電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行提供法律保障；為竊電等違法行為受到有效處理提供更明確的法律依據(jù)；在全社會營造依法用電的氛圍，創(chuàng)造和諧的社會環(huán)境，為河南電網(wǎng)持續(xù)健康發(fā)展和安全穩(wěn)定運行提供保障，有利于促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

《條例》特點鮮明內(nèi)涵豐富

開門立法，集體智慧結(jié)晶。立法是分配社會資源、權(quán)利、利益等的制度性安排，立法工作是一項很嚴(yán)肅的工作，同時也是一項專業(yè)性和技術(shù)性很強的工作。在我國現(xiàn)行立法和行政管理體制下，地方立法程序一般是由相關(guān)行政部門起草，政府審議通過后再提交立法機關(guān)審議。而《條例》是河南省地方立法中第一部由立法機關(guān)直接牽頭主導(dǎo)起草、審議、批準(zhǔn)的地方性法規(guī)。立法過程中河南省人大常委會始終堅持開門立法、民主立法，暢通公眾表達(dá)意見建議的渠道，整個過程向社會公眾開放。立法過程中，立法起草小組先后到全省18個地市及重要縣級市調(diào)研，召開各層面討論會、征求意見會上百場，廣泛征集基層政府相關(guān)部門、廣大客戶與供電企業(yè)代表的意見；就“電力主管部門確定”等核心問題及“線下違法種植樹林的清理”等重點問題多次召開政府相關(guān)部門與法律專家參加的論證會；條例草案幾次公開征求社會公眾意見；在第三次審議中的分組討論全程現(xiàn)場直播，成為河南省人大立法的首例?！稐l例》切實成為全省各界最廣泛參與、保護(hù)最廣大電力用戶利益、為最廣人民群眾服務(wù)的地方法規(guī)。

綜合性法規(guī)，內(nèi)容全面。從全國地方性立法與規(guī)章來看，大多數(shù)針對電力設(shè)施保護(hù)、電力設(shè)施建設(shè)、打擊竊電等專項立法。而《河南省供用電條例》是一部綜合性電力地方法規(guī)，不僅包含電力設(shè)施保護(hù)和反竊電兩大塊內(nèi)容，而且還對電網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)、電力供應(yīng)與使用、用電人權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范?！稐l例》一方面細(xì)化了《中華人民共和國電力法》和國務(wù)院相關(guān)行政法規(guī)的有關(guān)條款，將部門規(guī)章中可操作性的條款上升為地方法規(guī)內(nèi)容，充分吸收兄弟省市地方立法的精華；另一方面，也針對河南供用電領(lǐng)域中的突出問題，總結(jié)了近年來的一些有效做法，進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的細(xì)化和補充，內(nèi)容完善、綜合性強，具有鮮明河南特色。

援引規(guī)章多，可操作性高。《條例》一方面結(jié)合我省實際，對《電力法》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》、《電力供應(yīng)與使用條例》等上位法的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化和完善，另一方面將《供電營業(yè)規(guī)則》等規(guī)章中的多個操作性強、實踐中常用條款上升為法規(guī)，提高適用效力，具有很高的可操作性。比如，第48條規(guī)定的竊電情形中，除列舉了《電力供應(yīng)與使用條例》第31條規(guī)定的所有竊電情形外，增加了“私自增加容量用電”、“非法改造用電計量裝置的計量方法和標(biāo)準(zhǔn)”及“使用非法用電充值卡用電”等最近幾年新出現(xiàn)的竊電方式，便于竊電事實的認(rèn)定。第32條規(guī)定的架空電力線路保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止行為中，除《電力設(shè)施保護(hù)條例》第15條規(guī)定的禁止行為外，增加了“垂釣”，“導(dǎo)致導(dǎo)線對地距離減少的堆積、鋪墊、填埋”，“燃放煙花爆竹”，“飄懸氣球”等我省常見多發(fā)的危害電力設(shè)施行為，加強電力設(shè)施保護(hù)。

《條例》第33條將行政規(guī)章《電力設(shè)施保護(hù)條例實施細(xì)則》中關(guān)于供電企業(yè)對于電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)違法種植的樹木應(yīng)當(dāng)予以砍伐，并不予支付任何費用的規(guī)定上升為法規(guī)，同時細(xì)化了操作程序，為線樹予盾的解決提供了法律依據(jù)。而《條例》第48條第3款“竊電量的計算，依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，以一個準(zhǔn)用性規(guī)則規(guī)定竊電量的計算，可以依據(jù)《供電營業(yè)規(guī)則》第103條的規(guī)定來確定，提高了行政規(guī)章《供電營業(yè)規(guī)則》相關(guān)條款的效力。

《條例》主要內(nèi)容闡釋

《河南省供用電條例》共6章64條，主要對政府在供用電中的職責(zé)、用電人權(quán)益保護(hù)、供用電設(shè)施建設(shè)和保護(hù)、電力供應(yīng)與使用、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。

