中國高校的“立憲時刻”

李靜睿

2月14日情人節(jié)當(dāng)天，命運跌宕起伏的南方科技大學(xué)迎來了兩個甜蜜的好消息。一個是包括4名美國國家工程院院士在內(nèi)的5位世界級學(xué)術(shù)權(quán)威應(yīng)邀組成了學(xué)校首屆顧問委員會；另外一個則是校長朱清時說，早已多易其稿的《南方科技大學(xué)章程》正式稿終于上報教育部，南科大期望就在本月迎來教育部的評審團。

今年1月初，教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵在推介剛剛施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（下稱“辦法”）時說，高校章程就像是大學(xué)的“憲法”或者“憲章”，這句話在《辦法》中則更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乇硎鰹椤罢鲁淌歉叩葘W(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則”。

《辦法》施行的同時，教育部指定了26所部屬高校作為試點，其中包括北京大學(xué)、清華大學(xué)和北京師范大學(xué)等名校，并且試點范圍各有側(cè)重，比如清華大學(xué)要試點崗位分類管理制等，黑龍江大學(xué)探索建立高?？倳嫀熤疲洗髮W(xué)則試點改革學(xué)科建設(shè)績效評估方式等等。

在這個名單之外，事實上已經(jīng)有越來越多的地方高校正在自行制定章程，如果說大學(xué)章程真的能有“憲法”般的尊嚴(yán)，那中國高校正在迎來它們的“立憲時刻”。

“悶聲鼓搗”：高校章程知者寥寥

章程對高校到底有什么用？現(xiàn)在似乎還是一個難以回答的問題。吉林大學(xué)2005年就有了自己的章程，但是幾天之前，《中國新聞周刊》向吉林大學(xué)的一位輔導(dǎo)員詢問章程的施行情況時，她還是在查看了學(xué)校官網(wǎng)的首頁后才知道有“章程”這么回事，而且無論怎么回憶，她也想不起來，到底學(xué)校哪些時候使用了這部章程，“吉大是好幾個高校并起來的，好像我們更多使用的，還是之前各個學(xué)校自己的規(guī)章制度”。

中國政法大學(xué)也是目前少數(shù)擁有章程的高校之一。該校副校長馬懷德回憶說，2006年啟動制定章程時有兩個考慮，一個是《高等教育法》有明確的規(guī)定；另外一個當(dāng)時提出了“學(xué)術(shù)立校”的口號，政法大學(xué)又是以法科為主的專業(yè)院校，那么是不是應(yīng)該率先把校內(nèi)的法律做起來？馬懷德自己就擔(dān)任了章程起草專家委員會的組長，同時邀請的起草專家主要來自行政法、憲法和民法領(lǐng)域。

“那個時候教育界還沒有提到高校章程要解決去行政化的問題，各種研討會中大家主要的期望就是這部章程能夠約束和規(guī)范學(xué)校的管理活動，特別是學(xué)校內(nèi)部的公權(quán)力。”他告訴《中國新聞周刊》。

馬懷德說，章程的制定走了一個這樣的程序：校長辦公會議通過，教代會表決，最后由黨委批準(zhǔn)。雖然理論上來說政府是所有公立大學(xué)的股東，但是當(dāng)時法大章程的制定，既沒有申報，事后也沒有經(jīng)過教育部的批準(zhǔn)。這種完全自主的模式不可能再重現(xiàn)，根據(jù)《辦法》的規(guī)定，“地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級教育行政部門核準(zhǔn)，其中本科以上高等學(xué)校的章程核準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)報教育部備案；教育部直屬高等學(xué)校的章程由教育部核準(zhǔn)”。

馬懷德強調(diào)教代會表決之時有上百人參加，以證明當(dāng)年法大章程的制定充分經(jīng)過了民主程序，但是《中國新聞周刊》隨機抽取了七八位當(dāng)時在校中國政法大學(xué)的師生進行詢問，均沒有參與到制定過程中去。

北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂說，這似乎就像一個悖論：一個旨在保障師生權(quán)益的章程，卻在制定過程當(dāng)中沒能保障到師生的權(quán)益。北京大學(xué)也是試點高校之一，湛中樂則是國內(nèi)法學(xué)界公認(rèn)的研究大學(xué)自治權(quán)的重要專家，但是他也對北大章程的進展一無所知，“如果你去北大抽樣調(diào)查，我相信絕大部分人都不知道。章程制定本身應(yīng)該就應(yīng)該是一個體現(xiàn)師生個體尊嚴(yán)的過程，從法律關(guān)系上來講更是一個契約形成的過程，但是現(xiàn)在可能還是處在悶聲鼓搗鼓搗就完了的階段?！?/p>

同樣有類似感慨的是北京師范大學(xué)教育系教授勞凱聲，他是《教育法》的起草專家之一，但是同樣對自己學(xué)校的章程制定情況感到茫然，因為既沒有人詢問他作為教育專家的意見，也沒有人關(guān)心他作為普通教師的感受。