《條例》繼承和貫徹了上位法，符合我省供用電工作的實際，在內(nèi)容上既注重國家《電力法》及其他法律、法規(guī)的銜接，又注重從我省實際出發(fā)，突出地方立法特色?！稐l例》突出了以下幾個方面的重點：

一、明確了政府部門在供用電中的責(zé)任

電力事業(yè)既是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性行業(yè)，又是關(guān)系到千家萬戶的公用事業(yè)。經(jīng)過政企分開和廠網(wǎng)分開兩輪改革后，政府原有的電力行政管理職責(zé)被分解分散，從而造成實際中電力行政執(zhí)法主體缺位、政府部門職責(zé)不清等現(xiàn)象。結(jié)合我省目前電力管理工作現(xiàn)狀以及今后面臨的機構(gòu)改革等情況，《條例》明確規(guī)定了政府以及有關(guān)部門的責(zé)任。例如，《條例》第3條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將電力發(fā)展納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，加強對本行政區(qū)域內(nèi)供用電工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全工作協(xié)調(diào)機制，解決供用電工作中的重大問題?！薄稐l例》第4條規(guī)定：“縣級以上人民政府確定的電力行政管理部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的電力規(guī)劃建設(shè)、電力設(shè)施安全運行、電能保護(hù)的監(jiān)督管理工作……”這樣的規(guī)定，進(jìn)一步明確了責(zé)任，有利于發(fā)揮各自的主體作用。

二、明確了電力發(fā)展專項規(guī)劃的法律地位

目前，部分地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃與電網(wǎng)發(fā)展專項規(guī)劃銜接不夠，電力建設(shè)經(jīng)常陷入“無地”、“無走廊”的困境，而在城鄉(xiāng)開發(fā)與建設(shè)過程中，往往沒有同步進(jìn)行電力設(shè)施規(guī)劃，項目建成用電難時有發(fā)生。《條例》明確規(guī)定：“電網(wǎng)發(fā)展專項規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合城市總體規(guī)劃和鄉(xiāng)、村規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及生態(tài)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并與有關(guān)規(guī)劃同步實施?！蓖瑫r規(guī)定：“任何單位和個人不得擅自變更經(jīng)批準(zhǔn)的電網(wǎng)發(fā)展專項規(guī)劃?！泵鞔_“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將電力發(fā)展納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”，“按照電網(wǎng)發(fā)展專項規(guī)劃，統(tǒng)籌安排相應(yīng)的電網(wǎng)建設(shè)用地、架空電力線路走廊和地下電纜通道。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)按照電網(wǎng)發(fā)展專項規(guī)劃，對電力設(shè)施用地、架空電力線路走廊和地下電纜通道進(jìn)行規(guī)劃控制”，為解決電力發(fā)展專項規(guī)劃落地難的突出矛盾提供法律依據(jù)。同時，《條例》規(guī)定“架空線路走廊（包括桿、塔基礎(chǔ)）和地下電纜通過建設(shè)不實行征地”，為從源頭保障電力設(shè)施建設(shè)的順利實施創(chuàng)造了條件。

三、加強了供用電設(shè)施的管理和保護(hù)

隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大力推進(jìn)，全省各地對電力的需求越來越大，電力建設(shè)的規(guī)模也越來越大。供電企業(yè)在運營中面臨很多困難和無奈，侵占供電用地、損壞電力設(shè)施現(xiàn)象時有發(fā)生，架空電力線路與樹木、建筑物的矛盾也日益突出，不僅嚴(yán)重影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行，由此引發(fā)的觸電人身傷亡事故更是觸目驚心。為了營造良好的供用電秩序，保障供用電安全，《條例》在第三條明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將電力設(shè)施保護(hù)工作納入社會管理綜合治理責(zé)任范圍，強化為政府的責(zé)任追究，并在第27條、第29條、第31條、第32條、第33條等中強化了對供用電設(shè)施保護(hù)的內(nèi)容。這些規(guī)定，豐富、細(xì)化了上位法的規(guī)定，使對供用電設(shè)施的管理保護(hù)更全面、措施更具體，具有更強的針對性。

尤其是，《條例》明確規(guī)定了：對于在電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)違法種植的或者自然生長的樹木、竹子等高桿植物可能危及電力設(shè)施安全時，植物產(chǎn)權(quán)人或者管理人在被電力設(shè)施產(chǎn)權(quán)人告知排除障礙而拒不排除的，供電企業(yè)可予以修剪或者砍伐，并不予補償。對于在電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建造的建筑物、構(gòu)筑物，經(jīng)告知不予改正的，供電企業(yè)可不予供電，為河南電網(wǎng)遭受外力破壞中最重要的兩個因素的控制與排除奠定了法律基礎(chǔ)。

四、加強了對電能的保護(hù)

電能是一種無形的特殊商品，看不見摸不著，且供用同時完成。然而，日趨蔓延的竊電現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重危及電網(wǎng)安全和社會穩(wěn)定，而且給國家?guī)韲?yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)不完全統(tǒng)計，我省每年因用電行為不規(guī)范和竊電造成的損失達(dá)數(shù)億元。針對目前竊電現(xiàn)象嚴(yán)重、竊電行為更加隱蔽，以及發(fā)現(xiàn)難、取證難、查處難等情況，《條例》作出了具體規(guī)定，加強對竊電行為監(jiān)督和查處。如《條例》在第48條、第49條明確界定了竊電行為，第50條、第51條賦予了供電企業(yè)必要的監(jiān)管權(quán)利。第61條、第62條法律責(zé)任中，對竊電行為設(shè)定了相應(yīng)的民事、行政、刑事三種責(zé)任，分三個層次規(guī)定了供電企業(yè)、電力行政管理部門、公安機關(guān)等的相關(guān)權(quán)利和責(zé)任，為依法查處竊電行為、保障供用電安全和社會公共利益奠定了堅實基礎(chǔ)。

五、妥善處理了供用電活動中的相遇關(guān)系

供用電設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和保護(hù)，勢必會與其他公共工程設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、用地及其地上附著物、建筑物、構(gòu)建物等相遇而產(chǎn)生沖突。怎樣解決好這種相遇關(guān)系，體現(xiàn)立法的公平、公正，也是《條例》重點規(guī)范的內(nèi)容之一?！稐l例》在第25條規(guī)定人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排電力設(shè)施用地等，在第26條、第27條中規(guī)定了用地補償制度、電力設(shè)施保護(hù)區(qū)特殊保護(hù)制度；在第33條中規(guī)定了對架空電力線路保護(hù)區(qū)內(nèi)危及電力設(shè)施安全高桿植物的合理處置方法；在第34條、第35條中設(shè)定了與其他公共設(shè)施相遇關(guān)系的協(xié)商解決、賠償（補償）制度，等等。這些規(guī)定，不僅使相遇關(guān)系的雙方置于平等地位，而且體現(xiàn)了依法協(xié)商處理和維護(hù)各方合法權(quán)益的原則。

六、加大了對違法行為的懲處力度

《條例》對損害用電人權(quán)益行為、隨意拉閘停電行為、擅自提高電價或者加收其他費用的行為、危害電網(wǎng)建設(shè)行為、危害電力線路安全行為、違法用電行為等都明確了相關(guān)法律責(zé)任和具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)、處罰主體。另外，《條例》對電力行政管理部門、電力監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員在供用電管理中瀆職行為明確規(guī)定了相應(yīng)法律責(zé)任，充分體現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。這樣規(guī)定，有利于督促國家有關(guān)部門及其工作人員依法行政、勤勉工作，不斷提高工作的質(zhì)量和水平，促進(jìn)我省電力事業(yè)的健康發(fā)展。

七、強化了對用電人權(quán)益的保護(hù)

保護(hù)民生是近年來政府與立法部門的共識。在廣大公眾看來，供電企業(yè)既具有公用事業(yè)性質(zhì)，又因獨家經(jīng)營具有壟斷性質(zhì)，在供用電關(guān)系中處于強勢地位，而廣大用電人相對處于弱勢地位，二者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是不對等的。在立法征求意見階段，不少用電人對此提出了意見和建議。因此，在審議修改的過程中，立法機關(guān)堅持將平衡供電企業(yè)與用電人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為一個重要的立法指導(dǎo)思想?！稐l例》在總則中明確規(guī)定，“供電企業(yè)與用電人應(yīng)當(dāng)遵循平等自愿、協(xié)商一致、誠實信用的原則，依法行使權(quán)利和履行義務(wù)”，同時從最大限度地保護(hù)用電人合法權(quán)益的角度出發(fā)，在《條例》中設(shè)專章計16條，規(guī)定了用電人權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容，并將其放在《條例》的第二章突顯出來，充分體現(xiàn)了以人為本、立法為民的思想。除此之外，《條例》還在第45條、第46條中，通過規(guī)范停限電行為，強化了對用電人權(quán)益的保護(hù)。這些內(nèi)容成為我省供用電條例的一大特色。

加快電力設(shè)施建設(shè)，加強電力設(shè)施保護(hù)，打擊違法用電行為，維護(hù)良好的供用電秩序，最終的目的都是為了電力事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，讓電力更好地服務(wù)于廣大用電人。這是《條例》制定的目的，也是供電企業(yè)與用電人共同的核心利益。立法的價值在于確定規(guī)則、減少爭議、促進(jìn)和諧?！稐l例》明確了供用電雙方的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任，明確在電力設(shè)施保護(hù)和供用電秩序維護(hù)中，供電企業(yè)與行政管理部門之間的職責(zé)與措施手段。學(xué)習(xí)貫徹《條例》就是要深入理解每一個條款覆予供電企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)，行使好權(quán)利，履行好義務(wù)，防范法律風(fēng)險，維護(hù)合法權(quán)益，不斷提高公司依法生產(chǎn)經(jīng)營水平，更好地服務(wù)千家萬戶，服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

2.供電企業(yè)工作人員為被撞傷的電桿實施截肢恢復(fù)手術(shù) 郭棟/攝