上海21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇大概是《中國新聞周刊》接觸到對于這個問題最為悲觀的專家。他認(rèn)為在現(xiàn)有的框架下，章程根本不能解決高校被行政權(quán)控制的問題，以核心的人事權(quán)為例，雖然《辦法》明確“章程應(yīng)規(guī)定，學(xué)校負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生與任命機制”。

但是教育部又解釋說對于校長和書記的任命將另有規(guī)范，在中層干部選拔程序方面，連孫霄兵也曾經(jīng)坦承：雖然高校章程是否寫入要看各個學(xué)校的意見，但是他“個人估計在章程中予以明確的會比較少”。

熊丙奇說，在行政化的操作之下，大學(xué)里出現(xiàn)了很多概念，可能會讓大學(xué)的處境比沒有這些概念之前更加困難，“我們可以說，現(xiàn)在已經(jīng)有學(xué)術(shù)委員會，有理事會，以前我可能是行政發(fā)文，但是現(xiàn)在是通過大學(xué)理事會的決策，這樣不過是在一個正確的名義之下實質(zhì)上體現(xiàn)行政意志?！?/p>

馬懷德不同意這個觀點，“有一定比沒有好”，他說，作為權(quán)利意識很強的法學(xué)專業(yè)人員，現(xiàn)在法大已經(jīng)有老師被調(diào)離崗位或者被處理，就會要求學(xué)校必須按照章程的要求走完所有程序，不能校長或者院長一句話說了算；再比如以前各個院系進人，都是院長和教研室所決定，但是現(xiàn)在有了教授委員會，就必須得教授委員會討論通過。

“要讓章程發(fā)揮作用，關(guān)鍵是得讓大家都知道這個東西，所有法律都是用出來的，”馬懷德說。

左右為難：“融冰”尚缺契機

截至目前，26所試點高校尚未公布一個明確的章程出臺時間表。

中國教育科學(xué)研究院研究員儲朝輝告訴《中國新聞周刊》，據(jù)他了解，其實各高校的進展都不是太理想，因為“在一個大環(huán)境其實沒有太大改變的情況下，不管哪個部門和學(xué)校都會處于左右為難的狀態(tài)，其實每一個人都是被動的，冰塊的融化還缺乏真正的契機，這是哪個校長都解決不了的問題，所以大家其實都還在觀望，都想看看別人走到了哪一步”。

也有熟悉北京大學(xué)情況的人告訴記者，其實北大章程的文本前年就已經(jīng)大致形成，但是當(dāng)年公布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，所以“北大就縮回來了，暫時沒有公布，想看看跟大方向是不是都契合”。

復(fù)旦大學(xué)的章程制定過程相對公開高調(diào)，自稱為“一個不可救藥的理想主義者”的校長楊玉良曾經(jīng)擔(dān)任教育部學(xué)位管理與研究生教育司司長，他自己總結(jié)的十六字治校方針是“學(xué)術(shù)為魂，育人為本，依法治校，民主決策”，后面八個字尤其依賴于章程的制定。

但是一位不愿透露名字的復(fù)旦大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處老師告訴《中國新聞周刊》，現(xiàn)在該校其實還沒有一個成形的文本，因為“從復(fù)旦的風(fēng)格來說，我們希望的是首先有一系列真正的制度改革，然后從這些改革成果中判定哪些可以寫入章程。也就是說，制定章程的過程也得是章程精神的體現(xiàn)，否則寫一個空洞的文本沒有意義。校長也一直跟我們說，不要著急，慢慢來”。

去年7月，復(fù)旦大學(xué)學(xué)術(shù)委員會換屆，對學(xué)術(shù)委員會的章程進行了修訂，實際上所有校領(lǐng)導(dǎo)都已經(jīng)退出了學(xué)術(shù)委員會，實現(xiàn)了他們之前公布的將行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力進行有效隔離的設(shè)想，“這樣的成果，以后就有可能就以制度的方式固定在章程里”。

國外高校的章程大都同時解決政府和高校的關(guān)系和高校內(nèi)部的關(guān)系兩個層面的問題，這也是為什么這一輪高校的“立憲運動”被這么多人在去行政化方面寄予厚望的原因，但是這位老師坦言，復(fù)旦的章程制定并沒有奢望達到前一個目標(biāo)，“這是任何一所高校都解決不了的問題。政府和大學(xué)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是什么樣的模式，各個國家都不一樣，有些是強控制，有些是弱控制，目前我們還是強控制的階段，這是一種現(xiàn)實，大學(xué)很難作為一個獨立的個體，去跟政府部門進行單獨談判”。

他舉例說，《高等教育法》規(guī)定中國高校是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委是最高決策機構(gòu)，“那我們所有的改革，都只能在這個大前提的基礎(chǔ)上來做”。